中国应急管理政策工具类型及其发展沿革——基于中央层面政策文本的分析

赵 琦 陈 醉

一、引言

随着全球化、城市化、民主化、工业化进程不断加速，人类社会充斥着更多不确定性，公共危机的发生日益成为现代社会的一种常态。对各种可能或已发生的突发事件进行有计划有组织的管理，成了现代政府的一项重要职能与责任。应急管理体系的建设是国家治理现代化的重要内容。中国是世界上突发事件最严重的国家之一，从建国初期起，中国政府就针对公共卫生、自然灾害、事故灾难等多个具体危机领域，积极制定和实施了多项政策，以平缓公共危机所导致的种种问题，保障人民群众的生命财产安全。“非典”疫情后，中国在短时间内构建起了较为完备的应急管理制度体系，以全面、快速地应对更为严峻的公共危机挑战。党的十九届四中全会，明确提出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”，这其中也包括了对“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制、应急法制)等多元化政策工具的使用。

随着我国公共政策研究的深化，以理性分析为基础和根据的量化分析是当代公共政策分析的主流(1)宁骚：《公共政策学(第三版)》，北京：高等教育出版社，2018年，第35-36页。。公共管理学界在不同的政策领域都推进了对政策工具类型和作用的研究，但是对应急管理政策领域的政策工具研究仍然处于起步阶段，缺乏对我国应急管理政策工具使用的时空发展情况的梳理，也缺乏对不同公共危机领域政策工具类型与作用的评价。针对特定的政策问题，选择合理的政策工具，是有效实现政策目标的基础(2)Eliadis, P., Hill, M. M., and Howlett, M.，Designing government: from instruments to governance，McGill-Queen’s Press-MQUP，2005，p.11.。目前，我国应急管理体系建设时间短、基础弱、底子薄等问题还比较突出(3)薛澜：《学习四中全会〈决定〉精神, 推进国家应急管理体系和能力现代化》，《公共管理评论》2019年第3期。。根据应急管理的不同领域(自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等)的风险特点，和社会的风险感知偏好，在综合考虑不同政策工具特性、成本收益比之后，科学地选择政策工具，灵活应对实际的社会发展情境，对于防范化解重大风险、高效应对重大突发事件有着重要的意义。

综上，文章将基于政策工具的视角，通过对政策文本的定量分析，系统地梳理中央层面关于应急管理政策的颁布规律和不同类型应急管理政策的颁布领域，有助于全面认识政府应急管理运作的基本逻辑，以及评估目前的应急管理体系构建情况，进而科学地选择应急管理政策工具进行公共危机的治理，提升应急管理的效率与效益。

二、应急管理政策工具的类型与选择

(一)政策工具的内涵与分类

政策工具的概念由美国政治学家斯拉韦尔提出，他认为政策工具是实现特定政策目标的手段。但现实中，政策情境与政策实施背景复杂多变、政策领域与政策目标多元交叠，研究者进一步将政策实施手段分为政策体系、政策工具和政策校准(4)Howlett, M., and Cashore, B., “The dependent variable problem in the study of policy change: Understanding policy change as a methodological problem.”Journal of Comparative Policy Analysis, Vol.11，No.1，2009，pp.33-46.。其中，政策工具是，在一定的政策图景与政策实施逻辑基础上，为实现某种特定政策目标或解决某些政策问题，而采用的一系列政策机制、手段与方式的总和(5)Henstra, D., “The dynamics of policy change: A longitudinal analysis of emergency management in Ontario, 1950-2010.”Journal of Policy History, Vol.23，No.3，2011，pp.399-428.。政府通过改变公共服务供给的方式与方法，从而引导社会主体采取某些行为以实现政策目标，这其中包括了行政命令、市场机制、信息手段等等。

政策工具可以依据不同的标准进行分类，并基于此对不同工具进行评估。荷兰经济学家科臣最早总结了64种政府实现目标的方式，但是并没有对此进行分类细化研究。林德布洛姆和达尔率先对政策工具进行系统研究，根据政府干预与否将政策工具分为规制性工具和非规制性工具(6)Dahl, R. A., and Lindblom, C. E.,Politics, economics and welfare: planning and politico-economic systems, resolved into basic processes，New York: Harper & Brothers，1953，pp.120-122.。延续这个标准，Howlett根据政府干预程度将政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具(7)Howlett, M.,“Policy instruments, policy styles, and policy implementation: National approaches to theories of instrument choice.”Policy studies journal, Vol.19，No.2，1991，pp.1-21.,并归纳出工具选择所需要考虑的不同工具要素，包括执行的复杂性、公众互动程度、信任程度、市场依赖性失败风险等(8)Howlett, M.,Designing public policies: Principles and instruments，London: Routledge，2019，pp.65-70.。其他的分类标准包括：根据作用环节与主体将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设工具和系统变化工具(9)McDonnell, Lorraine M., and Richard F. Elmore.,“Getting the job done: Alternative policy instruments.”Educational evaluation and policy analysis，Vol.9，No.2，1987，pp.133-152.；根据所使用政策资源分为管制性工具、财政激励工具和信息工具(10)陈振明：《政府工具研究与政府管理方式改进》，《中国行政管理》2004年第6期。。在应急管理领域，风险信息收集与识别、分析评估及主体沟通与行为引导是关键，由此国外学者根据风险管理中权威分配和规制强度对政策工具进行分类(11)Hood, C., Rothstein, H., and Baldwin, R., The government of risk: Understanding risk regulation regimes, Oxford University Press，2001，pp.54-60.。我国学者陶鹏据此从政治控制论的角度，对我国的应急管理政策工具进行了分析，包括标准设定与引导、风险信息收集与处理、风险管理行为转变三种(12)陶鹏、李欣欣：《突发事件风险管理的政策工具及使用偏好——以文本大数据为基础的扎根理论分析》，《北京行政学院学报》2019年第1期。。政策工具的分类研究，其目的在于梳理不同类型的工具所针对的情境与效果，达到有效选择最优工具的效果。政府是政策工具的使用主体，其干预程度和对行为者的规制程度将对政策效果有最直接的影响。因此，文章根据Howlett的分类方法，按照政府干预程度从低到高，将应急管理政策工具类型分为自愿型政策工具、混合型政策工具、强制型政策工具。其中，自愿性政策工具包括宣传教育、舆论引导、信息工具、国际交流等软性的间接地引导行动者活动的政策手段；混合型政策工具包括税费减免、产业政策、行业标准、科技支持等通过资金、科技、市场等外部条件间接激励与支持行为者行动的政策手段；强制性政策工具包括预案方案、法律法规、政策规划等，由于具有法律约束力，迫使行动者遵守规定并改变行为。不同的政策工具发挥作用的特点和方式并不相同。强制性的政策工具对行动者的行为规制最直接、快速且强烈，但是却可能忽视执行中某些行动者利益，并且行政性的方式容易产生执行链条过多问题，强化了信息不对称问题，影响不同行动者之间的沟通。混合型工具需要以政府强有力的资金支持为基础，其发挥作用需要一定的建设周期；自愿性工具对行动者行为的规制程度最低，产生作用的时效性最慢，发挥作用依靠行动者的积极参与，由此可能会影响政策目标的完成情况。实践中，需要根据政策情境与领域特点，综合使用三种工具，以构建全面的应急管理体系(13)郑石明、要蓉蓉、魏萌：《中国气候变化政策工具类型及其作用——基于中央层面政策文本的分析》，《中国行政管理》2019年第12期。。

(二)政策工具的选择与作用

选择政策工具需要综合考量政策目标、政策实施环境和制度以及工具属性等因素，才能有效地发挥其作用实现政策目的。相比于卫生、社会、金融等政策领域，应急管理所面对的是不确定性、冲突性、复合性更高的政策情境，因此其政策工具的选择需要更完整、灵活而高效(14)Waugh Jr, W. L., and Streib, G.,“Collaboration and leadership for effective emergency management.”Public administration review, Vol.66，No.1，2006，pp.131-140.。应急管理通常包含了自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大细分领域，我国的应急管理体系也围绕着这四大领域构建(15)钟开斌：《回顾与前瞻: 中国应急管理体系建设》，《政治学研究》2009年第1期。。

现有研究针对不同领域的政策特点对其中的政策工具进行了分析，强调工具的选择需要综合考量政策总体情境的不确定性、利益群体的复杂性和冲突性、空间的复杂性等因素(16)Mees, H. L., Dijk, J., van Soest, D., Driessen, P. P., van Rijswick, M. H.,andRunhaar, H., “A method for the deliberate and deliberative selection of policy instrument mixes for climate change adaptation.”Ecology and Society, Vol.19，No.2, 2014，pp.58-72.。在发生概率较为不确定、社会利益冲突性较低的某些自然或气象灾害领域，由于存在空间和风险的外部性，单纯的市场手段不能有效激励利益相关者加入到风险控制中来，因此需要政府介入，通过税收优惠、可转让经营权、建立共同基金、财政补贴、灾害托底补偿等市场手段(17)Filatova, T.,“Market-based instruments for flood risk management: a review of theory, practice and perspectives for climate adaptation policy.”Environmental science & policy, Vol.37，No.1，2014，pp.227-242.，激励风险较高的群体和利益相关者进行自救，以抑制可能的风险并平缓灾难带来的长期损失(18)Wang, H. H., Boyd, M., Zhang, Y., and Wu, L.,“Is contract farming a risk management instrument for Chinese farmers? ”China Agricultural Economic Review, Vol.4，No.3，2011，pp.489-505.。而在某些环境或公共卫生突发事件或事故中，通过采用自愿型政策工具，引入利益相关者的互相监督，引导相应负责主体改变行为，以减少可能的事故风险，也是一种行之有效的政策手段(19)Arimura, T. H., Hibiki, A., and Katayama, H., “Is a voluntary approach an effective environmental policy instrument? A case for environmental management systems.”Journal of Environmental Economics and Management, Vol.55，No.3，2008，pp.281-295.。而在某些事故灾难、公共卫生、社会安全领域，事件发展的不确定性强、地理空间复杂性高、所涉利益群体复杂，处理效率要求高，政策目标相对明确(20)Kim, J. K., Sharman, R., Rao, H. R., and Upadhyaya, S.,“Efficiency of critical incident management systems: Instrument development and validation.”Decision Support Systems, Vol.44，No.1，2007，pp.235-250.，那么行政命令型政策工具日益占据主导地位(21)Henstra, D.,“The dynamics of policy change: A longitudinal analysis of emergency management in Ontario, 1950-2010.”Journal of Policy History, Vol.23，No.3，2011，pp.399-428.，但是，行政手段可能会过于刚性，再健全的体系也无法囊括所有可能的事故风险(22)Quigley, K., Bisset, B., and Mills, B., Too critical to fail: How Canada manages threats to critical infrastructure. McGill-Queen’s Press-MQUP，2017，p.30.，如果完全依赖行政方式处理风险，则可能缺乏针对性和灵活性(23)张海波：《中国应急预案体系：结构与功能》，《公共管理学报》，2013年第2期。。因此，在使用行政手段的同时，需要自愿型、市场型手段的补充，吸引不同利益相关者的参与，并加强多元主体的沟通(24)Dovers, S.,“Sustainability and disaster management.”Australian Journal of Emergency Management, Vol.19，No.1，2004，pp.21-25.，对事前、事中和事后的风险发展实现全程常态和非常态管理的监控与管理，形成完整的风险处理体系(25)Sylves, R. T.,Disaster policy and politics: Emergency management and homeland security. United States: CQ Press，2019，p.140.，这也有助于行政管理手段的高效运作(26)钟宗炬、吴晓倩、张海波：《产业政策如何驱动中国应急产业发展?——基于应急产业政策的文本分析》，《北京行政学院学报》2019年第3期。。

应急管理政策工具的发展是一个漫长而曲折的过程。2003年后，中国开始建立健全应急管理体系，不断探索多元的政策工具，对不同类型的公共风险进行整体性的多灾种综合治理(27)王郅强、张晓君：《改革开放 40 年以来中国应急管理变迁——以 “间断-均衡” 理论为视角》，《华南理工大学学报 (社会科学版)》2018年第6期。，应急管理的研究也迎来了蓬勃发展的新时期(28)吕孝礼、朱宪、徐浩：《公共管理视角下的中国危机管理研究 (2012—2016): 进展与反思》，《公共行政评论》2019年第1期。。根据如上分析，文章将构建“应急管理政策工具类型—政策工具适用领域”的二维分析框架。通过选取应急管理领域中央层面出台的政策文本，量化分析不同时期、不同细化领域的政策工具选择，考察并反思我国应急管理领域政策工具选择的逻辑与效力，并基于此对未来政策工具的优化提出建议。作为一个快速发展与健全中的政策领域体系，对应急管理政策工具进行全局性的解剖与分析，不仅有助于把握我国应急管理政策工具选择逻辑与偏好，也有助于推动国际应急管理政策的分析与比较。

三、政策文本数据来源与分析方法

基于大数据资料的文本分析方法，通过将定性的内容编码转化为定量数据，能够为定性分析提供足够分析证据，并为探索时空及变量间的相关性奠定基础(29)Monroe, B. L., Pan, J., Roberts, M. E., Sen, M., & Sinclair, B.，“No! Formal theory, causal inference, and big data are not contradictory trends in political science.”Political Science & Politics, Vol．48，No．1，2015，pp. 71-74.。文章将采用文本大数据和内容分析的方法。作为一项探索性研究，下文将介绍具体的研究方法与过程。

(一)政策文本获取与筛选

文章主要考察的是中央层面的应急管理政策工具，政策文本主要来源于“北大法宝”法律法规检索系统。“北大法宝”法律法规检索系统又称“中国法律检索系统”，是由北京大学法制信息中心与北大英华科技有限公司联合推出的智能型法律法规一站式检索平台，收录了自1949年起至今的法律法规，也是目前国内最成熟、最专业、最先进的法律法规检索系统。截至2020年5月1日，“北大法宝”法律法规检索系统共收录了中央法规司法解释342016篇，其中包括法律2781篇、行政法规9921篇、司法解释6975篇、部门规章282656篇，此外还包括军事法规规章473篇，党内法规2867篇，团体规定3701篇以及行业规定31297篇。这为大数据时代的公共政策研究提供了宝贵的政策文本数据资源。

文章通过Python软件采用网络爬虫方式进行标题模糊检索和政策文本抓取。基于应急管理政策的标题特点并参考借鉴前人的研究经验，我们在预检索的基础上最终确定了“应急”“灾害”“事故”“突发”和“安全”这五个标题关键词，然后在“中央法规司法解释”类别中通过模糊方式进行标题检索，检索时间设置为1949年至2019年，共得到中央层面的应急管理法律、行政法规以及部门规章等政策文本2930篇。在此基础上，我们通过Python软件对相关政策文本的“标题”“发布部门”“发布日期”“实施日期”“时效性”“效力级别”“法规类型”和“全文”等信息进行网络爬虫抓取，并对这些政策的“标题”和“法规类别”进行了快速阅读分析和进一步筛选。为了保证选取政策样本的准确性，我们排除了部门间转发通知、特定事件通报、法律解释和复函等主题或内容不相干的政策文件，主要保留了应急管理相关的法律、法规、规章、制度、条例、决议、办法、规定、意见、通知、函、许可等直接体现政策意图的政策文件2004篇，并以此作为文章研究的最终政策样本。需要注意的是，由于文章分析的是中国应急管理政策的全貌，因此数据库不仅包含了现行条例，也包含了失效、部分有效、已被修改的条例(政策节选如表1，时间分布见图1)。

图1 数据库中应急管理政策数量变化(条)

表1 中央层面应急管理政策节选

(二)政策工具文本分析与编码方法

政策条款是内容分析的来源，而正确有效的编码是文本分析的关键。基于中央应急管理政策数据库，按照“政策文本编号—政策条款内容编号”进行编码，形成中央层面应急管理政策文本内容分析单元编码表。基于“政策工具—适用领域”的二维框架，两位作者分别开展“灾害语料库”“灾害类型语料库”“灾害政策工具语料库”的搭建，并基于此进行编码。具体过程如下：①先随机抽取包含各年度的政策文本100篇进行初步编码，并对两位作者编码情况进行对比，统一成一套编码方法；②通过所提取的关键词和编码归类，通过监督机器学习进行清洗和归类，随机抽取500条政策文本进行人工与机器编码的检验对比，如果出现差异，则更新优化语料库，以形成最终的编码语料库(如表2)；③基于编码语料库，由两位作者分别进行政策编码，并最终进行交叉检验，保证编码通过有效性和理论饱和度检验，形成最终的可以用于词频计量分析和横向比较的定量数据库，以展现我国应急管理政策工具的使用情况。

表2 政策工具编码过程

对于政策领域维度，文章参照前人的相关编码方法，将应急管理分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、一般危机事件五大类(30)吕孝礼、朱宪、徐浩：《公共管理视角下的中国危机管理研究 (2012—2016): 进展与反思》，《公共行政评论》2019年第一期，第175页。。值得注意的是，国外的应急管理中，有涉及两类及以上领域的综合应急管理研究，但是在中国的政治体系中，危机管理仍然是部门或领导小组负责制，因此涉及多个领域的政策，在编码中根据出台的部门以及偏重的领域进行单一归类。

对于政策工具维度，文章采用扎根理论的归类方式，首先对政策内容进行开放的关键词编码，而后再将关键词编码进行初步比较与归类，进行主轴编码得到相对范畴化的政策工具类型，最后进行选择性编码得到整合的政策工具类型表，并做有效性和理论饱和度检验，确保没有多余的工具类型需要额外关注的。最后再将政策工具类型归到文章的三大维度中(见表2)。在进行完编码后，可对不同领域的政策工具类型进行横向与纵向的比较。

四、中国应急管理政策工具及其发展分析

根据上述分析框架与编码，下文将编码后的中央层面应急管理政策进行整体和分领域的时间发展分析，展现我国应急管理政策工具的使用情况，这可以超越机构沿革与变化，透视我国政策发展历程。

(一)应急管理政策工具使用图景

将2004条政策文本编码按照时间和领域进行划分之后，可以得到如图2和图3的政策工具使用时空发展分析图，这两个图反应了中央层面应急政策时间发展和适用领域占比划分。

首先，从两幅图中明显看出，事故灾难和自然灾害领域一直以来都是我国应急管理重点施策的领域，大部分颁布的政策都集中在这两个领域，二者加起来的政策占比平均达到77.27%。在2003年以前，我国甚至没有针对社会安全的专门政策，而针对一般危机事件的政策也相对较少。我国应急管理政策有着非常显著的危机推动和政治推动的特征。在“非典”事件之前的相当长一段时间里，我国除了事故灾难之外的其他政策领域基本没有得到重视，而在2003年之后，应急管理政策实现了爆发式的增长，尤其是针对公共卫生事件的政策迅猛发展。2008年由于雪灾和汶川地震等自然灾害的联合影响，仅这一年就出台了87个针对性政策，几倍于其他非相关年份。此外，党的十八大之后，应急管理体系的建设被列入国家治理现代化的重要目标，我国应急管理发展迈上了新的台阶。不仅各个领域的政策稳步增长，而且针对一般性突发事件和公共危机的政策快速增长，我国应急管理向着综合治理的方向迈进，目前二者政策平均占比达到8.64%。

在工具使用类型方面，强制型政策一直都是我国应急管理首要的政策工具，平均使用频率高达52.7%，在2003年以前使用频率超过70%。近年来我国越来越重视混合型政策工具的使用，使用频率从20%逐步上升到50%左右。虽然自愿型工具也有相当的发展时间，并非从无到有。数据库中，最早的自愿型政策工具使用是1980年国务院颁布的《加强工业交通企业规范职工生产安全的法制教育通知》。但是该工具的使用仍然发展不足，至今仍只有平均7.19%的使用率。

图2 应急管理政策工具发展情况

图3 应急管理政策工具使用领域

(二)应急管理政策工具应用领域分析

法律法规是使用最频繁的政策工具。该工具具有统领性，对行为体行为规定最直接，惩戒性最强。这说明我国应急管理体系仍然处于建立健全阶段，需要基础性的纲领文件对应急管理内容、标准、过程等方方面面进行总体规定，对行为体行为进行整体规范。执行落实、专项行动和问责查处，是针对特定事件或者特定的应急管理薄弱环节采取行动的政策工具。该工具用行政命令或者问责惩戒的方式，直接、快速、高效地改变行为体行为。与此同时，信息监测和推广加强的手段，对行为者行为干预和强制程度弱于强制型政策工具，但这两种手段是能够通过跟踪、筛查信息，指导行为最大程度地掌握应急风险，进而采取不同干预程度的应急手段，提高应急管理的效率。在我国的风险管理中，信息的掌握有两种方式，一种是常态化的风险追踪，通过数据监测等方式跟踪某些自然灾害、公共卫生事件的发展规律，研判应急风险发生概率，抑或通过信息报送、抽查、调研等方式定期掌握应急管理体系、能力、物资等情况，及时查缺补漏，保证应急管理的顺利开展；另一种是在风险事件突然发生后，采用运动式治理中，迅速排查收集信息，从混合型方式转化成强制型方式，快速开展应急情境下的事中处理，通过人财物的集中投入，力争高效地解决突发危机。以上方式都是政府主动的应急风险控制与管理方式。这说明，在我国政府主导的体系建设模式中，基本形成了事前、事中、事后全过程的信息控制与事件处理的过程，形成了我国应急管理的内容基础。

其他类型的混合型政策工具使用频率较为平均。财政补助是最常用的政策工具之一，但同时，中国正在强化应急管理的人财物和组织的后援性保障，这为提升应急管理的效率和减少不必要的浪费和损失奠定基础。尽管专门的产业政策(2014年出台的《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》，才正式提出了应急产业发展的政策规划)和国际合作应用较少，但是从广义上来看，混合型政策工具中，包括物资储备、技术研发、设立基金、人才培养、产业发展等在内的政策，都可以概括为是为了应对与处理突发事件，为应急监测、预警、救援、善后等环节提供相应的产品和服务的产业型政策，说明国家已经开始重视引入市场力量，减轻我国应急管理的财政负担，同时也有助于提升应急管理的救助质量。

在自愿型政策工具的使用方面，宣传教育和表彰奖励是使用最频繁的两种工具，尤其是在事故灾难领域，针对特定事件的回顾学习、反思教育受到重视，为完善今后的风险管理积累经验，对提升长期的风险管理意识有促进作用。

自愿型工具和混合型工具是常规风险管理的重要手段，这两种政策工具发展得不足，会影响不同的政策工具之间的使用衔接。一方面，在监控突发事件风险的过程中，一旦发现问题即将发生并有大范围扩散的可能，则需触发预警机制，那么强制型工具就要介入，转换到非常态的应急处理。我国应急管理目前事中和事后的处理机制已经形成了利用视频会议、工作会议、紧急通知、领导小组、责任落实等方式的快速处理方法，而事前的准备工作，包括物资储备、人才培养、基地建设、国际合作等方面工作的不充分，会直接影响初期救援工作的效率；另一方面，目前我国风险管理中，不管是在信息收集、风险管理和处置行动等方面，行政主导的色彩浓厚，对于社会层面、企业层面、公益组织层面等体制外行动者的合作不够，这就容易造成在应急管理过程中，忽视了来自这些行动者的信息供给和力量补充，容易形成某些应急管理的盲区盲点，影响群体的风险感知，由此可能会延误政府强制介入的时机，使得应急管理工作开展更困难。这是未来中国应急管理发展需要着重改进的地方。

不同的政策领域具有不同的特点，因此所使用的政策工具类型有所不同。政策总体情境的不确定性、利益群体的复杂性和冲突性、空间的复杂性四大因素是应急管理面临的主要挑战，必须审慎地选择政策工具，以实现迅速、有效、公平且有针对性的应急救援(31)Janowicz-Lomott, M., and yskawa, K., “The new instruments of risk management in agriculture in the European Union.”Procedia Economics and Finance, Vol.9，No.1，2014，pp.321-330.。自然灾害的发生可以进行一定程度的预测和追踪，一旦发生自然灾害则会波及较广泛的空间范围和不同的人员群体，就需要中央统领与跨省的合作。同时，该领域涉及的群体利益之间的冲突性比较小，救援诉求较为一致。因此在应急管理过程中，更强调事前的信息监控和把握，以及事发后迅速的救援和物资供给，后者需要提纲挈领的文件规范救援流程和一定程度的物资保障，确保迅速救灾和恢复。我国在自然灾害处理领域，事前的信息监测和事中的信息收集都做得比较完善，1961年，内务部出台了《关于报告自然灾害内容的通知》，2004年中国气象局下发了《突发气象灾害预警信号发布试行办法》，在自然灾害的追踪上我国基础较好。而在救灾过程中，执行落实的工具使用远高于法律法规和建设规划，针对某次特定灾害的行动较多，但对自然灾害的整体性总结不够，对长期自然灾害发生的指导不足。

表3 不同领域政策工具使用情况 (数量：件)

事故灾难领域的发生具有不确定性，但是其发生后所影响的空间和人员较为集中，冲突性相对较小，因此应急工作强调事前的灾难防护，最大程度地降低突发事故的可能性；另一方面，要求事中强化信息的快速收集和通报。我国地大物博、经济高速发展，事故灾难频发，因此该领域是我国应急管理领域探索最早最健全的领域之一，各种应急管理手段的使用较为丰富。数据中，最早关于事故灾难处理的政策是内务部(后发展为民政部)发布的《关于工作人员因公发生意外事故可按牺牲抚恤标准予以抚恤的函》。该领域，规范救援流程的法律法规以及促进执行落实的政策都相当丰富，同时，该领域也注重日常应急管理的推广加强，软性手段运用得当。而在信息监测方面，对事故的信息监测与通报要求严格，要求做到迅速和规范。例如，2004年，国家安全生产监督管理局印发《非煤事故调查报告基本内容及格式(试行)》通知；2010年，农业部关于印发《渔业船舶水上事故统计规定》的通知(2010修订)；2016年，国家安全监管总局、公安部、农业部等发布了《关于做好生产安全事故统计信息归口直报工作的通知》……一系列的政策出台，强化了信息报送的工作，为迅速处理事故奠定基础。此外，我国对于事故灾难的处理中，我国强调事后对相关负责人的问责查处，体现了我国应急管理中责任意识的强调，明确责任不仅能提升实时的工作效率，也有助于给予工作人员警示，减少他们不负责任行为的发生。

和自然灾害领域类似，公共卫生事件的发生可以根据一定的科学规律，进行预测和追踪，但是一旦发生公共卫生事件且没有在早期控制住，则会波及较广泛的空间范围和不同的人员群体，需要中央统领与跨省的合作，但是所涉及的群体利益之间的冲突性比较小。因此该领域同样要求信息的实时监测以及事发后的迅速处理。我国公共卫生领域是最典型的事件推动型。我国很早就开始探索应对公共卫生事件。1952年，政务院发布了《关于防止沥青中毒事故的指示》。但是由于我国一直没有遭遇大规模的公共卫生事件，公共危机应急政策体系发展较缓慢。直到“非典”疫情后，我国迅速出台了各类的法律法规和信息监测政策，应急体系迅速建立，但其后随着公共卫生事件关注度的下降，政策出台的力度逐年下降。尤其缺乏财政补助、人才培养、物资储备、国际合作、基础设施等后援性领域，这就使得我国公共卫生事件发生时，可能会出现大范围的人财物紧缺的情况，不利于早期的公共卫生事件的应对。同时，随着全球化的日益加深，输入性的公共卫生事件同样值得关注，但是在数据库中没有搜索到该领域相应的国家政策文件，这不利于我国和其他国家分享经验，共同应对公共卫生危机。

社会安全事件的发生发展具有较大的不确定性，虽然空间范围在短期内可控，但是其所须应对的问题人群较为复杂，冲突性较大，处理不好将影响大范围的社会稳定。随着我国经济发展的进一步深入，各类社会安全问题发生将会越来越频繁。我国对该领域的关注也是随着经济发展复杂程度和社会风险的提升而不断深入的。数据库中查到的最早关于社会安全事件处理政策是，2003年，国家电网公司颁布的《国家电网公司本部受理人民群众来信来访归口分工办法》(试行)、《国家电网公司本部处置大规模群众集体上访突发事件预案》(试行)两个处理政策法规。综合性的社会安全处理政策最早的是2005年国务院出台的《信访条例》。而随着互联网的普及，2016年，工业和信息化部印发了《公共互联网网络安全突发事件应急预案》，以更好地应对互联网风险。该领域的应急关注起步较晚，目前仍然处于体系的构建早期阶段，许多政策工具都没有得到相应使用，因此对于特定的社会安全事件的发生，从早期信息监控，到中期的妥善应对，到后期的安抚与问责，地方仍然有较大的处理能动性，中央的政策还没有能给予相应的综合指导。相信随着我国应急管理体系的进一步深化，该领域的处理体系和流程会更完善。

一般危机事件指的是除了四大公共危机事件之外的其他一般性、综合性的危机事件。我国对于该领域的关注最早是针对某些行业的突发事件处理规定。例如，2002年中国注册会计师协会发布的《关于行业突发事件应急工作程序的暂行规定》、2003年中国保险监督管理委员会(已撤销)发布的《保险业重大突发事件应急处理规定》、2005年司法部颁布《司法行政系统突发事件应急预案》等。十八大之后，国家对应急管理体系进行了重构，并在2018年成立了应急管理部，整合原来分散在13个部门的应急管理职能，实现统一规划和管理，推动“党委领导、政府主导、社会力量和市场机构广泛参与”的应急管理新格局的建立。因此，除了行业性突发事件应对方案外，综合性的一般危机处理规定也得到了重视，不仅强调全面整合规划目前的应急管理体系，还不断拓展关注领域，丰富所使用的工具手段。例如，2017年国务院办公厅颁布的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》、2018年工业和信息化部、应急管理部印发的《国家安全产业示范园区创建指南(试行)》、2018年教育部办公厅发布的《关于防范学生溺水事故的预警通知》、2019年应急管理部印发《应急管理标准化工作管理办法》等。我国应对一般危机事件虽然起步晚，但发展迅速，还会成为其他领域应急管理的有力补充。

五、研究结论与政策建议

随着我国国家治理能力的不断提升，应急管理体系正在不断完善健全，提升我国应对突发事件的能力。文章通过内容分析法，基于政策工具视角对我国中央层面的2004条应急管理政策进行分类，并梳理了不同政策工具的适用领域和发展情况，得出文章的研究结论与政策建议。

(一)研究结论

首先，在政策工具的使用类型方面，强制型和混合型应急管理政策工具使用最广泛。尤其是强制型应急管理政策工具，使用比例超过50%。该工具对行为主体的行为规制最直接，使用也最方便。在中央层面的文本中，中央一方面通过法律法规、一案三制、批准许可等，规范相关的行为和应急管理流程及标准，有利于上传下达，明确主体责任。在一定程度上给予了地方探索处理应急管理的灵活性，也方便事故发生时的问责追责，减低应急管理的成本；另一方面，通过对特定的事故事件预防和救援的专项行动，针对性地解决问题，体现了中央在应急管理中的统领作用。

混合型应急管理政策工具数量最多最丰富，通过直接或间接的内在外在条件的支持，引导社会主体的行为，以实现灾害减少的目的。该工具能够有效地缓和强制型手段过于刚性的特点，通过技术支持、人才培养、财政补助、基础设施建设、组织保障等具体手段，强化日常的应急管理建设，提升风险发生时的应对速度。同时，通过国际合作、信息监测、税费减免等方式，充分调动起多主体的主动性和积极性，弥补应急管理的盲区盲点，也通过政府与其他主体的合作，增进多主体之间的信任程度，减少应急管理政策推行过程中的阻碍。

自愿型应急管理政策工具的使用存在不足与缺失，仅占数据库中所有政策文本条款的7.19%。其中，宣传教育85条，占自愿型政策工具的59%，使用最多，而其中大部分为吸收经验、案例介绍、新闻宣传、公益广告等，宣传形式较为单一，缺乏灵活性，并且也缺少宏观上的精神思想指导，效果有限。值得注意的是，自愿型工具中，与社会组织的合作政策极其缺乏，在2004条政策文本中，仅仅只有3条，这强化了我国应急管理的政府主导地位，但也给危机应对中政府机构以更大的处理压力。

其次，在政策工具的适用领域方面，新中国成立起就开始针对特定的灾种，自然灾害、事故灾难、公共卫生的应急管理，在法律法规和推进执行落实方面都有不同程度的提升。经济的高速发展加速了单一事故的发生，而事故处理又相对简单直接，因此事故灾难是我国最重视的领域，也积累了最多的处理经验。为了减少过度追求经济效率而忽视安全生产和其他安全事故的情况，国家不仅出台了直接性的法律法规和专项行动规制相关行动者的行为，也强化了信息监控、宣传教育、财政资金投入等，引导相关责任人重视自我保护，最大限度地减少事故灾难的发生。

除了事故灾难外，其他应急管理领域不管在体系构建还是政策工具使用方面，都稍显不足。由于大规模的自然灾害、公共卫生事件、及一般危机事件并不经常发生，大部分的社会公众和其他主体不会关注并投入到危机防护当中。但是这些领域的发生均有规律可寻，需要国家以及相关的研究机构加大科研投入，研究和掌握危机发展规律，实时跟踪事件发展，预估可能的风险，并做出科学的决断。除了加大政府资金投入、物资投入、科研投入等基础性投入外，还需要灵活运用产业政策、社会政策，引入多方力量，以补充政府资金人员等投入方面的不足。也可以及时收集来自其他主体信息，解决官僚机构内部的信息不对称，促进危机风险的防护。顺利地应对其他风险危机是防止社会安全事件发展的有效保障，除此之外，多主体的信任亦是防治社会安全危机的基石。在社会安全领域，尤其需要利用好自愿型的政策工具，通过强化政府的透明度和引入社会力量，增强公众与政府的信任和与合作，减少社会安全事件发生的可能性(32)Handmer, J., and Dovers, S., Handbook of disaster policies and institutions: improving emergency management and climate change adaptation，London: Routledge，2013，p.756.。但是目前该领域的自愿型政策工具和信息工具使用都为0。仅仅是体系规划只能被动应对风险，而无法主动监控与减少社会安全风险。

十八大以后，大部制改革加速。针对综合性的公共危机管理政策不断出台，涉及多个领域和整体性的体系构建。2018年应急管理部才挂牌成立，仅两年就发布了101个政策，占数据库总量的5%。其他政策办法机构多为国家安全部、工业与信息化部、生态环境部等，体现出应急管理向体系正在向全灾种、全流程、全主体的综合方面发展。

(二)政策建议

应急管理政策工具的合理使用是提升应急管理能力与水平，保障人民群众生命财产安全，解决新时代经济社会矛盾，进一步实现经济社会转型提升经济发展质量的重要手段。应急管理部的成立，加速了我国应急管理体系的发展。结合研究结论，文章分别从政策工具类型和适用领域的角度提出如下建议：

1.在坚持政府主导的应急管理基础之上，综合运用三种类型的政策工具，实现应急管理领域的多元共治。作为一种公共物品，应急管理具有很强的外部性，需要政府在其中发挥主导性作用，以控制危机风险和把握救援管理的方向。但是在发挥政府基础性作用的同时，需要通过市场激励、公众参与等手段和途径，扩大应急管理的资金物资来源、丰富应急知识的交流、吸引和培养应急人才等，不仅能够有效地减轻政府的治理成本，也能共同提升整体应急管理的服务能力和水平。三种政策工具间的优势互补，能够增进不同主体的合作与信任，实现应急领域的全体系综合治理。

2.结合应急领域的特点和政策工具的特点，针对性使用政策手段，以提升应急管理政策的效力。强制型政策工具成本低，信息简单明确，能够在最短事件内应对处理危机事件。而混合型和自愿型应急管理工具时效性不能保证，却能间接提升应急管理能力，良好运用能够提升社会的风险感知，在事件早期抑制风险事故，防治风险事故的扩大与恶化。因此，强制型工具适用于事故灾难这类要求立刻转入非常态的高效处理的领域；而自然灾害、公共卫生和社会安全，尤其是社会安全领域，其发生发展有一定的规律可循，并不会立刻恶化成不可控制的极端状态的风险危机，因此更强调日常的风险监测与控制，这就需要适当提高混合型和自愿型政策工具在这些领域的使用比例。

3.增进主体合作，提升政策手段的灵活性。政府单向的应急服务，例如法律法规、宣传教育、国际合作、人才培养，简单明确易使用，但是却并不能直接保证日常执行过程的顺畅。良好的政策执行需要主体之间的认知一致和高度的责任意识，并且有行动的积极性和动力。政府的直接干预难以激发其他主体自愿自发的活动，无助于提升应急管理的整体质量。因此应该灵活使用多种政策手段，包括知识竞赛、街道活动、财政激励等方式，加强政府与社会、政府与企业的联系和合作，使得应急管理的理念深入人心，从根本上促进应急管理体系的发展。