学位管理权能的划分模式及其优化逻辑

魏文松 龚向和

摘要： 学位管理涉及学位授权审核、学位资格认证、学位授予以及学位撤销等诸多环节，相关主体的权能划分是影响学位制度实施效果与高等教育价值实现的关键因素。从规范层面来看，我国《教育法》第23条、《高等教育法》第22条、《学位条例》第7、8条共同构成了学位管理权能划分的规范体系，“两级构造”是法律条款所呈现的权能划分模式。从实践层面来看，学位管理权能划分的裁量治理逾越了法制框架，过往的十二次学位授权审核以及相关政策改变了既定的划分模式，“三维递进”是实践调试所呈现的权能划分模式。综合来看，两种权能划分模式都不足以应对学位管理的实践议题，并呈现出一定的现实张力。为此，我国学位管理体制应当提倡“多元共治”的权能划分模式。具体而言，学位管理权能划分的优化逻辑包括：以“多元共治”作为学位管理体制改革的基本理念、推动国家学位制度转向大学学位制度、明晰省级学位委员会的统筹调控地位、进一步强化学位授予单位的自治权限、促进社会组织参与学位管理体制运行。

关键词：学位管理；权能划分；裁量治理；现实张力；多元共治

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2021）01-0085-11

基金项目：2019年教育部人文社会科学规划基金项目“新时代公平优质受教育权：教育平衡充分发展的国家义务研究”（19YJA820012）；2020 年东南大学人文社科重大引导项目“我国学位制度的基本理论与司法实践研究”（2242020S10001）；2020年江苏省研究生科研创新计划项目“紧急状态下公民受教育权的限制与保障研究”（KYCX20_0067）。

学位管理作为学位制度落实的重要构成部分，既奠定了整个高等教育系统运行的制度基础，也调整着诸多教育参与主体之间的关系，当然还在一定程度上推动着学位与研究生教育事业的发展。就其体制内容而言，学位管理主要涉及学位授权审核、学位资格认证、学位授予以及学位撤销等诸多环节，体现了丰富的行政法律关系和民事法律关系内容；就其管理主体而言，学位管理所涵盖的主体主要包括国务院、国务院学位委员会、省级学位委员会、高等学校、科研机构、校学位评定委员会、院系学位分委员会、论文答辩委员会以及学位申请人等，这些主体之间蕴含着复杂的权利义务关系；就其管理权能而言，学位管理主要涉及学位制度实行权、学位授予权、学位证书颁发权、学位标准制定权、学位申请权、学位领导权、人事任免权、学科名单提出权以及学科名单批准公布权等，这些权能划分在规范与事实之间折射出一定的现实分野。如何科学、合理地划分学位管理权能是《学位法》制定过程中应当予以重视的重大理论与现实问题，因为学位管理权能的准确划分不仅塑造着高等教育管理实践的内在运行机理，也在一定程度上调整着国家、地方与高校三者之间的基本逻辑关系。通过规范分析与实践检视，可以发现学位管理权能的划分呈现出两种不同的权能划分模式：“两级构造”模式与“三维递进”模式，这也折射出了法定权限与实证分野价值取向的分歧。“两级构造”模式的内在逻辑强调的是“国家—基层”的两级对应关系，凸显了国务院与学位授予单位之间的直接互动，“三维递进”模式强调的是“国家—地方—基层”的三级对应关系，体现了国务院、省级学位委员会与学位授予单位之间的管理方式。综合来看，两种权能划分模式既有一定的合理性，但也都存在自身的局限性，而且都不足以应对学位管理的实践议题，并呈现出一定的现实张力。因此，本文基于如何实现学位管理权能准确划分的逻辑起点，通过规范与实践两条分析理路，对学位管理权能划分的现实张力问题展开探讨，并尝试提出学位管理体制权能划分的第三种模式——“多元共治”模式。此种模式侧重于“国家—地方—基层—社会”的四级对应关系，揭示了国务院、省级学位委员会、学位授予单位以及社会组织的多元互动，同时结合对西方主要国家学位制度建构整体特点的分析，就其优化逻辑进行论证。

一、法定权限：学位管理权能划分的规范分析

学位管理权能划分的基本框架依据法律制度而形成，并且一经确立就会保持一定的规范性、实效性以及稳定性。从法律与权力的内在关系来看，权力的正当性基础须经由法律条款塑造，否则将难以解决自身的合法性危机。因此，对学位管理权能划分问题的探讨首先需要以法律条款为导向，依循规范分析理路来建构规范层面的权限划分模式。

（一）学位管理权能划分的文本依据

基于规范分析的立场，通过探寻现有法律制度条款、尤其是教育方面的专门法律制度条款，能够为学位管理权能的划分提供制度依据。我国现有相关的法律制度主要是《教育法》第23條、《高等教育法》第22条、《学位条例》第7-8条。从法律视角来梳理学位管理体制所涉及的相关主体及其相互关系，是推进学位管理体制改革的基础性工作，有助于清晰认识学位管理体制的立法逻辑，对学位法律制度的整体性建构与变革有重要影响[1]。其中，依据《教育法》第23条的规定可知，学位制度的实行主体是国家，国家作为学位制度建构的主导力量，引领着高等教育事业的建设，这也暗喻着我国所实施的学位制度类型是国家学位制度。此条规定也明确表明学位证书的授予与颁发主体均是学位授予单位。国家与学位授予单位是学位管理体制的重要参与主体，并且都享有一定的学位管理权能，国家享有学位制度的实行权，学位授予单位则享有学位授予权和学位证书颁发权。除此之外，《高等教育法》作为直接与学位与研究生教育相关的教育部门法，在法律条款设计方面自然明确了学位制度的具体内容，其中第22条承继了《教育法》第23条“关于我国学位制度类型的规定”，再次确认了国家学位制度对于我国高等教育发展的基础价值，以及学位类型的三级划分形式，明确规定国家享有学位标准的制定权，公民则享有学位申请权。

与此同时，《学位条例》第7条的规定表明，国务院并不直接实施学位制度，而是享有形式意义上的学位领导权，国务院学位委员会则享有着实质意义上的学位领导权，而国务院又对国务院学位委员会的组成享有人事任免权。《学位条例》第8条的规定体现了法律条款对学位授权体制的制度设计，而且也为历次学位授权审核奠定了规范基础。我国学位类型主要分为学士、硕士、博士三种类型，国务院是学位授权的享有主体，享有学士学位、硕士学位、博士学位授予权的主体均需经国务院授权认可。换言之，学位授予单位是学位授予权的享有主体，但需要经过国务院的授权才行。针对授予学位的学科名单，国务院学位委员会主要是享有提出权，而国务院则是享有批准公布权。

综上所述，《教育法》第23条、《高等教育法》第22条、《学位条例》第7-8条作为学位管理权能划分的文本依据，既塑造着学位管理体制的权能格局，同时也对学位管理参与主体的权利义务关系作出调整，还在一定程度上影响着学位与研究生教育实践的运行机理。学位管理体制所涵盖的主体主要包括国务院、国务院学位委员会、高等学校、科研机构、公民以及学位申请人等，所设置的权能类型包括学位制度实行权、学位授予权、学位证书颁发权、学位标准制定权、学位申请权、学位领导权、人事任免权、学科名单提出权以及学科名单批准公布权等。

（二）学位管理权能划分的“两级构造”模式

学位管理体制的主要构成要素应当包括两部分：权能享有主体与权能本身。权能的合理划分与规范行使也是围绕着这两种要素而展开的。从权能享有主体层面来看，学位管理体制的参与主体虽然是多元的，但是真正起着管理作用并且享有法定权限的主体只有国务院、国务院学位委员会、高等学校、科研机构。而高等学校与科研机构则又可以被统称为学位授予单位，公民与学位申请人则不在学位管理主体范畴之内。从权能本身层面来看，具有管理属性的权能类型主要包括学位制度实行权、学位授予权、学位证书颁发权、学位标准制定权、学位领导权、人事任免权、学科名单提出权以及学科名单批准公布权，学位申请权则不在其列。更进一步而言，学位管理的权能划分在法律条款中呈现出一种“两级构造”的制度设计模式，这种模式深刻影响着学位管理体制的基本架构，并反映着法制建构中学位管理法定权限的运行机理。

所谓“两级构造”模式，是指在学位管理体制中，国务院与学位授予单位两者直接对应的学位管理运转系统，所呈现的基本逻辑理路是“国家—基层”的直接对应关系。在这种模式下，国务院与学位授予单位之间并不存在独立的学位管理主体，也没有生成新的权能类型。学位管理权能划分的“两级构造”模式剔除了学位管理的复杂主体以及冗余的权能配置，相对而言更为简洁、明了地呈现出学位管理体制运行的基本轨迹。换言之，学位管理权能划分的“两级构造”模式所旨在表征的是国务院与学位授予单位的二元主体对接，以及学位领导权与学位授予权的二元权能对接。整体而言，“两级构造”模式是制度设计所呈现的学位管理权能划分模式，此种模式的主要特征包括：一是以两级权能构造作为学位管理体制的框架基础，在此种模式下并没有形成省一级的具体机构来充当国务院与学位授予单位之间的过渡层级，学位授权与被授权的完成均是在两级机构之间进行与实现的；二是国务院学位委员会在学位管理体制内发挥着不可或缺的作用，正如前文所论及，作为国务院的下属机构，国务院学位委员会享有着实质意义上的学位领导权，学位管理体制运行的逻辑起点即为国务院学位委员会工作的开展；三是学位授予单位在此模式下享有一定的学位授予权，但这种权能并不是完全意义上的学位授予权，因为学位标准制定权的享有主体仍然是国家，学位授予单位所享有的只是程序意义上的学位授予权。

二、实证分野：学位管理权能划分的实践检视

规范与事实代表了理论体系结构中的两种重要范畴，学位管理权能划分也经由这两种体系结构不断完善。法律条款虽然塑造了学位管理权能划分的规范结构，但并不能永远维持这种规范结构的唯一性。随着学位管理体制改革的深入，固有的权能格局面临着深层次的革新，这无可避免地折射出规范与事实两者之间存在的现实分野。因此，学位管理体制在事实层面就呈现出了另一种权能划分模式，而且与规范层面权限划分的“两级构造”模式既有相似之处，但也存在一定的差异。

（一）学位管理权能划分的裁量治理

裁量被喻为行政的生命，而且行政法的核心就在于通过法治实现对行政裁量问题的有效治理。在很大程度上我们可以说，现代公共行政的生命就在于裁量，行政法的中心任务就在于通过法治解决行政裁量的问题。在对待行政裁量的治理问题上，很显然，西方国家行政法的焦点也已经逐渐从“规则之治”转向了“原则之治”，从“外部控制”转向了“内部建构”、从“规范主义”转向了“功能主义”[2]。其实，裁量治理并不独属于行政法领域，在公共治理的所有域境中一直都存在，对于学位管理体制的运行亦是如此。究其本质，裁量治理是规范主义主导之下社会公共权力主体自我调控的一种功能主义面向，权力的行使蕴含着丰富的弹性空间，立法规则已不再对其产生绝对意义上的禁锢作用，反而给其留下了广阔的治理领域。因此，聚焦于学位管理领域，在规范與事实的体系结构界分中，学位管理的权能划分呈现了两种模式倾向，并因此产生了一定的实证分野。这种分野的根源则在于学位管理主体在实践中生成了一种裁量治理权，引导着学位管理权能划分走向有别于法律条款框架之外的另一种形态。

更进一步而言，学位管理权能划分的裁量治理打破了规范主义建构中的“两级构造”模式，并依靠诸多实践要素共同力量的整合塑造了一种新的权能划分模式。这种划分模式无论是在主体构造上，还是在权能配置上，抑或是在内在运行机理上，都与“两级构造”模式存在较大的出入。就学位管理体制权能划分的实践运作来看，国家政策成为主导学位管理实践的主要裁量依据，继而在此过程之中也就逐步生成了实践层面的权能划分模式。整体而言，我国学位管理体制的初步建设始于二十世纪八十年代，学位制度在此之前也并未形成稳定的体系架构。更准确地说，国务院学位委员会开始对学位授予单位最早进行学位授权审核的时间是1981年，《国务院学位委员会关于审定学位授予单位的原则和办法》也正是在1981年2月份颁布的。从学位管理体制改革的历史进程来看，以1981年国务院学位委员会审议并通过的《国务院学位委员会关于审定学位授予单位的原则和办法》为标志和起点，我国学位授权审核工作正式由此拉开序幕。迄今为止，我国已经进行了十二次学位授权审核。从对这十二次学位授权审核的分析来看，我国学位管理体制改革呈现出一定的发展规律和基本特征。与此同时，学位管理体制改革也面临着一定的现实困境，这些现实困境既根生于高等教育发展的本土化症结，同时更有来自于顶层规范设计的制度性成因。学位管理权能划分的裁量治理也正是在十二次学位授权审核中得以彰显，权能划分的基本模式呈现出的实证形态与法律规定的“两级构造”模式发生着一定的理念冲突与制度分歧。

（二）学位管理权能划分的“三维递进”模式

依据前文所述，在实践层面学位管理体制的主要构成要素依然主要是权能享有主体与权能本身，这两大要素也是塑造学位管理权能划分实证形态的关键要素。就前者而言，在实践当中学位管理体制的参与主体相对于法律条款规定的主体有所不同，主要包括了国务院、国务院学位委员会、省级学位委员会、高等学校、科研机构。而真正行使权力并产生实质性作用的主体主要包括国务院学位委员会、省级学位委员会、高等学校、科研机构。国务院并不直接行使前文所列举的相关权力，国务院学位委员会发挥着主要的领导作用，学位授权的启动与审核也均是在国务院学位委员会的指导下开展的。与此同时，应当予以重视的问题是，省级学位委员会作为学位管理体制中的独立一级，在学位管理实践当中发挥着越来越重要的作用，其地位与功能也是显性的。但是，法律制度设计并没有对省级学位委员会的法律属性、性质、定位以及权限等方面作出规定，其作为学位管理体制中的独立一级，没有明确的法律条款依据。就权能本身而言，从学位管理体制运行的实践情形来看，省级学位委员会所享有的主要权力是学位审核权，这种权力依附于国务院学位委员会，以学位授权为前提基础，同时又在特定事务中享有一定的统筹调控权。由此来看，学位管理的权能划分在实践改革中呈现出一种“三维递进”模式，这种模式深刻影响着学位管理体制的实践形态，并反映着学位管理真实形态的运行逻辑。

所谓“三维递进”模式，是指在学位管理体制中，国务院、省级学位委员会与学位授予单位三者递进的学位管理运转系统，所呈现的基本逻辑理路是“国家—地方—基层”的三级对应关系。在这种模式下，国务院与学位授予单位之间增加了独立的学位管理层级——省级学位委员会，这一机构在学位管理实践当中扮演着重要的角色，所生成新的权能类型是省级学位委员会的学位审核权与统筹调控权。学位管理权能划分的“三维递进”模式相较于“两级构造”模式而言，更加强调学位管理的过渡性。创设省级学位委员会作为独立一级管理主体，作为国务院学位委员会与学位授予权单位的衔接主体，能够更好地体现学位的区域性管理性质，体现因地制宜的特征，充分考量全国统一管理下高等教育的地方性發展特色，赋予地方管理更多的学位管理权能。综合来看，“三维递进”模式的形成其实因应了学位与研究生教育的发展实践，也更符合高等教育建设规模不断扩张的社会现实，这种模式也更能体现出学位管理体制中权力重心逐渐下移的趋势。省级学位委员会将在未来高等教育治理进程中展现出一定的影响力，继续发挥更为重要的积极作用。“三维递进”作为实践当中形成的学位管理权能划分模式，主要具有以下特征：一方面，学位管理权能划分更加强调立体性和层次性，增加省级学位委员会一级管理部门，整个学位管理体制呈现出了一定的层级过渡，相较于单一的“两级构造”模式而言，权能分工更加细致、更加明确，而且更加注重程序性控制，讲究主体之间的融会贯通，彰显出一种递进与联动的关系；另一方面，“三维递进”模式使学位管理权能划分更加重视向代表中间层级的地方一级倾斜，省级学位委员会介于国务院学位委员会与学位授予单位之间，实施中观层面的有效管理，发挥着承上启下的关键作用，获得了更大的赋权，享有更高的独立性。

三、从“两级构造”到“三维递进”：学位管理权能划分的现实张力

从“两级构造”到“三维递进”体现了学位管理在规则之治下的裁量治理，也是从文本规范到实践创新的整体表征。两种权能划分模式的形成无论是在规范层面，还是在实践层面，都具有其自身的历史价值与功能作用，体现着权能的设置与运行逻辑，而且也都具有一定的合理性与正当性基础，体现出不同的权能划分理念与价值取向。但是，这两种模式都不能较为全面、系统地解决学位管理当中遇到的现实问题，因而学位管理权能划分面临着一定的现实张力。

（一）无法为学位管理体制改革提供合理的指导理念

学位管理体制改革是我国学位制度发展的重要内容，对于推动高等教育发展起着关键的推进作用。学位管理体制改革的主要目的在于，通过对学位管理体制的主体关系改良，实现管理主体层级的体系结构完善；通过对学位管理体制的权能划分改良，实现管理权能层级的体系结构优化。我国的学位管理体制在一定意义上是一个典型的行政等级管理体制，在这样一个等级划分明显的科层制机构体系中，下级与上级之间是一种典型的委托代理的关系[3]。随着学位与研究生教育规模的不断扩大，社会发展对于研究生人才培养质量也提出了更高的要求，为回应教育现代化战略目标建设的实践要求，学位管理体制改革作为一种技术性回应策略，其重要性自然是不言而喻的。学位作为一种社会对个人知识能力水平的荣誉认可，涉及到诸多主体之间权利义务关系的动态调整，而这种关系的调整有赖于学位管理体制改革的推进。更进一步而言，学位管理体制改革的推进不仅要在内部层面完成学位管理体制的自我革新与体系优化，也要在外部层面实现与社会改革发展整体的衔接互动，因而需要以合理的指导理念推进学位管理体制改革的有序进行。

但是，无论是“两级构造”模式，还是“三维递进”模式，都无法为学位管理体制改革提供合理的指导理念。其一，两种权能划分模式均忽略了权力下放的实质要求，政府“放管服”改革向纵深推进的内涵就是要通过顶层设计来推动权能作用力向基层传导，学位管理体制中的非国家管理主体并没有在两种权能划分模式中得到较好的体现。其二，两种权能划分模式均忽略了学位管理的地方性管理特征。教育发展在新时代下面临着不平衡与不充分的实践困境，因而在高等教育领域这种困境也是存在的，统一性的学位管理体制并不能确保各个省份或者地区都能取得良好的管理效果。其三，两种权能划分模式均没有摆脱国家集中管理的时代印记。国家集中管理是我国学位制度建设的主要特征，也是依政策治教的一种外化表现，代表了学位与研究生教育事业建设的内在价值取向。目前，我国学位管理逐渐从国家集中管理转变为目前的国家、地方、学位授予单位三级管理。应当予以肯定的是，三级管理体制适应了学位管理的实际需要以及我国国情，但实践证明这种管理体制仍存在着关系欠明晰、过于封闭等问题，已不能满足学位与研究生教育发展的需要[4]。

（二）难以对学位制度演进的本质问题作出正当回应

学界关于学位制度的本质问题已经进行了比较多的探讨，主要是围绕着国家学位制度与大学学位制度两种制度的差异展开的理论争鸣。一般而言，学位制度主要划分为国家学位制度与大学学位制度两种类型。前者作为学位制度的一种重要类型，长期以来在学位管理过程中发挥着重要的作用，但在新时代下也面临着新的问题与挑战。而大学学位制度是现代大学发展所强调且提倡的一种重要学位制度类型，是推动高等教育现代化战略推进的一种优先制度选择，反映了现代大学发展的价值取向。显然，“大学学位”通过与市场接轨展现出的灵活性与适应性是“国家学位”所难以企及的[5]。究其本质来看，国家学位制度和大学学位制度的划分标准是基于颁发学位这一权力来源的不同而产生的，两种制度起因于不同的权力来源，具有不同的性质和特点，对于学位立法的性质、界限和具体的制度设计都具有极其深刻的影响。依据《教育法》《高等教育法》和《学位条例》的相关规定可知，我国实行的是国家学位制度。但是，“两级构造”与“三维递进”两种权能划分模式都体现出了浓厚的国家集中管理色彩，国家学位制度的特征也体现无遗。

以国家本位作为价值取向是我国学位与研究生教育发展的基本定位。具体而言，我国学位制度在形态上被称之为国家学位，不仅与学位授权制度中的事前授权审核、事后质量评估密切相关，还与学位授予制度中学位授予条件的设定不可分割，但起决定性作用的是学位授权审核环节[6]。我国施行的是国家学位制度，国务院学位委员会负责行使学位教育的管理权限，并通过授权模式将学位教育权力分层配置[7]。包括美国在内的许多國家，所实行的是大学学位制度，深入地比较分析这两种学位制度是推动《学位法》制定的重要步骤，也是理解高等教育发展内在规律的前提基础。

（三）省级学位委员会的独立权属地位依然被忽视

省级学位委员会作为省、自治区、直辖市主管本地区学位工作的常设机构，受省级人民政府领导，业务上接受国务院学位委员会的指导。省级学位委员会的设立标志着我国已形成了比较完备的由中央政府、省级地方政府、学位授权单位三级管理的学位工作管理体系，而且逐渐成为影响地方学位管理实践的关键主体。省级学位委员会作为学位管理体制中的重要一级，并不是从一开始就独立存在的，而是随着实践的发展越来越呈现出一种显性作用。省级学位委员会主要是按照国务院学位委员会的有关规定，依据国务院学位委员会的授权开展工作，其主要职责包括结合本地区情况统筹规划本地区的学位工作；负责对本地区经国家教育行政主管部门批准建立的全日制普通高等本科学校（含主管部门委托的部委属高等学校）申请学士学位授予单位及学士学位授权学科、专业进行审批等。但是，在管理体制的实际运作过程中，中央和省级政府之间的权力划分不清，国务院学位委员会缺位与越位并存，省级学位委员会的统筹权虚置[8]。因此，在“两级构造”模式中，省级学位委员会没有获得法律层面的认可，而在“三维递进”模式中，省级学位委员会也只是依附于国务院学位委员会，其独立权属地位同样没有得到充分认可。

省级学位委员会及其内设办公室可以结合本地区的实际情况，积极开展学位与研究生教育实践，因而省级学位委员会的设置也是必要的。为适应学位与研究生教育管理体制改革的需要而进一步加强省级学位委员会建设，应当予以重视的问题是，省级学位委员会的独立地位面临着来自于法律制度层面的责难：法律并没有对省级学位委员会作出规定，因而其合法性问题在学位法制定并颁布之前依然不能得到很好地解决。由此来看，省级学位委员会的独立地位在法律条款中并没有得到确认，虽然在实践层面其地位得以逐步确立，并且随着历次学位授权审核得到进一步巩固，但是依然面临着理论层面的正当性困境，其独立权属地位依然被忽视。

（四）学位授予单位的自治权限尚未获得充分保障

正如前文所提到的，从学位管理体制诸多参与主体之间的关系来看，主要涉及国务院、国务院学位委员会、省级学位委员会、学位授予单位以及学生等主体，学位授予单位是高等学校与科研机构的特指。高等学校作为一个独立的社会组织，与不同社会主体之间都形成了一定的密切关系，与诸如政府、国务院学位委员会、省级学位委员会、教师、学生以及其他社会组织等主体都有或多或少的联系，因而可谓是处于纷繁复杂的社会关系网络之中。学位授予单位是学位管理体制中较为特殊的一个机构称谓，作为其主要构成主体的高等学校在不同的社会关系网络之中具有不同的法律定位，例如，行政相对人、法人、公法人中的特别法人等等。更进一步而言，高等学校是依公法设立的公法人，依法人分类的一般划分方法，凡依公法设立的法人为公法人，依私法设立的法人则为私法人，因而高等学校法人的设立依据成为判断其法人性质的重要标准[9]。高等学校与政府两者之间的关系既是一种法律监督关系，同时也是一种行政指导关系。学校与学生的法律关系指依照教育法律规定，在教育活动过程中，学校和学生之间所形成的一定的权利义务关系，也可成为就读关系、在学关系。学生是兼有公民与受教育者等多重身份的群体，因而学生在学校中的权利也具有多种性质[10]。

从“两级构造”到“三维递进”，学位管理权能划分面临的又一现实张力，就是学位授予单位的自治权限尚未获得充分保障。对于学位授予单位自治权的保障，在一定程度上就要求限制政府对高校办学权的干预。在学位授权审核中，学位授予单位作为申请单位，呈现出重事前申报、轻事后建设的问题，而国家作为审核单位，则呈现出重事前审核、轻事后监督与引导的问题。

（五）社会组织的缺位无法对学位管理进行有效监督

社会组织是推动学位管理体制完善的关键主体，社会组织参与学位管理能够形成对学位认证的有效监督，形成确保学位质量的条件保障。社会组织作为一种重要的社会力量，对学位管理过程起着重要的监督作用，在学位的各个环节都保持着一定的参与性。与此同时，党的十九大报告也明确提出，要优先发展教育事业，支持和规范社会力量兴办教育。综合来看，随着现代民主法治社会的深入发展，社会组织对于社会结构各方面的渗入都是不可避免的，鼓励社会组织参与学位管理并提供一定的立法保障，提升社会组织在高等教育领域的参与度是学位立法回应实践发展的必然要求。由于长期以来我国学位制度的“政府主导”，有效和畅通的社会参与渠道没有真正建立起来，企业除了在人才使用方面利用“筛选功能”对学位制度变迁产生影响外，其他方面几无作用。第三方评价机构一方面数量少、功能弱，另一方面由于自身声誉等原因，其社会影响较小，故对中国学位制度变迁的影响甚微。这种状况有待在中国学位制度变迁进程中进行改善[11]。其实，在两种权能划分模式中，社会组织都没有成为学位管理体制中的重要一级，也没有发挥其应有的作用。

相对而言，社会组织在现阶段对于学位管理的融入程度还不够高，并未扮演起应有的角色以及发挥出应有的作用。从相关法律条款来看，也并没有法律条款对社会组织如何参与学位管理，以及如何发挥有效的监督作用作出具体的规定，因而对于社会组织参与的法律保障是不足的。仅有《民办教育法》的个别条款体现了对于社会组织参与高等教育的保障，诸如第2条、第10条以及第52条，但是以上条款也并不能直接作为指导社会组织具体实践的法律依据。综合来看，在学位管理过程中起着重要监督作用的社会组织主要包括一些企业和第三方的教育评估机构，企业与高校的合作有利于提升人才培养能力，同时促进理论学习与实践经验的有效衔接，而第三方机构参与学位管理则在一定程度上促进学位质量的提升。

四、“多元共治”模式：学位管理权能划分的优化逻辑

综合来看，西方主要国家的学位管理体制可以概括为两大类：一是以美国、法国、德国为代表的“地方分权式学位管理体制”；二是以英国为代表的“分类管理的学位管理体制”。美国、法国、德国都没有全国性的学位管理机构，其中美国由州政府授权高校授予学位，法国由国民教育部审批授权给高校，德国由州立科教部审批授权给高校[12]。以上两种学位管理体制在基本理念与运行逻辑上都存在着一定的差异性，而且虽然许多国家的大学都保持着一定的独立性，高校作为一种特殊的学位管理主体而存在，但是却并没有完全排除国家对于学位管理的介入与影响，同时国家立法也为学位管理体制的有效运转与改革创新提供着重要的规范保障作用。依据前文对学位管理权能在规范与实践层面所呈现的两种划分模式的分析，无论是“两级构造”模式，还是“三维递进”模式，都具有自身的局限性，都不足以回应学位管理的实践议题，并呈现出了一定的现实张力，而且也面临着逻辑自洽性困境。因此，为了能够既对学位管理体制改革作出理论指导，同时也对如何改良学位管理权能的划分模式进行探索，我国应当建构一种“多元共治”的权能划分模式；在反思与借鉴西方主要国家的学位制度发展实践的同时，应当倡导更具包容性与开放性的学位管理体制，形成层级更为缜密、权能分工更能体现高等教育实践需求的学位管理运作系统。

（一）以“多元共治”作为学位管理体制改革的基本理念

基于对规范层面“两级构造”模式与实证层面“三维递进”模式的双重考量，两种权能划分模式都无法为学位管理体制改革提供合理的指导理念，笔者提出“多元共治”的权能划分模式，以此作为学位管理体制改革的基本理念，并尝试从学理层面对这一模式建构作出理论阐释。所谓“多元共治”模式是指，国务院、国务院学位委员会、省级学位委员会、高等学校、科研机构、校学位评定委员会、院系学位分委员会、论文答辩委员以及学位申请人等诸多主体都能有序参与到学位管理体制运行当中，学位制度实行权、学位授予权、学位證书颁发权、学位标准制定权、学位申请权、学位领导权、人事任免权、学科名单提出权以及学科名单批准公布权等诸多权能也都能统一并存，其所呈现的基本逻辑理路是“国家—地方—基层—社会”的四级对应关系。“多元共治”模式的主要特征是追求一种主体的平等化和权能的对等化，不再过分依赖某一级管理主体发挥绝对主导作用，而是强调多元管理主体作用的整体发挥，各层级之间不可有所偏废，追求一种多元管理格局的形成。与此同时，“多元共治”更有利于促成高等教育领域法治目标的实现，教育法治既是现代教育治理的重要手段，同时也是一种治理取向和目标，“多元共治”模式也更能为推动这一目标的实现提供保障。

以“多元共治”作为学位管理体制改革的基本理念，既是因为前述两种权能划分模式存在的固有缺陷，也在于“多元共治”模式更能体现现代学位与研究生教育发展的内在规律。具体而言，以“多元共治”作为学位管理体制改革的基本理念的内在动因可以从以下两个方面得到反映。一方面，“多元共治”模式更能促进国家集中管理与大学自治的动态关系平衡。相较于前两种权能划分模式而言，“多元共治”更加提倡管理主体的多元化与权能设置的多元化，也更加具有包容性与开放性，同时能够整合各种管理资源，形成学位管理体制领域的管理合力。另一方面，“多元共治”模式也更有助于推动学位管理面向社会、面向大众。就大学治理本身而言，大学治理需要多元共治给予保障，多元共治理论有利于大学治理实现现代化，从理论上为大学治理现代化目标的顺利完成提供指导、诊断、规导与激励，为大学治理提供强有力的理论佐证[13]。“多元共治”模式也能从根本上扭转国家集中管理，以及行政主导所带来的学位管理不利趋势。

（二）推动国家学位制度转向大学学位制度

相对而言，至少在形式上，我国的学位管理权与教育行政部门对高等教育的管理权相对分离。综合学界现有理论观点来看，多数学者认为应当推动国家学位制度转向大学学位制度，并且已经达成某种理论共识。应当予以肯定的是，国家学位制度和大学学位制度所体现出的主要差异根源于两种截然不同的制度设计。国家学位制度的特点是偏于集权而乏于分权，重于管理而轻于学术，多于功利而少于理性，精于权威控制而疏于自由探究，强于“直觉”而弱于“公设”[14]。以美国为例，在美国实行的大学学位制度体系中，作为学位管理体制中重要主体的大学享有更具主导性的学位管理权能。按照美国法律的规定，只要是依据法定程序并经州高等教育管理机关许可的大学就可以颁发学位。为了更好地推进学位法的制定，就需要对“国家学位”和“大学学位”两种学位制度加以比较分析，作出更合乎我国学位制度发展内在规律的选择。更进一步来看，高校作为学位授予单位的主要主体并不具备颁发学位的法定权力，而只是代表国家颁发学位，行政权力的介入对学位授权审核过程产生重要影响。

推动国家学位制度向大学学位制度的转变并不意味着对国家学位制度的全盘否定，而是注重对学位管理参与主体权能的优化分配，从而确保权能的正当行使与合理运用。大学学位制度只是代表学位制度发展的一种走向，但是国家学位制度并不能完全被取代，我国学位制度的国家属性本质并不能被取代，只是在权能运行与配置上进行了优化。就大学学位制度的历史渊源来看，在现代大学的直接源头——中世纪大学，其学位制度仿照骑士制度和行会制度，伴随着大学成长而形成，是大学自治的一个重要标志，成为中世纪大学的重要制度。我国所应当遵循的学位制度逻辑应当是秉持“多元共治”的基本理念，以国家学位制度作为制度建设根基，以大学学位制度作为补充和介质，强调大学学位制度的补充作用，优化学位管理参与主体的权能划分模式，规范行政权的行使，推动学位管理权能由上向下的转移。从英国的学位制度建设来看，其学位管理权能的划分也主要是倾向于大学，而且近些年来伴随着政府对于高等教育介入的增强，学位管理呈现出多元化的管理特点。政府的学位授予权管理，主要体现在批准学位授予权、大学资格和对大学提供的学位课程和证书的质量监管上。英国高校的学位授予权和大学资格的批准过去和现在都要经过立法的程序[15]。

（三）明晰省级学位委员会的统筹调控地位

正如前文所论，省级学位委员会是在学位制度长期建设进程中逐渐参与到学位管理体制中的生成性主体，并不是从一开始就隶属于学位管理体制。也有学者指出，各省级学位委员会在开展学位与研究生教育省级统筹的过程中出現了一系列问题，如研究生教育统筹工作难以满足区域内研究生培养单位需求等。如何进一步发挥省级政府的研究生教育统筹权，已成为当前研究生教育治理体系建设急需解决的问题[16]。针对省级学位委员会的独立权属地位依然被忽视的现实问题，我国应当明确省级学位委员会的管理权限，巩固省级学位委员会在授权体制中的地位，确认统筹调控权是省级学位委员会的核心权力。

为加强省级学位委员会建设，1989年国务院学位委员会在第八次学位委员会上决定，在有条件的省、自治区、直辖市试行建立省一级学位领导机构，1991年起先后在江苏、四川、上海、陕西、湖北、广东等六省市建立了省级学位委员会，而且省级学位委员会下设办公室负责处理日常工作，并于 1995年颁发了《关于加强省级学位委员会建设的几点意见》（学位〔1995〕38号），明确了省级学位委员会的工作职责。据此可知，授权给省级学位委员会的职权包括本地区学位工作的统筹规划权、一定范围的学位授权审核权、对本地区学位授予单位学位授予工作的管理权、一定范围内的学位授予监督权以及国务院学位委员会委托的其他职权。与此同时，《国家中长期教育改革和发展纲要（2010～2020年）》也明确提出，要完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量。学位管理体制纵向关系建构的基本理念应是通过学位法推进学位管理中央和地方关系的法定化，充分保障省级学位管理行政部门的学位管理统筹权，有效发挥省级学位管理行政部门在推动高等教育均衡发展并服务于地方发展、高层次人才培养等方面的重要作用[17]。明晰省级学位委员会的统筹调控地位有助于从纵向关系层面厘清学位管理主体之间的权能界限，从而真正实现“多元共治”模式下“国家—地方—基层—社会”运行逻辑的有序展开。

（四）进一步强化学位授予单位的自治权限

不可否认的是，我国已经形成国务院学位委员会、省级学位委员会和学位授予单位三级学位管理体系。在我国学位管理体制的管理机构按垂直原则分成三级结构体系中，国务院学位委员会其实是作为一种职权行政主体，其权力来源于法律的直接规定和直接授权。就学位授权审核来看，这一工作的最终目的是保持学位制度建设和研究生教育的健康、稳定和可持续发展。理想的学位授权审核过程应该是让教育行政部门既能够从繁重的审核事务中解脱出来，又能够实现宏观调控，使学位授权审核工作能够坚持公平、公正和公开的原则，保证质量，优化结构；要使学位审核过程既能够比较充分地落实学位授予单位的办学自主权，又能够有效地促进学科申报和建设并重，不断提高办学水平[18]。通过总结经验，当前我国博、硕士学位点授权审核制度改革的方向应该是：进一步放权，各司其职，尝试将博、硕士学位点授权审核权力交给学科、交给高校；实行形式多样、灵活的学位点授权审核办法；因地制宜地合理布局学位点授权审核工作；稳定规模，加强对已有授权点的建设。学位授予单位的自治在一定意义上也是大学自治的一种表现，从宪法的视角出发，在大学获得基本权利主体地位之后，大学的学术、研究、教学、财务、人事等各方面的活动均成为宪法保障之自治权的内容。这些自治权可以排除国家法律、法规、行政行为、司法判决和其他公权力行为的侵害，任何与之相反或违背的规则或行为均属违反宪法而无效[19]。

学位授予单位作为学位管理体制中的独立主体，是“多元共治”模式下学位管理的基层一级，应当进一步强化其所享有的自治权限，以此彰显大学自治与学术自由精神。随着学位管理的“放管服”改革不断深化，高校的自主权限不断扩大，国家学位制度在实施逻辑上逐渐呈现出了大学学位制度的色彩。形式逻辑与实践逻辑的分野，折射出两种不同学位制度之间的内在张力，也决定了我国在学位法制建设中必须于二者之中作出审慎抉择[20]。其实，提倡国家学位制度向大学学位制度的转变，也是在某种程度上强调对学位授予单位的赋权，以大学自治涵括学位授予自治，从而提升学位授予单位行使权能的弹性空间。因此，有学者认为，大学学位制度之下，学位授予不再是委办事项，而成为自治事项，这就意味着高等学校一经成立，同时即具有学位授予权，是高等学校作为教学研究机构的一项固有权利——自治权，而不再是来自于法律的授权。不管是公立高等学校还是私立高等学校，无一例外地具有学位授予权，从而根本改变国家和高等学校在学位授予事项上的权限分配，国家还学位授予权于高等学校，以使高等学校在学位授予事项上拥有广泛的自主权[21]。

（五）促进社会组织参与学位管理体制运行

应对学位管理权能划分的现实张力，破解社会组织的缺位无法对学位管理进行有效监督的实践困境，我们应当促进社会组织参与学位管理体制运行。学位授权兼具学术自由权、大学自治权、行政权、受教育权、学位获得权以及学位授予权等多种权力类型，因而学位授权的运行并不是一种简单的单一权力运行，而是具有多种权力属性的复合运行模式，对学位授权的认知应当保持一种科学、理性的状态。整个学位管理体制具有强制性和封闭性，由于政府机构的直接介入，学位授权管理机构与大学之间的关系应适用行政法[22]。因此，综合来看，还是应当进一步促进社会组织参与到学位管理体制运行当中，当然也需要相对减弱政府对学位管理工作的直接管理功能，维持政府对学位管理工作的间接指导作用，鼓励并支持社会组织的参与。除此之外，促进社会组织参与学位管理体制运行，还应当为其提供充分的法制保障，以学位法的制定为契机增设相关法律条款，明晰其法律地位，赋予其一定的权能，并且保障其与其他学位管理主体的衔接互动。当然，地方也应当因地制宜，为社会组织参与本地区学位管理活动创造条件，营造良好的社会环境。

总而言之，在现代法治国家建设进程中，“大政府—小社会”的模式发挥了重要的作用，并一度成为影响社会各项事业发展的关键因素。在教育领域，国家对于高等教育的介入程度也是越来越高，主导着整个高等教育体制的发展。究其本质而言，学位管理不仅是国家行政管理体系的重要组成部分，同时也是一种学位制度建设参与主体的自律行为，社会组织的管理作用应当被充分尊重与挖掘。随着学位的社会功能不断强化，国家对于学位的引导与控制也日益倾向于“多元共治”的模式。而且，学位管理体制具有很强的国家管控色彩，学位授权审核也是一种提升国家培养人才能力和推动高等教育制度完善的重要途径和方式。从法律关系来看，学位授权审核的法律关系主体是学校和政府，而且这种关系的本质属性是隶属于行政法律关系范畴。从动态运行过程来看，学位管理是一种学术权力和行政权力综合运用的过程，既有法律制度设定主体的参与，同时也暗含着社会组织的参与，而且多种管理力量的整合也更能反映“多元共治”模式的价值取向。

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The Division Mode and Optimization Logic of Degree Management Power

WEI Wen-song GONG Xiang-he

Abstract： Degree management involves many links such as degree authorization review， degree qualification certification， degree award， and degree revocation. The powers division of related subjects is a key factor affecting the implementation of the degree system and higher education value， which requires great care. From a normative perspective， Article 23 of Education Law， Article 22 of Higher Education Law， and Articles 7 and 8 of Degree Regulations together constitute a normative system for the division of degree management powers. The two-level structure is the mode of power and function division presented by the legal provisions. From a practical perspective， the discretionary governance of the division of degree management powers has exceeded the legal framework. The twelve degree authorization reviews and related policies have changed the established division mode. Three dimensional progression is the power division mode presented by practical debugging. On the whole， the two power division models are not sufficient to deal with the practical issues of degree management and present a certain realistic tension. For this reason， the power division mode of multiple co-governance should be promoted. Specifically， the optimization logic of the division of degree management powers includes： taking multiple co-governance as the basic concept of degree management system reform， promoting the transition of the national degree system to the university degree system， clarifying the overall regulation and control status of the provincial degree committee， further strengthening the autonomous authority of the degree grant unit， and promoting the participation of social organizations in the operation of the degree management system.

Key words： degree management； division of powers and abilities； discretionary governance； realistic tension； multiple co-governance

（責任编辑 陈剑光）