地方人大开展司法监督工作的实证研究

邢玉柱 漆鹏 张涛 应平

党的十八大以来，党中央将全面依法治国提升到前所未有的战略高度。习近平总书记提出“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题”。加强和规范司法监督工作已然成为各级人大常委会监督工作的着力点。

一、研究背景及法理渊源

围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标要求，全国人大、最高人民法院、最高人民检察院以及公安部结合各自法定职权职责，制定出台相应举措落实目标要求。全国人大常委会委员长栗战书在参加十三届全国人大二次会议宁夏代表团审议时也明确提出“以高质量立法保障和促进高质量发展，努力使每一项立法都反映群众意愿，得到群众拥护，让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义”，被称为“动真碰硬”的司法体制综合配套改革拉开大幕。各级司法机关在中央的决策部署下，闻令而动，迅速落实，从立案登记制、基本解决执行难、司法员额制、冤假错案纠正、错案终身追责制、基层法院检察院人财物“上划”“去地方化”等方面大力推进改革，司法运行的体制机制新格局正在形成和完善，并取得了良好的改革成绩和社会效果，社会公平正义的底线得到了正确维护和保障。

国内法学理论家认为，司法的最高目标是追求正义，这个正义是作为公平、公道的正义，是个案中的正义，这样的正义唯有在形式中才可能达到。这样的正义应该是每一个司法案件受到司法判决都是公平正义的，应当是体现了宪法基本精神的。习近平总书记提出的这个司法总目标，源于其坚持以人民为中心的发展思想，建立在全心全意为人民服务的宗旨信仰之上，基于强化国家治理能力和治理体系现代化建设而提出的。因此，司法作为社会正义的最后一道屏障，必须要回应人民群众对司法的新期盼、新需求。

二、地方人大开展司法监督现状及存在的问题和原因分析

（一）地方人大开展司法监督的现状

2007年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）正式实施。2009年5月，重庆市实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》办法（以下简称监督法实施办法），经重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过实施。监督法及监督法实施办法的出台，为人大开展司法监督提出了明确的权力责任边界。各级人大常委会根据监督法的规定，依法行使对司法监督的方式有以下7种：听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告;审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告;法律法规实施情况的检查;规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查;撤职案的审议和决定。自此，地方人大常委会司法监督工作步入了规范化、法制化时期。但由于开展监督工作法律专业性极强，人大代表法律专业素质不高等原因，目前地方人大常委会开展司法监督仅局限于听取专项工作报告和视察调研，形式大于内容，不能有效深入，难以达到理想监督的审议效果，更不能有效提出司法监督工作的建议。

（二）地方人大开展司法监督存在的问题及原因分析

梳理地方人大开展司法监督工作的情况，可以发现普遍存在以下问题：

一是司法监督目标导向不够明确。监督法实施之后，地方人大对人民法院、检察院的工作监督，主要是通过听取和审议专项工作报告、专题视察等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判、检察工作中人民群众反映强烈、带有共性的类案问题。虽然现行法律法规授权人大开展监督司法职权和形式较多，但没有法律层面上的明确目标和方向定位。在监督法的规范下，人大司法监督如何破题，如何贯彻落实党中央对司法个案公平正义的目标要求，是新时期地方人大一直在摸索破解的重要课题。

二是司法监督权运用单一，监督“乏力”。司法监督工作实践中，监督法已授权人大行使刚性权力，但地方人大普遍存在不敢启动罢免和撤职案，鲜有使用询问、质询和特定问题调查程序，已然形成了听取专项工作报告，视察調研等缺乏力度的监督惯性。其原因主要在于：第一，法律法规不健全，开展司法监督工作缺乏操作性。监督法及监督法实施办法等有关法律对人大的监督工作有一定的程序规定，但大多都是指导性、原则性的规定，内容比较抽象，监督法配套程序法方面不完善，一定程度上束缚了人大监督工作的开展，导致司法监督实践中各地方人大常委会往往注重工作监督，而无奈地弱化司法监督工作。第二，从司法监督主体来看，司法工作具有繁杂、专业性强的特点，人大开展主动司法监督着力点不多，加之具有法律专业知识的人大代表少且相关培训力度小、频次低，代表监督司法的整体履职能力水平较弱，导致代表委员参与听取审议、执法检查、视察司法相关监督工作，不敢深入，限于外围观察。第三，检察监督、律师制度建设支持力度弱。其表现为对具有监督司法个案职权的检察院的支持力度不够，对司法个案中履行辩护职责的律师关注度低。

三是队伍建设滞后，司法监督力量建设不足。第一，人员匮乏，监督力量严重不足。地方人大普遍存在着人员不足、人才匮乏等问题。据了解，重庆各区县人大开展司法监督工作主要依托监察和法制委开展。以重庆市沙坪坝区为例，该区人大监察和法制委组成人员共7人，其中6人为兼职。从常委会组成人员中兼职占比来看，41.2%的委员都为兼职委员，难以把主要时间、主要精力用于人大监督工作，影响了常委会集体行使职权和各项监督工作的开展，这是造成地方人大司法监督不深不实的主要原因之一。第二，机构配置不统一，行政人员与专业人员设置不合理。在各地方人大机关中，行政性人才较多，专业性人才较少，法律专业性人才则更少。第三，司法监督工作的主力军建设滞后。据查询相关数据，重庆市沙坪坝区十八届人大代表政法代表占比为4.94%，代表结构亟待优化。开展司法监督工作，必须要有一定的司法知识，要知法懂法，才能及时发现问题解决问题，推进司法改革工作。

三、完善地方人大司法监督工作的对策和建议

随着习近平总书记司法工作目标的提出，人大监督司法将与时俱进地呈现新的阶段性特征，应当紧密配合深化司法体制改革的步伐，加强和规范对司法机关的监督工作。

（一）明确司法监督工作目标定位，提高司法监督工作的重要性认识

围绕贯彻落实习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标要求，确保人大开展司法监督工作的正确方向。严格依照现行法律授予的职权，找准人大、法院、检察院、司法局以及律师（界）相互之间的法律监督关系。用好七项职权，与时俱进改进司法监督工作方式，选择群众关注的热点与司法改革的难点问题听取专项工作报告，开展执法检查，必要时启动质询、专题询问等程序，群策群力挖掘代表智力资源做实类案监督工作。充分均衡监督与支持的关系，把握寓监督于支持的工作原则，支持公安、法院、检察院正确行使侦查权、审判权、检察权和法律监督权，支持公检法“各自分工，相互配合，相互制约”，保证对刑事司法个案准确有效依法行权，支持检察院对民事司法个案和行政司法个案履行法律监督职责，支持律师充分、完整、正确履行其承担的法律辩护责任，充分保障提升群众的公平正义感和司法安全感。

（二）把握司法监督工作主攻方向，不断提升代表法律能力

第一，确立“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”为最高目标，确定努力让人民群众在每一项司法法律制度在本行政区域内遵守和执行中都感受到公平正义为司法监督工作目标和主攻方向，发挥好保障司法个案公平正义的间接监督作用。第二，坚持党的领导总原则，始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，充分发挥人大代表主体作用，依法集体行权，对司法法律制度监督总体性的、实体性的、程序性的实施情况依法开展法律监督，审慎使用行使特别问题调查、撤职权以及罢免权。第三，提升代表法律专业能力，积极开展组织人大代表和常委会组成人员参加法律知识和履职业务学习培训，提升代表素质和司法监督工作能力，让代表熟悉掌握监督法和司法监督相关法律知识，提高调研、监督中发现问题并形成代表建议、议案的转化率和质量，逐步解决对司法不敢监督、不会监督、不善于监督的老问题。

（三）完善监督法律制度，以地方性法规或规范性文件形式制定配套监督法的程序性规定

程序正当是实现和保证实体正义的手段，应尽快启动调研制定监督法等涉及人大司法监督工作的有关法律规定补充性、配套性程序规定。如制定出台规范撤职案、质询案、特定问题调查等程序办法，注重7种监督手段的运用和衔接以及程序上的连续性，进一步完善人大的质询、罢免等处置的具体程序等。深刻总结规范性文件备案审查经验，借助全国人大出台备案审查规定契机，突破主动审查原则，切实保障和维护宪法法律的统一和权威。

（四）抓牢抓实司法人事任免监督，避免任免工作形式化

无論是法律监督或工作监督，都要恰当地落脚到人事监督之上。应当创新人事监督工作机制，改变在人事任免上素有的“橡皮图章”的形象，严把任前审核、任中评议和任后监督“三关”，不断提高人事任免工作实效。对于提请任命司法人员的任职资格进行实质审查，通过民主评议、质询等形式，确保任命人员符合任职条件。拓宽履职评价制度，探索建立开展司法人员履职评价制度。人大对其选举、任命的法官、检察官履行职责和公正执法情况开展监督，对其工作作风进行不定期抽查，通过社会测评、当事人申诉等途径对司法作风存在问题的工作人员进行核查，进行履职评价，甚至提出质询、质询案或提请罢免案。

（五）优化代表结构，加强人大工作队伍建设

牢牢把握党的十九大报告关于人大代表机关和工作机关的重要论述，从优化代表结构，加强人大机关队伍建设入手，打造一支精兵强将的人大机关工作队伍。优化常委会组成人员，形成老中青相结合的梯次年龄结构和经济、科技、法律等多方面知识兼备的知识结构，增加有法治实践经验的专职委员比例。畅通立法、执法、司法部门干部和人才之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道，配齐配强人大队伍，形成人大与党委、政府干部的双向交流，疏通“出口”，严把“入口”，逐步改善人大办事机构干部构成，使人大机关充满生机和活力，为上下互动、协调一致开展司法监督工作创造条件。

（六）正确把握监督工作的着力点，依法有力有序开展司法监督工作

第一，强化法律监督和工作监督，推动建立人大司法监督与其他监督部门相互沟通协调机制，及时回应检查督促本行政区域司法法律制度贯彻执行情况，更加关注司法制度建设、法律政策等宏观方面贯彻落实的意见建议，加大听取和审议司法法律制度监督实施情况专项工作报告以及开展类案工作视察调研工作力度和频次。第二，寓监督于支持，加强对检察院、司法局、律师工作的监督和支持，将其作为实现司法监督目标的工作着力点，保障检察院全面、充分、完整、正确履行个案司法公平正义的主要法律监督职责，监督司法局、律师承担的为当事人提供法律咨询、辩护的职责得到正确履行。第三，创新执法检查工作形式，加强专项执法检查频次和力度。结合司法体制改革工作要点，重点开展刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、律师法、法律援助条例执法检查，确保改革与法律的贯彻实施得到正确的协调配合，确保法官、检察官、司法局、律师的职责职权得到正确的保障实施。

参考文献：

[1]周永坤.法理学[M].法律出版社，2016.

[2]卢鸿福.类案监督让人大司法监督由虛变实[J].法治与社会，2017（12）.

[3]杨绍华，申小提.努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义——访最高人民法院党组书记、院长、首席大法官周强[J].求是，2013（16）.

[4]涂龙，科姚魏，刘晶.人大监督司法的重点和突破口[J].政治与法律，2013（05）.

作者单位：重庆市沙坪坝区人大常委会

责任编辑：张 波