我国古代官德考察制度的发展趋势及当代启示

陈钟琪

毛泽东同志曾指出，党的政治路线确定以后，干部是决定因素。习近平总书记强调，从严治党，关键是要抓住领导干部这个“关键少数”。干部是国家治理的关键，而对干部德行的考量是判断官员合格与否的重要指标。但是，如何考量官德？如何量化官德？官德的内涵和社会道德的内涵是一样的吗？如何对官德进行客观公正的考察？当下官员失德行为频发，建立完备有效的官德考察制度必要且紧迫，有助于推进全面从严治党和推进国家治理体系和治理能力现代化。我国古代政府一直努力对官员德行进行有效的考察，此方面的历史经验已为当下所借鉴。本文拟从古代官德考察制度的发展中归纳总结其发展趋势，提炼经验，为当前建立官德考察制度提供启示。

一、我国古代官德考察制度的发展趋势

我国古代官德考察可以追溯至上古时期，那时便出现了传贤不传子的禅让和起到维护地方秩序和考察地方官员的作用的巡狩。但此时对官员官德的考察还不是定制，无专门机构，也无专人负责，不能称之为制度。历朝历代政府努力健全对官员官德的考察，使得考察周期日趋固定，考察的机构专门化，考察内容和依据标准明确化，官德考察制度化。纵观其发展，有以下五大趋势：

（一）考察制度化

一是考察依据标准化。钱穆认为就中国以往政治论，宰相权给皇帝拿去一定坏，用人无客观标准一定也要坏[1]。纵观我国古代官德考察制度的发展，一个明显的趋势就是考察标准日趋精准明确。最早的官德考察标准可以追溯到夏商时期的“三宅三俊”，但是其标准还是过于笼统。西周时期采取的“六计课群吏”，标准就较为明确了。秦朝时期的考评标准“五善五失”，不仅提供正面依据标准，还提供了反面的依据标准。再到两汉考察地方官员的“六条问事”，选拔人才的“四科取士”，魏晋时期的九品中正制依据的“中正六条”，隋朝的“巡察六条”，唐朝的“四善二十七最”，明朝的“八法”，清朝的“四格八法”，可以看出对官员官德考察的依据愈发标准，评价更为客观，而这些评价标准也为官员乃至整个社会树立了正确的价值导向。

二是考察时间周期化。我国上古时期就规定“三载考绩，三考黜陟”，西周时期三年一次大比，五年一巡守，也就是每三年开展一次大规模的审计，君主每五年到地方考察一次。秦汉时期都是每年上计，每年巡视。而汉朝的考课还特别规定每年小考，三年大考。魏晋时期，中央集权受到削弱，对官员的考课变为不定期举行。但是政府也努力地施行有规律的考课，如北魏孝文帝时期，将考课与任期结合，三年小满，六年秩满。唐朝每年小考评定等级，三到五年任期满大考综合考评决定擢升。明朝将考满的周期延长，官满三年为一考，六年再考，九年通考黜陟。而京官的考察六年一察，谓之“京察”，外官三年一察，谓之“外察”。清朝考满为历俸计年之法：即一年一考，三考为满。此外，魏晋以后的历朝政府多将官德考察与任期结合，每年考察，任期满根据考察结果进行擢升。由此可见，每逢乱世，无法定期对官员官德进行考察，但在和平时期，政府都是积极将官德考察发展为定制。

三是考察机构专门化。上古时期一般由君主或者君主临时指定的人员对官员进行考察，但没有设置专门负责的机构和人员。到春秋战国时期，相国、郡守等都可以巡视地方，而非君主一人可为之，这可以视作考察官员制度化的一项重要发展。秦朝时设专人——御史大夫，监察百官，汉朝更是设置了专门的监督机构：御史台，并将全国划分为十三部，设置了十三名刺史。隋朝进一步扩大了监督考察机构，一律由中央指派监察御史。唐朝的监督机构承继隋朝，但地方监察御史也较隋朝更多，中央机构设置更加壮大，设立了“一台三院”，即中央最高监察机关“御史台”，负责考察官吏选拔，以及下设台院、殿院、察院。三院各有侧重，职责明确，分工配合，制度完备。宋朝设置了审官院和考课院，还提高了监察机构的地位。明朝的监察机构更为庞大，中央有都察院，设六科给事中，地方有十三道监察御史，直接对皇帝负责。由此可见，考察机构总的发展趋势是机构日趋庞大，分工日益明确，日渐独立行使考察权利。

（二）考察对象扩大化

在官德考察制度发展的初期，分封制还很普遍，地方诸侯比较强大，上古时期的巡狩，夏商周时期的巡守，秦朝时的巡行皆是主要考察地方诸侯。到隋朝时期，官德考察制度越发成熟，中央集权政府建立，政府将地方所有品级的官员都纳入考察对象，主要考察廉洁情况。而唐朝时期，将流外官吏，也就是没有品级的小官吏也纳入考察的范围，按照四等第法进行考察。唐朝以后，政府皆是将所有官吏都纳入官德考察之中。由此可见，官德考察制度发展的一大明显趋势便是考察范围日趋扩大，政府将所有官吏都纳入考察制度管理范畴之中。

（三）考察类别精准化

官德考察制度的发展日趋精准，一是针对不同类型的官员。按文官和武员、地方官员和中央官员，朝廷制定不同的考核标准、考察周期和负责机构。以明朝为例，考察官员的磨勘法采取文官三年一考，武官五年一考，而对文官的考察又按地方官和外官有所不同，京官六年一察，地方官三年一察。考察流程也因品级不同而不一样，四品以上吏部将档案材料提交皇帝参考，然后由吏部考察。五品以下由所在衙门的堂上官考察，按规定的内容格式寫评语，上报皇帝。二是针对不同级别的官员。按官员品级高低和有无品级进行不同的考察。以唐朝为例，对有品级的官员按“四善二十七最”为标准进行考察，而对流外官员按四等第进行考察，流外官吏经三考逐级升转，可以成为正式品官。总的来说，对地方官考察较中央官员更频繁，对中央官员重德的考察，对地方官员重才的考察。

（四）考察结果等级化

秦汉时期对官员的考察结果分为“最”和“殿”两个等级，“最”说明考察良好，可以升迁;“殿”则相反。魏晋时期的九品中正制将官员分为九个品级，吏部依据评语和官员考察结果的等级来对官员进行升迁与罢黜。到隋唐时期，因为确立了科举制，将官员选拔与官员考察分离开。科举划分的复杂自不必说，隋唐及此后的历朝政府还是将科举之外的考察结果划分等级，只是较魏晋时期的九品中正制简单，如唐朝将流外官按考察划分为上中下三个等级，优秀者可以成为正式品官，而考察为下者则被免职。宋元明清也是将官员的考察结果划分三等，但明朝不仅根据考评结果给予物质和职位方面的奖惩，还重视精神上的奖惩。对称职官员赐宴、赐物、赐敕。有过称职者为中，宴而不坐。而不称职官员“不预宴，序立于门，宴者出，然后退。”[2]可以看出，对官员官德的考察结果划分愈加复杂，这样的发展趋势是为了对官员官德考察的结果便于使用，政府根据结果对官员进行奖惩。

（五）考察导向明确化

从汉朝的察举孝廉到科举取士，政府不仅在人才选拔中考察下级官员的官德，还通过科举取士这样的方式来对人才的价值观进行引导。以汉朝为例，武帝时设置“四科取士”，将“德行高妙，志节清白”[3]作为取士之首要考察的品行。常科中的“光禄四行”，是以“质朴敦厚逊让有行者”[4]这四项道德规范为标准对官员进行考察选拔。而特科也是以道德考察为主，最看重“贤良方正”。政府选拔官员以官员的德行高低为主，这实际上是引导了社会价值观发展的方向。古人推崇“万般皆下品，唯有读书高”的社会价值观，而读书则是为了“学而优则仕”，十年寒窗就是为了能有朝一日金榜题名，以出仕来实现自身价值。读书人以参加科举考试为目的而读书，科举考试中倡导的廉洁忠诚等价值观便深入这些储备人才心中，又通过这些社会精英的领导，被大众所接受，成为整个社会所推崇的价值观。

二、对当代建立官德考察制度的启示

习近平总书记强调：历史是最好的老师。我国官德考察制度发展运行数千年，制度成熟，经验丰富，可以为当下构建官德考察体制提供有益借鉴。

（一）官德考察过程及依据要规范化和标准化

对官德进行考察不容易，最重要的一个原因是因为考察没有标准化，依据标准模糊，考察内容难以量化，这些都导致了考察难以操作，考察过程人为因素干扰大，考察结果难以使用。汉朝的察举孝廉制度就因为过于注重名声，而未制定明确的考察标准，导致部分官员刻意作秀以获虚名。我国当下要建立健全官德考察体制，需要借鉴古代经验教训。制定依据标准，规定考察范围，规范考察流程和结果的应用，这样做一来是为了便于操作;二来是尽可能降低考察过程中的人为因素影响。

（二）官德考察制度的设计要精准化

随着时代的发展，国情日趋复杂，官员队伍也日渐庞大，分工更加细致，不同岗位的官员需要的专业素养也不一致。但是现在的相关考察没有突出个性，造成考察容易流于形式，既“考不精”也“考不准”。古代官德考察的一个发展趋势就是日渐精准化，针对不同职位不同等级的官员采取不同的考察标准和考察周期。我国当下应该在忠诚、干净、担当这几点基本要求上根据不同级别，不同类别的官员进行不同方式、内容不同、依据标准更为匹配的官德考察，对考察结果的应用也应该有所不同，这样才能把考察落到实处，将官德考察制度真正贯彻执行。

（三）考察机构和人员需独立于其他权力机构之外

察举制和九品中正制失败的直接原因是官员的考评选拔权被士族豪强掌握，成为士族门阀壮大自身，打击异己，把持政权的工具，从来造成“上品无寒士，下品无士族”的现象。鉴于此经验教训，以后的政府十分重视增强考察机构和人员的地位、考察权利和独立性，考察机构和人员直接对君王负责。官德考察是将权力关进笼子的一种手段，必须独立于其他权力之外，才能不受其他权利的干扰和影响，真正发挥作用。当下建立官德考察制度应该以法律法规作为保障，强化考察机构的独立性，考察机构依法独立行使考察权，且直接对全体人民负责。此外，还应当建立对考察机构的监察以及对考察结果的复核，避免出现考察人员独断专行和错判。

（四）官德考察需构建顺畅的民意表达和收集渠道

我国古代的官德考察制度非常重视民众的意见，举孝廉和九品中正制就非常重视群众舆论。钱穆先生认为中国对官员的选拔与西方民主选举制度不同，中国一是从“众”，一是从“贤”，而贤人可以代表群众舆论和民众意见。[1]所以说到底，群众是评判官员的唯一主体，因为官员是为人民服务的，人民对官员的德行最有发言权。习近平总书记曾说：“干部好不好不是我们说了算，而是老百姓说了算。”但是政府如何掌握真正的民意。古今中外，都不乏官员为谋一己私利，刻意作秀，操纵民意。这一点，我国古代也有丰富的经验可以借鉴。古代君王会派专人负责采集各地的民歌民谣，监察官员会定期或不定期地以公开或秘密的方式巡察地方，收集民意。政府设置谏官，谏官们收集民意，进谏君王。所以必须构建顺畅的民意表达和收集渠道，使人民发言的途径丰富而通畅，做到下情能够上传，发挥民众舆论监督的重要作用。

三、结语

纵观我国古代数千年历史，我国古代的官德考察制度经历了漫长的发展历程，考察依据标准从模糊到明确，考察范围从只考察高级官员扩大到所有官员，考察流程从简单到专业规范，考察机构也从无到有，逐渐壮大。此外，还从选拔考课不分到将官员考察与官员选拔区分开来。该制度发展日趋成熟，成为提高历朝政府有效运行的重要保障和引导社会风气的风向标。党的十九大根据现在的国情和未来的发展趋势提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理体系和治理能力现代化是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。建立有效的官德考察制度不仅可以健全我国的国家制度体系，还是制度执行能力的重要保障。所以当前应当借鉴我国古代官德考察制度发展的丰富经验教训，克服官德考察不可量化等难点，建构完备的官德考察制度。

基金项目：中共重庆市委党校一般课题“中国历史上的吏治改革对新时代全面从严治吏的启示研究”（项目编号：CQDX2019A-001）阶段性成果。

参考文献：

[1]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：中华书局，2012.

[2]张廷玉等.明史·选举[M].北京：中华书局，1974：1721.

[3]范晔.后漢书[M].北京：中华书局，1965：3559.

[4]班固.汉书[M].北京：中华书局，1962：287.

作 者：中共重庆市委党校党建教研部教师

责任编辑：粟 超