跨域生态环境协同治理的实践困境与路径选择

许冰杨

2020年3月，中办国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确要求“推动跨区域跨流域污染防治联防联控”，这意味着跨域生态环境协同治理已经成为构建现代环境治理体系的重要环节。2020年11月14日，习近平总书记在江苏省南京市主持召开全面推动长江经济带发展座谈会上指出，要加强生态环境系统保护修复。要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗，防止头痛医头、脚痛医脚。要找出问题根源，从源头上系统开展生态环境修复和保护。要加强协同联动，强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理，推动上中下游地区的互动协作，增强各项举措的关联性和耦合性。要注重整体推进，在重点突破的同时，加强综合治理的系统性和整体性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。重庆市处于生态文明建设“三期叠加”的历史性关口，克服区县府际、多元主体协同治理的现实障碍，坚持“生态优先、绿色发展”理念，谱绘山清水秀美丽之地，为建设美丽中国提供了鲜活样本。

一、跨域协同治理回应生态环境的现实关切

跨域生态环境协同治理，是协同治理理念在跨域生态环境保护领域的创新性应用。它是指在跨越两个或更多行政区域范围内，政府、企业、社会在特定制度框架下，通过平等沟通、协商合作等方式，共同解决区域内生态环境问题和公共环境事务，推动经济、社会和环境的绿色可持续发展。迥异于传统的政府单一向度的环境治理模式，跨域生态环境协同治理力图构建一种多元互动的综合型合作治理体系，呈现出四个显著特征，即治理主体的多元性，治理过程的联动性，治理信息的共享性和治理目标的共赢性。[1]

跨域生态环境协同治理成为国家战略举措，是生态文明体制改革的理性选择。从总体形势看，生态环境治理任重道远：经济社会发展同生态环境保护之间的矛盾仍然突出，资源环境承载能力已经达到或接近上限;新老环境问题交织，区域性、布局性、结构性环境风险凸显。[2]面临这一严峻挑战，跨域生态环境协同治理承载起推进生态治理现代化的使命，积极回应生态环境的現实需求。

（一）跨域协同治理契合生态环境的内在特质

一方面，生态环境的公共性特征，既具有跨域服务的连续性，使得府际合作的依赖性加强，同时又因其产权难以界定，条块分割管理容易导致“公地悲剧”，跨域协同治理可以统筹明确区域主体间共同的职责;另一方面，生态环境的外部性、整体性特征，使得生态治理已经演变为区域间共同面对的棘手问题[3]，必须扭转单打独斗的局面，整合环境利益群体的力量，跨域共治才能互惠互利。

（二）跨域协同治理破解生态治理的低效失灵难题

传统生态治理模式包含两个核心要素，即政府主导和属地管理，弊端日趋凸显。政府对生态治理包揽一切，不可避免加重了政府负担，又挤压了企业、社会组织的参与空间;[4]属地管理原则使地方政府缺乏统一的规划、标准、检测和防治等举措，在生态治理时陷入孤立、碎片化、各自为政的无序状态。跨域协同治理主张的新型社会网络治理模式，强调治理主体多元化和府际协同，使区域生态环境治理成为一个开放的系统空间，通过不同主体间的持续互动，实现生态治理有序化、合作化、高效化。

（三）跨域协同治理优化生态环境治理的非均衡性

地方政府治理理念和治理能力的非均衡性，比如绩效观念、价值取向的冲突，环境治理资金投入、技术水平的差异等，成为制约生态环境持续改善的重要因素。[5]跨域协同治理注重组织要素间的价值整合、利益平衡，通过建立合理的法规政策扶持体系、生态补偿机制、外部信息共享机制，实现生态治理资源的优化配置，促进区域生态公平和协调发展。

总而言之，跨域生态环境协同治理追求生态治理的共生性、整体性、系统性和长效性，强化实现“三个转变”：属地管理向区域共治转变、政府治理向社会共治转变、末端治理向全过程治理转变，并已经成为新时代生态文明建设的发展趋势。

二、重庆市跨域生态环境协同治理面临的实践困境

目前，重庆市跨区（县）域生态环境协同治理尚处于试点和探索阶段，取得了一定的实质性进展，但在双边或多边生态共治实践中也存在着四类共性障碍。

（一）生态环境共生性治理存在主体协同障碍

一是政府施政自觉与全社会参与自觉不统一。社会公众对生态文明建设普遍具有“高认同度、低践行度”的特点。尽管政府开展了“十一进”“环保公众开放活动周”等形式多样的宣传活动，但大多数市民行为仍停留在“污染——投诉——解决”的“小环保”层面，事不关己则听之任之，甚至出现“政府干、群众看”“政府热、群众冷”等现象。

二是参与主体能力与生态环境要求不匹配。调研发现，参与主体不同程度存在专业素质和能力不足的问题。街镇基层环保人员的专业技术难以适应工作需要;企业自主创新能力不足，工业耗能造成环境污染严重;一些民众和社会组织人员的环保意识和参与热情较高，但相关专业知识储备甚少，难以承担更为复杂的、艰巨的生态治理任务。

三是多元主体间的目标利益不一致。府际之间存在自我发展与协同发展目标割裂、上游利益与下游利益矛盾等问题，难以达成深层次合作共识;生态治理的高成本、长期性与企业追求高利润的目标冲突，导致偷排漏排、超标排放时有发生;政府环境整治的长远目标与公众短期利益存在分歧。多元主体的目标利益分化，削弱相互协作基础，制约了生态共建格局的形成。

（二）生态环境整体性治理存在管理协同障碍

一是区域壁垒导致合作局部化。受辖区负责制的限制，目前区（县）域建立的联防联控机制以联合巡查为主，有待在区域性统筹防治、联动整改等方面实现突破。

二是部门壁垒导致管理碎片化。生态环境治理所涉部门繁多、职能交叉加剧了协同治理难度。新一轮机构改革有效改善了“九龙治水”现象，但水污染防治工作仍涉及30余个部门，权责不清、管理重叠的问题不同程度存在。

三是信息壁垒导致行动分割化。受行政壁垒的影响，不但区县之间信息共享“名存实无”，部门间也存在部分“信息孤岛”，导致府际、部门间沟通不畅、各自为政，无法为生态环境治理的全局统筹、协同合作提供有力支撑。

（三）生态环境系统性治理存在产业协同障碍

一是产业结构与生态环境耦合性不强。部分区县“二三一”产业结构为生态环境“减负”不够，传统产业改造升级缓慢，高投入、高耗能、高污染、低效益的问题尚未根本改善，兼之“小散乱污”企业数量多、难控制，市内大气、水、土壤等环境污染压力凸显。

二是产业与绿色科技协同创新不足。整体来看，大数据、智能化、新能源等绿色科技自主创新能力不足，难以持续为产业转型升级、低碳循环发展增绿赋能。

三是区县产业联动发展滞后。区县间要素配置、产业导向和发展水平不均等，产业平台分散而整体承载能力不强，阻碍跨域产业协同与合作，产业集群和产业链尚未形成。

（四）生态环境持续性治理存在制度协同障碍

重庆市注重生态文明建章立制，已经建立起源头严防、过程严管、后果严惩等基础性制度框架，但协同治理的制度建设仍存在短板。

一是区域流域联防共治机制缺乏约束力。部分区县虽然在大气、水污染防治等方面初步建立起区域合作框架，但以协商会谈、签订协议、制定方案等形式为主，其强制性和约束力较弱，流域治理中存在“上游不作为、下游干着急”现象。

二是生态补偿机制缺乏长效性。区县生态补偿资金渠道主要依赖于中央和市级财政的纵向转移支付。现有的流域上下游横向生态补偿协议，实现途径仅限于资金补偿，限制了生态补偿的实施范围和执行力度，持续性不强。

三、纵深推进跨域生态环境协同治理的路径选择

（一）强化人文实践，打造全民化生态共治体系

一是构筑立体化教育网络，增进价值共识。注重规范教育和日常宣传教育并举，把生态环保、防治污染、生态命运共同体理念纳入各类教育体系、环保主题宣传活动，促进区县联动、城乡联动、政社企联动，推动生态文明教育全程化、全民化渗透，凝聚生态保护共识。

二是培育特色品牌，增进“美丽重庆”认同。加强区（县）域生态廊道、绿道衔接，重点依托北碚、渝北、璧山、武隆、黔江等国家生态文明建设示范区打造生态文化特色品牌，持续推动“两山”文化普及，将武隆、广阳岛、缙云山“两山”实践凝练成可复制、可推广的重庆样本，全面提升“美丽重庆”的关注度、认同度和参与度。

三是搭建多元参与平台，增进生态治理的协同度。借鉴浙江嘉兴的公众参与模式，由政府引导，成立环保联合会、环保市民检查团、专家服务团、生态文明宣讲团等组织，[6]促使政府、企业、社会组织、专家、媒体和普通公众同在一个平台，优势互补，在多领域展开协商与合作，尤其强化对重点区域、企业、流域环境污染的社会监督，形成“党委领导、政府引导、部门联合、企业主责、社会参与”的大环保格局。

（二）强化“飞地”合作，构建高质量现代生态产业体系

一是高质量谋划布局生态产业平台。紧抓“十四五”规划编制的“窗口期”，加快重庆“飞地经济”布局，推进区县政策链、人才链、创新链、产业链、金融链融合。以联合体、结对区、产业联盟等多种形式，推进原有产业平台整体提升，形成高能级产业平台，进而推进战略新兴产业、特色优势产业组团式发展。

二是科学引导产业绿色转型升级。以构建“高精尖”经济结构为基本导向，发挥区域合作优势，加快“腾笼换鸟”，重点围绕区县主导产业，积极培育和引进具有补链、延链、强链功能的优质高端绿色项目，推动产业集群发展，同时辐射带动园区小型企业改造升级。

三是科技创新引领循环经济发展。依托中国西部（重庆）科学城、工业互联网国家技术创新中心、中化学生态环境总部等平台，共建“科创飞地”网络，助力区县主要工业园区、重点监控企业点推行循环经济。充分运用大数据分析园区、区域内外上下游关联企业，协同产业间副产物和废弃物循环利用情况，加大政策和资金支持，创新再生资源循环利用模式，逐步形成企业内部“小循环”、园区工业“中循环”、区域产业链“大循环”的绿色循环经济空间布局。

（三）强化组织管理，构建两级统筹协调机制

一是在市级层面，成立生态环境协同治理专项委员会。主要职能包括：负责推动跨域环境政策制定和完善，协调建立区县生态环境统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的协同保护机制;促进跨域环境信息交流，协调各方利益，厘清区县主体在协同治理中的权益、责任范围，建立跨域生态治理责任清单和问责机制，监督跨域环境政策落实。

二是在区县层面，创新生态环境保护统筹协调机制。探索推行“1+1+N”生态保护机制，即1个属地责任主体，1个牵头部门责任主体，N个相关部门、社会力量协同配合主体，[7]明确各主体责任和分工，施行“规划——实施——监测——评估——对策”的全过程协同管理，以“攥指成拳”破解“九龙治水”的体制弊端。

（四）强化长效治理，完善生态环境协同治理的制度供给

一是出台重庆生态协同保护法规。升级《重庆市环境保护条例》，将企业责任、全民参与、区域协同治理等内容纳入法规体系，凸显生态保护“统筹、精准、协调、协同、严格”的立法特点。

二是构建多维化生态保护补偿机制。坚持“受益者补偿、污染者付费”原则，制定合理补偿标准，着力于纵向与横向、政府与市场、环境要素与生态区域相结合，采取政策、技术、人才、对口协作、产业转移、共建园区、政府购买生态产品等方式，建立多维长效补偿机制，实现生态环境协同治理的成本共担和收益共享。

三是建立有效的环境信息共享机制。建立资源环境信息共享安全制度，明确规定信息公开、共享的相關主体、责任、标准和程序，制定共享目录，并对数据共享的例外情况进行界定和解释，为跨区域、跨部门数据传递提供详细的内容依据;建立生态云平台，在“智慧重庆”管理云平台的基础上，整合区县系统，集合数据中心、管理中心、服务中心、查询中心和交易中心于一体，覆盖经济社会、生态环境、大型公建、重点污染源、重点能耗企业等监测数据，为各主体有序参与、高效协同提供基础性保障。

参考文献：

[1]司林波，聂晓云等.跨域生态环境协同治理困境成因及路径选择[J].生态经济，2018（1）.

[2]中共中央国务院.关于全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战的意见[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-06/24/content_5300953.htm.

[3]党秀云，郭钰.跨区域生态环境合作治理：现实困境与创新路径[J].人文杂志，2020（3）.

[4][5]田玉琪，陈果.跨域生态环境协同治理：何以可能与何以可为[J].上海行政学院学报，2020（3）.

[6]人民论坛理论研究中心.生态治理的地方实践与未来方向[J].国家治理，2017（7）.

[7]陈永红.治理之道：依靠创新提升生态文明建设水平[N].人民日报，2019-4-25.

作 者：中共重庆市北碚区委党校副教授

责任编辑：张 波