完善智慧应急体系建设 提升应急管理整体效能

邹东升 孙彦博

国民经济和社会发展“十四五”规划提出：“完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力”。应急管理体系是防范化解重大风险挑战和处置重大突发事件的“智治”载体，与常态化政府管理体系互相作用、互为补充，共同构成国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。完善应急管理体系，需要根据突发事件或危机事务特点，围绕萌芽、响应、处置、恢复阶段的物资调配、岗位配置、任务分配等管理问题构建完整责任链条，以数字技术为驱动，科学设计智慧应急体系，努力提升应急管理整体效能。

一、数字技术对重大突发公共卫生事件的有效支撑

抗击新冠肺炎疫情是对国家制度和治理体系的一次“大考”。习近平总书记指出，无论是开展大规模核酸检测、大数据追踪溯源和健康码识别，还是分区分级差异化防控、有序推进复工复产，都是对科学精神的尊崇和弘扬，都为战胜疫情提供了强大科技支撑！[1]中国抗疫斗争成果彰显国家治理“核心力量”[2]，大数据、人工智能、云计算等数字技术的深入运用，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面发挥了良好的支撑作用，为提升应急管理整体效能提供了宝贵经验。

数字技术主要应用在疫情防控的六个方面：一是采用人口、交通等基础信息锁定输入型感染者活动范围，掌握重点疫区人群迁移情况;二是通过对重点人群应检尽检，完善重点场所、边境口岸布控，掐断疫情传播路径;三是推广健康码等电子身份认证异地互认互通，减少物理接触;四是建设医疗物资保障调度平台，提高防控医疗物资供给和分配的有效性和时效性;五是依托网络媒体提供疫情走势、发热情况、物资供应等多种信息公开，更加高效率、高质量完成疫情防控信息的知识传递;六是严格口岸边境管理，迅速在外防输入措施中增加“双阴性”证明，要求入境人员通过防疫健康码进行申报、复核，提高新冠病毒感染筛查的准确性。通过技术赋能，完善第一时间预警响应机制，强化群防群治疫情防控意识，构建分级分区、联动联勤疫情防控屏障，是全面提升防控和救治能力的关键。

二、补齐智慧应急管理体系建设的主要短板

从2012年国家智慧城市试点工作开始，智慧应急经过“智慧管理与服务”子项、应急管理相关部门专项、应急管理部统一构建三个阶段，形成一定指挥基础、响应基础和数据基础。2018年3月，应急管理部的设立解决了应急管理由谁做、做什么、怎么做等根本问题，但智慧应急仍然处在向数字化转型阶段，管理主体和技术工具仍存在不适应。我们必须深入分析传统应急管理在体制机制、政策落实、发展过程中存在的短板，认真思考、整体评估、系统革新智慧应急管理体系。

（一）补齐应急预案实践短板

SARS之后，我国形成以“一案三制”为核心的应急管理体系基本框架，在应对自然灾害、重特大事故、公共卫生及人为破坏等突发事件中都要求制定应急预案。但由于专业能力和制度规约缺失，医院、学校、企业、市场和公共生活区域往往仅在形式上完成了应急预案的储备，并没有在规范性、适用性、准确性、完备性上真正下功夫，缺少真刀真枪应急演练。面对突然扩大的突发事件事态，也没有对“即将发生或者发生可能性增大”的情况发布预警。在上层领导没有明确指示的情况下，各部门不清楚自己的具体职责，基层单位不愿超出自己的职责范围采取行动应对风险，往往丧失干预时机、放任事态扩大。

（二）补齐部门协调机制短板

应急管理体系创新发展的关键是建立和完善以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络。但应急管理部并非全灾害管理部门，只负责自然灾害和事故灾难，突发公共卫生事件应急管理的主体通常都是卫生部门和疾控中心。在突发事件来临时，应急事务无边界与防控主体有边界的矛盾显得尤为突出，[3]应急管理部门作为平行部门从顶层来协调各个部门较为不便，专职的应急管理机构在突发公共卫生事件中作用有限。而从中央和地方政府层面常设联络机构，协调成本较大。通过数字技术完善“智慧应急”体系，促进部门间数据共享及转化应用，更有利于整体战役的指挥，各级政府可以随时根据情况变化进行分析、判断、决策，根据特定事件、区域、通道实现跨部门、跨层级、跨系统应急联动，在预防监测、部门协调和物资调配上实现集中突破。

（三）补齐循证决策能力短板

十多年来，“循证决策”（evidence-based policy making，循证决策）一直是国际公共政策领域的热门实践和学界关注的重要领域。在国际相关文献中，循证型政策是作为“符号型政策”的对立物或替代品出现的。这种循证决策能力，也应该成为政府处理其他突发事件时所必须具备的能力。一方面，在萌芽和响应阶段应依法公开科学样本，重视案例和线索的点滴积累，进行大量的技术咨询，让专业知识不断介入决策过程。另一方面，应建立依据科学研判采取行动的容错机制，调动地方政府和主管部门主动担责的积极性，改变对可能导致的风险和责任一味躲避的政策土壤，引导应急管理从被动应对模式转化到积极的防控管理体系。

（四）补齐“次生灾害”处置短板

突发事件的影响往往并不局限于单一领域，落实精细化防控要求需要数字化手段的介入。比如，在新冠疫情防控中，伴随灵活复工、错峰出行等减少人员流动措施，分时办公、远程办公与“无接触”服务等方式随之兴起，要求在火灾、水灾、地质灾害等“次生灾害”的检测和预防上必须更加注重信息手段的应用。数字技术有利于捕捉风险细节、完善第一时间反应机制，提前预防人员伤亡、财产损失和社会失序等不可逆社会后果的发生。通过智慧应急完善事前防范体系、研判事态走势，能够缓解复杂社会系统的脆弱性，在突发事件整体防范中拥有广阔应用空间。

三、推进智慧应急体系建设的基本原则

2021年政府工作报告强调，提高科学精准防控能力和水平。以数字技术为代表的智慧应急体系，在提升应急管理整体效能方面发挥着不可替代的精准作用。其“智”的一方面体现在，运用以大数据为代表的新一代数字技术，驱动組织结构、业务流程、行为关系优化再造;“慧”的一方面体现在，应急管理主体主动适应技术变革，建立健全社会预警机制、突发事件应急机制和社会动员机制，提升管理创新意识、互动参与意识和政府服务意识。在“十三五”规划中，《突发事件应急体系建设》和《卫生与健康科技创新专项规划》都提及了智慧应急体系建设的要求，但并未列入专项规划。“十四五”国家应急体系规划，将是应急管理部组建后制定的首个应急管理体系规划，迫切需要从专项规划角度衡量智慧应急体系建设，秉持系统思维、循证决策和人文关怀原则，坚持危机治理、柔性治理、技术治理、协同治理，以“技术赋能+理念变革”努力提高风险治理现代化水平。

（一）系统思维原则

智慧应急是应急管理的数字化、网络化、智能化过程，系统思维是处理好其各模块关系的必由路径。应急管理部的组建，整合了安监、消防、民政、国土、林业等9部门和防汛抗旱、减灾、抗震救灾、森林防火等指挥部职责，在一定程度上解决了跨主体联动问题，但还需要统一的数字化平台来解决信息不对称、资源分散、条块分割、各自为政等问题。按照分级负责的原则，各级地方政府负责一般性灾害，应急管理部作为指挥部组织特别重大灾害应急处置工作，灾害的预防、准备和恢复工作还在原来的条块职能部门中，凸显了智慧应急作为一个巨系统的复杂性。智慧应急建设应抓住应急管理新旧机制转型、职责交接、力量转换的特殊阶段，遵循系统工程发展规律，坚持规划先行、示范引领、打牢基础、注重实效，从顶层设计上解决“九龙治水”“各扫门前雪”等机构、职能整合上的深层次难题。系统构建上，应以风险防范为切入点，注重大基座、全平台、微应用，按照风险种类规划多个系统及其子系统组成，打通系统之间、子系统之间、系统与子系统之间的条块关系，统一主要风险和次生灾害之间的信息研判、应急处置和物资调配，妥善处置人口密度、经济运行、传播速度、群体心理等方面可能产生的边际效应。

（二）循证决策原则

智慧应急通过数字技术确保政策的合理性、有效性和科学性，循证决策将科学证据植入应急管理闭环。在常规意义上，循证决策可以提高决策的科学性和精准性，避免政治家意见凌驾于科学家意见。但循证决策必须基于严谨、科学的方法和准确的数据，这一决策过程不仅需要具有广泛共识的价值理性，还需要行之有效的技术理性。[4]用数据说话，但数据量极小或未经验证的数据过多时，往往会使决策陷入误区。智慧应急建设的重要意义就在于开展数据治理，将对个体经验和技术官僚的绝对依附转向对决策证据的甄别和使用，积极探索问题导向、循证推进的工作思路，实现“问题-调查-决策-评估-调整”的良性循环，建立“问题导向、调查分析、精准决策、量化评估”的循证决策机制。

（三）人文关怀原则

智慧应急不是新技术、新算法、新设备的简单堆砌，人文关怀给应急管理注入温度。网络给政府施政带来了前所未有的便捷性、及时性和准确性，现实社会中互不相识的人在网络上极有可能互相关注、协作，人类对世界的认知、政策的获取和知识的理解已经远超以往。疫情暴发以来，数字技术将散点社会连接成高度互联的网络，让政府管理者和居民看到了工具的高效性。但缺少交互性的软硬件在投入使用时，也体现出了机械的冷漠和有限性，呼吁政府管理者采取更加智慧、更易落地、更具人文关怀的方式治理网络。在智慧应急建设过程中，构建智慧治理体系、优化网络人文环境远比建设智慧平台显得更为重要，各级政府必须打破传统路径依赖和技术依赖，提升以人文关怀防范风险、化解矛盾的能力。应当注意政府和社会的关系，健全公众和社会舆论声音反馈机制和评判机制，真正让社会有生机、有活力，与行政体系产生良性互动。

四、深化智慧应急管理体系建设的途径

党的十九届五中全会指出：“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”。城市是应急管理的主战场。重庆在推进新型智慧城市建设中，提出了“以大城智管促大城细管带大城众管”的建设思路，其根本意义在于有机整合数据系统，推动城市治理创新。在2021年重庆市人民政府工作报告中提出：“升级新型智慧城市运行管理中心功能，建设智慧名城重點应用场景、中新国际数据通道创新应用场景，推动5G融合应用示范，拓展智慧政务、交通、医疗、旅游等智能化应用”。[4]智慧应急体系是完成应急管理日常运营调度和突发事件处置指挥的智慧政务工程，必须与“智慧城市大脑”保持整体性，纳入智慧城市一体规划、一体实施、一体建设，加强监测预警和应急反应能力，以技术创新所推动的应急“生产力”发展来引导应急管理“生产关系”变革，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，推动应急管理从人力密集型向数据密集型转变。

（一）推进智慧应急技术体系构建

基于应急管理运行规律形成现代化的城乡智慧应急体系，增强物联网、大数据基础设施建设，整合各类职能协同建设云平台，打通异构网络打造“感知探测网”，汇聚指挥决策编织“综合防控图”，统一多元数据构建“数据资源池”。积极构建覆盖城乡的监测预警体系，综合运用5G通信、物联网等传输手段，推动航空遥感、传感探测、无人机监测和地理信息系统广泛使用，扩大基础数据资源，缩短减少无数据阶段、定向追踪小数据、融合挖掘大数据，提高传统灾害感知、监测和预防能力。推进应急管理技术自主创新，构建突发事件处置模型，开发事故监测监控技术和应急处置装备，链接全国各智慧城市生产、物流环节，形成应急物流供应链。完善各类突发事件应急预案标准体系，针对行业单位、特殊场所、灾害场景开展应急预案检验核查和应急演练有效性检查。

（二）加强应急数据全生命周期管理

以数据融合集成能力为核心，善于捕捉风险细节，拓展无数据状态下准确信息的获取渠道，汇聚结构化小数据和多样化大数据，精准开展聚类、挖掘、回归分析，及时研发贴合应急事件的微应用。依托应急管理大数据分析系统，建设标准统一、审计智能、运行高效的数据资源体系，打破不同地域不同部门数据治理条块分割状态，融合不同来源、不同类型原始数据，提升摸清找准潜在风险和深层次问题的数据挖掘能力，形成“汇集-融合-挖掘-决策-发布-追踪-反馈”的数据闭环。建立安全、可靠、有效的数据中台，打通数据采集壁垒，推动智慧采集和二维码填表，采集数据直接供给数据中台，各应用系统从数据中台提取结果，解决困扰基层的反复采集问题。

（三）把握好信息公开和隐私保护的合理尺度

在信息社会，缺乏控制和组织的信息不再是一种资源，而会成为信息工作者的敌人。应急信息必须高度重视组织问题和隐私问题，通过法律手段和技术措施保障数据安全，有针对性地对数据进行脱敏处理，保证隐私不泄漏。依法、公开、透明、及时、准确发布应急事件信息，提升准确信息的网上网下传播能力，及时澄清、纠正、打击恶意攻击信息，善于收集、汇总、研判敏感信息。在突发公共卫生事件中，合理扩大病例数据知情范围，防止发生有意隐瞒的情况，及时发现无症状感染者。增强相关数据和病例资料的开放共享，引导医学机构和专家学者积极建言献策，服务于政府应急管理决策。

（四）激活应急社会治理共同体的协同联动

健全完善部门协同、社会积极参与的应急组织体系，实现应急管理所有参与者精确合作、各个环节精准对接，结合社区网格化管理推动应急精细化治理，运用大概率思维应对小概率事件，及时发现突发事件苗头，提高先期处置时效。积极发挥掌握大量数据的信息企业和运营商作用，建立全方位、多层次、宽领域合作伙伴关系，采取购买服务、委托建设等方式提升资源开发、应用研发、物资流动经济性、效率性和效果性。创新社会动员机制，鼓励社会力量参与智慧应急建设，突出研究机构、企业、媒体、公益组织和公众对社会公共问题的责任，构建共建共治共享共责共担的突发事件社会治理共同体，把我国社会主义制度优势更好转化为国家治理效能。

（五）构建完善的智慧应急保障支撑体系

从组织结构、运行管理两方面建立管理协调体系，完善项目管理、数据维护、绩效考评制度。立足技术接口标准化和行业产业规范化建设标准规范体系。加强管理队伍整合优化、复合型人才培养和操作人员应用培训，完善人才支撑体系，提高数字技术整体运用能力。明确“以财政预算投资为主导、大力引进社会资源”的建设运营模式，积极探索第三方评估和运行维护机制，避免重复建设和盲目投资。以人的安全为中心建设安全保障体系，注重项目、技术、数据的全方位安全，应急部门技术人员全程深度参与项目研发，掌握核心关键技术自主知识产权和工作主动权，减少技术依赖、避免技术垄断、杜绝数据霸权。提升应急物资储备和保障能力，夯实联防联控基层基础，优化应急管理的韧性治理体系，建设统一的全国应急管理大数据应用平台，全面提升应急管理整体效能。

基金项目：2016年国家社科基金规划项目“移动互联时代西部边疆民族地区网络舆情引导与风险防控研究”（项目编号：16BMZ014）;2020年城市管理局课题“城市治理现代化背景下的城市公共空间治理研究”（项目编号：CGYJ2020001）;2020年重庆市教委科学技术研究项目“交互式智慧教室在公安教育中的应用研究”（项目编号：KJQN202001708）的阶段性研究成果。

參考文献：

[1]习近平.在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话[N].求是，2020（20）.

[2]邹东升.中国抗疫斗争成果彰显国家治理“核心力量”[J].国家治理.2020（34）：27-29.

[3]熊竞.应急管理中政区治理的关联逻辑及其内在困境[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2020，28（05）：68-77.

[4]林宇晖，刘爱莲.论循证治理视域下新时代治理格局创新[J].江西师范大学学报：哲学社会科学版，2019，052（002）：26-32.

作 者：邹东升，西南政法大学政治与公共管理学院副院长、教授，博士生导师，中国社会稳定与危机管理研究中心主任

孙彦博，重庆警察学院高级工程师

责任编辑：张 波