粤北岩溶山区精准扶贫政策实施效果调查与分析

黄金国 李辉霞 王兮之

摘 要：调查与分析贫困地区精准扶贫政策实施效果，及时发现和解决扶贫工作中存在的问题，对优化现行扶贫政策、提升扶贫效果的稳定性和持续性具有重要的现实意义。该研究以阳山县为例，采用资料查阅、实地调查、问卷调查和访谈等方法，总结和分析了粤北岩溶山区精准扶贫政策实施以来的主要成效以及面临的主要问题，并提出了相关的建议。

关键词：精准扶贫;实施效果;调查与分析;粤北岩溶山区

中图分类号 F323.8文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）04-0015-05

Abstract： To investigate and analyze the effectiveness of the implementation of targeted poverty alleviation policies in poor areas， and to find and solve problems in poverty alleviation in a timely manner， is of great practical significance to optimize the current poverty alleviation policy and enhance the stability and sustainability of the poverty alleviation effect. Taking Yangshan County as an example， by means of data searching， field survey， questionnaire survey and interviews， this paper summarizes and analyzes the main achievements and problems of the policy since its implementation in the karst mountain areas of northern Guangdong， and put forward relevant suggestions.

Key words： Targeted poverty alleviation; Implementation effect; Investigation and analysis; North Guangdong karst mountain area

粤北岩溶山区包括阳山县、乳源县、翁源县、连州市、英德市、乐昌市、曲江区7县（市、区）以及连南县东部、清新县北部、始兴县西南部、仁化县南部、新丰县西北部和连平县西部等区域，总面积20576km2，占广东省总面积的11.57%[1]。该区域生态环境脆弱，区域性贫困与连片特困明显，历来是广东省扶贫攻坚的重点和难点区域。自改革开放以来，粤北岩溶山区经历了山区开发扶贫（1984—1990年）、八七攻坚扶贫（1991—2000年）、实施十年扶贫开发纲要（2001—2010年）、扶贫开发“双到”（2009—2015年）、精准脱贫攻坚（2016—2020年）等阶段[2]，取得了辉煌的成就，特别是精准扶贫政策实施以来，随着基础设施扶贫、产业扶贫、教育扶贫和健康扶贫等多种扶贫方式的不断深化，贫困人口脱贫、贫困县摘帽的目标已逐步实現。然而，由于致贫原因复杂，区域经济发展滞后，当地的精准扶贫工作仍然面临着扶贫产业的带贫益贫能力较弱、贫困群众内生动力不足、自我发展能力弱、已脱贫群众返贫风险高等诸多不可忽视的问题。因此，客观、科学地总结和分析精准扶贫政策的实施效果及存在的主要问题，巩固脱贫成效、阻止返贫现象的发生，已成为今后扶贫工作中的重中之重。基于上述考虑，本研究以粤北岩溶山区的典型区域阳山县为例，采用资料查阅、实地调查、问卷调查和访谈等方法，对粤北岩溶山区精准扶贫政策实施以来取得的成效和面临的问题进行了总结和分析，并提出相关的建议，旨在为下一阶段适时调整和优化扶贫政策、提高脱贫成效的稳定性与可持续性提供参考。研究数据除已标明出处的外，其余均来自问卷调查和访谈。调查问卷针对精准扶贫政策实施情况进行设计，调研内容主要包括建档立卡贫困户的家庭基本情况、致贫原因、脱贫方式、自我发展能力、对扶贫工作的满意度以及脱贫后的后续最迫切需求等6个部分。共发放问卷260份，收回235份，有效问卷218份，回收率90.38%，有效率92.77%。

1 精准扶贫政策实施的主要举措与成效

1.1 加强基础设施建设，显著改善贫困群众生产生活条件 精准扶贫工作开展以来，针对基础设施建设相对薄弱的现状，各级政府和帮扶单位重点对阳山县的道路、安全饮水、灌溉设施、电网、通讯、教育、卫生等扶贫基础设施进行了建设和改造，仅2019年就完成新农村公路硬底化188.1km、公路拓宽工程188.5km、“畅返不畅”路段整治工程98.1km、安防工程808km，完成危房改造713户，全县所有行政村实现了4G网络全覆盖，自然村实现了4G网络普通覆盖[3]。制约贫困群众的生产和发展“瓶颈”逐步被打破，“出行难”“饮水难”“读书难”“看病难”等问题已基本得到解决。与此同时，成功创建美丽乡村426个，其中示范村95个、特色村6个、整洁村320个、新农村示范片主体村5个[4]，大崀镇松林村、杨梅镇何皮村被评为全国乡村治理示范村[6]。通过美丽宜居乡村建设，贫困群众的生产条件和生活条件得到了显著改善。

1.2 脱贫方式多元化，脱贫效果显著 调查对象脱贫的主要方式呈现多样化特征，5.96%的贫困户主要通过教育扶贫而脱贫，8.26%的贫困户主要通过健康扶贫而脱贫，61.93%的贫困户主要通过产业扶贫而脱贫，10.09%的贫困户主要通过金融扶贫而脱贫，8.72%的贫困户主要通过就业扶贫而脱贫，1.83%的贫困户主要通过易地搬迁扶贫而脱贫，3.21%的贫困户主要通过兜底保障扶贫而脱贫（表1）。形式多样的扶贫方式为阳山县早日实现脱贫摘帽奠定了良好的基础。截至2020年8月底，阳山县55个贫困村和建档立卡贫困户8940户18611名贫困人口已经全部达到脱贫出列的标准[5]。

1.3 积极推进产业扶贫，拓宽群众増收渠道 精准扶贫工作开展以来，阳山县积极开展产业扶贫工作。一是因地制宜发展特色农业产业，通过“经营主体+基地+贫困户”等经营模式，大力推进“一镇一品，一村一品”工程。2016年以来累计推进特色农业产业类扶贫项目287个，全县2198户在家有劳动力贫困户均参与1个以上特色种养项目[6]，逐步建成了阳山鸡现代农业产业园、江英镇大桥村蔬菜种植基地、七拱镇七彩水稻公园、大峎镇沙田村无花果基地、杜步镇大路村“卉海花卉基地”、岭背镇蒲芦洲村沙田柚种植基地、黎埠镇大塘村晶宝梨种植基地、青莲镇黄豆种植和腐竹加工基地等一大批特色农产品种植基地，阳山鸡等特色农产品成为生态原产地保护产品和农业部认定的地理标志产品，七拱镇也被评为国家级农业产业强镇。二是在广州市黄埔区、广州开发区等对口帮扶单位的大力支持下发展小水电、光伏等绿色能源产业，已建成的20多个光伏扶贫电站，年售电收入达4300多万元;通过上述2项资产收益扶贫，全县有劳动力贫困人口人均年增收约3800元[6]。三是大力发展电商产业，实施“电子商务进百村”工程，建成了广东省首个农村电子商务物流产业园和广东省首个农村电子商务县级运营中心，县、镇、村3级电商服务体系基本形成[7]，实现了“农产品进城”和“网货下乡”的互动。四是利用十大农旅结合基地（农业公园）、精品乡村旅游线路等发展乡村旅游产业，七拱镇、黎埠镇等已成为广东省休闲农业与乡村旅游示范镇，2014—2019年全县共接待游客2942.21万人次，旅游收入总计181.73亿元[8]。五是通过发展电商产业，有效解决了产业帮扶“最后一公里”，让七拱米、淮山面等特色农副产品变为商品，加快了贫困农户增收脱贫的步伐。

1.4 高度重视异地对口帮扶项目的落实，明显改善农村发展环境 近年来，阳山县把广州市黄浦区、广州开发区、广州市花都区、华南农业大学、广东外语外贸大学等单位的异地对口帮扶和交流合作摆在重要位置，在产业帮扶、就业帮扶、医教帮扶、基础设施帮扶、乡村旅游帮扶等方面全力抓好帮扶项目的落实，取得了显著的脱贫成效。以广州市黄浦区和广州开发区为例，2016—2019年累计投入各类帮扶资金3.72亿元对口帮扶阳山县8镇35个相对贫困村在册相对贫困户3237户7815人[9]，在小水电和光伏发电、矿业复工复产、教育医疗、基础设施建设和乡村旅游发展等方面给予阳山县大力援助和扶持，仅光伏发电帮扶一项，重点帮扶的沙寮村、小江村等贫困村的建档立卡贫困人口至2019年底均已全部达到脱贫标准，这些贫困村也被纳入第一批相对贫困村退出村[9]。除光伏发电帮扶以外，广州市黄浦区和广州开发区还通过贫困户劳动技能培训、组织企业到阳山县举办大型就业招聘会等形式开展就业帮扶，先后投入近8000万元帮助建设高标准义务教育阶段学校、投入3000万元帮助建设妇幼保健计划生育服务中心等开展医教帮扶[10];通过建设102个排污设施、482个垃圾收集点、117km硬底化村道、105个文体休闲活动场所、45个标准化卫生站等基础设施开展基础设施帮扶;通过打造七拱镇潭村“古村落”和隔坑村“一河两岸”风景带、大崀镇沙田村“美丽乡村”、杜步镇东江村“广东省名村”等开展乡村旅游帮扶[11]。异地对口帮扶项目的落实不仅改善了当地农村生存环境和发展环境，也加速了当地脱贫摘帽的进程。

1.5 着力加强民生保障，不断增强脱贫群众的物质获得感和心理获得感 保障和改善民生、增进民生福祉是精准扶贫工作的重要内容。精准扶贫政策实施以来，陽山县大力推动社会各项事业发展，不断增强民生保障。教育事业方面，随着教育扶贫政策的全面落实，贫困家庭子女上学费用和生活费得到了政策、资金的极大支持，仅2019年就为贫困人口发放教育补助6299人次共1041.98万元[12]，小学、初中、高中教育的办学条件有了根本性的改善;医疗卫生事业方面，逐步建立了“县—镇—村”医疗卫生服务一体化的格局，缓解了贫困群体“看病难”的问题[11]。同时，基本医保报销比例一直稳定在75%左右[13]，贫困群众看病有了多种报销途径，仅2019年为全县贫困户报销各类医疗费用就达697.56万元[12]，自付医疗费逐渐降低;住房保障方面，仅2019年全县政府兜底完成贫困户危房改造任务234户，发放补助资金864.6万元[12]，一些贫困户尤其是低保户、五保户的居住条件得到了极大改善。实地问卷调查数据显示，随着住房、教育、医疗等民生保障的不断改善，脱贫群众的物质获得感和心理获得感不断增强，对扶贫工作的满意度处于较高水平（表2）。

2 面临的主要问题

2.1 基础设施建设尚不能满足稳定脱贫和持续发展的需要 受自然条件和社会经济发展等因素影响，阳山县交通、水利、电力、能源、通讯、教育、卫生等生产生活基础设施和公共服务设施建设欠账现象普遍存在。一是农田水利设施建设尚不完善，工程性缺水问题依然存在，农业生产易形成“低投入—低产出—低收入”的恶性循环[14];二是道路交通、电力、通讯等基础设施网络尚不完善，造成贫困群众增收渠道狭窄，持续稳定增收困难;三是用于发展农村基础教育的经费投入不足，偏远乡村小学、幼儿园的校舍、运动场等基础设施难以满足长远发展的需要;四是农村乡镇医院条件较差，医务人员技术水平较低，难以满足群众看病需求。薄弱的生产生活基础设施和公共服务设施使当地在获得资金、技术、人才等方面受到严重制约，区域经济持续发展和贫困群众稳定脱贫的难度加大。

2.2 防范返贫的压力大、任务重 受生态环境脆弱以及贫困人口自我发展能力不足等诸多因素影响，阳山县已脱贫人口脆弱性高、返贫风险较大。首先，由于生态环境脆弱、自然灾害频繁，部分脱贫人口因灾返贫的风险极高;其次，调研中发现一些脱贫户属于救济性脱贫或暂时性脱贫，脱贫质量不高，一旦外部帮扶停止，这部分人就极易返贫[15];第三，当前已脱贫人口中有一部分是失能、半失能特殊困难群体，一旦社会保障降低或救助扶持减少就极易返贫[16]，另一部分通过易地搬迁或发展产业脱贫的贫困人口，还处在发展的适应期和起步期[17]，扶贫成果的巩固面临种种困难，若后续帮扶政策或措施跟不上，这些脱贫人口就会面临较大的返贫风险;第四，从多维贫困视角来看，家庭主要劳动力的身体健康、子女上学、缺资金、缺技术、农产品市场变化等都有可能成为脱贫群众返贫的诱导因素。因此，防范返贫的压力大、任务重。

2.3 “三保障”落实中的薄弱环节亟待解决 “两不愁、三保障”是衡量精准扶贫成效的重要指标。通过多种形式的帮扶措施，阳山县贫困家庭“两不愁”问题已基本得到解决，但“三保障”还存在不少薄弱环节。义务教育方面，乡、镇中学的基本条件和师资已经有了根本性的改善，但由于历史欠帐较多，偏远乡村学前教育入园难、小学教学点布局不合理、优质教师和教学水平难以满足群众对普惠优质教育资源的迫切需要等“软实力”不足依旧是制约当地教育发展的重要因素。基本医疗方面，镇、村基本卫生设施不足，优秀医务人员流失率高，医疗服务能力和救治能力较薄弱。此外，受报销上限和报销比例的影响，医疗支出依然是导致部分群众致贫或返贫的重要原因之一。住房安全保障方面，受村庄规划、资金等因素的影响，个别村危房改造项目仍存在一些遗留问题亟待解决。

2.4 精准扶贫退出后后续扶持力度有待进一步加强 调查发现，部分贫困户在短期内脱了贫，但脱贫质量不高，受自身知识水平低、职业技能缺乏、自身经济能力差、市场和商品意识淡薄等因素影响，脱贫退出后在资金、劳动力、技术、土地、教育、医疗、社会救助等方面迫切需要继续扶持（表3），否则一旦遇上自然灾害、市场变化、就业不稳定等突发情况就会返贫。因此，政府管理部门应重点关注脱贫人口后续巩固需求，制定后续扶持的相关政策，明确后续扶持的方式与期限，最大程度地防范脱贫人口返贫。

2.5 脱贫产业的带贫益贫能力有待进一步提升 调研发现，部分贫困村脱贫产业的发展仍然相对滞后，新型经营主体培育、新特产业培育不足，主导产业尚未形成，传统种植业和养殖业仍占主导地位，现代农业发展滞后，产业化经营程度低，贫困群众收入增速缓慢;部分贫困村主导产业虽已基本形成，但规模小，经营模式较为单一，产业链配套发展不足，延伸性差，产品市场风险大，缺少具备市场竞争力的产品和品牌，与贫困户合作发展的深度和广度不足，利益联结机制不牢靠，对贫困户的带动能力有限，难以带动贫困户长期稳定增收[14]。

3 巩固精准扶贫政策实施效果的建议

3.1 尽快出台后续帮扶政策，保障脱贫成效的稳定性和持续性 在政策的集中帮扶下，阳山县已实现了脱贫摘帽的目标，但由于生态环境脆弱、基础设施和公共服务不完善以及发展能力较弱等诸多因素的影响，脱贫人口的脆弱性较高，一旦现有扶贫政策退出将会面临较大的返贫风险。因此，尽快出台后续帮扶政策，巩固现有脱贫成果、防控返贫风险将是今后工作中的重中之重。一是对现有行之有效的扶贫政策应延续一定期限作为观察期和巩固期，做到脱贫不脱政策，防止因政策退出导致贫困问题反弹;二是尽快出台后续帮扶政策，通过多元化的政策运用，实现政策实施效益最大化，从制度层面巩固和强化脱贫成果;三是健全政策执行的运行机制，强化政策的合理性、针对性和有效性，增强政策执行对象稳定脱贫能力;四是加强跟踪调查研究，围绕脱贫摘帽后出现的突出问题和薄弱环节及时制定和调整相关政策，细化脱贫成果、巩固提升措施，从而保障脱贫成效的稳定性和持续性。

3.2 进一步完善基础设施建设，夯实稳定脱贫的发展基础 积极推进基础设施提升工程，进一步完善以交通、水利、电力、通讯为主的基础设施建设对改善脱贫群众发展条件、实现稳定脱贫尤为重要。因此，阳山县要实现稳定脱贫，一要进一步加强和完善公路交通网络，特别是村组及入户道路建设，提高道路等级和通达通畅率;二要进一步加强小流域治理，抓好以治水改土为中心的农田基本建设，切实改善当地群众的生产条件，增强防止因灾致贫和因灾返贫的能力;三要进一步完善通讯网络建设、农村电商平台建设和市场信息体系建设，为贫困群众脱贫致富提供全方位的信息服务[18]。与此同时，逐步建立起一套有脱贫人口参与的基础设施使用、管理、维护的制度和机制，确保建成的基础设施持续利用，为贫困人口实现永久脱贫奠定坚实基础[14]。

3.3 拓宽增收渠道，确保脱贫农户收入持续稳定增长 确保稳定脱贫、持久脱贫的关键在于农民持续稳定增收。因此，消除增收瓶颈因素、拓宽增收渠道、推动脱贫农户收入持续稳定增长是防止返贫的重要保障。根据阳山县的实际情况，拓宽脱贫农户增收渠道可从4个方面着手：一是引导和支持脱贫农户通过发展特色种养持续稳定增收;二是根據当地的资源禀赋和市场需求因地制宜地发展特色产业，通过龙头企业和专业合作社辐射带动脱贫农户经营性收入的持续稳定增长;三是充分利用当地资源优势，促进一二三产业融合发展，打造一批产业链条完整、市场前景好、带动能力强、辐射面广、业态模式新的农村产业扶贫项目[19]，通过就地就近就业带动脱贫农户工资性收入的持续稳定增长;四是建立因地制宜的土地流转机制，盘活资产，显化脱贫农户承包地、宅基地、荒山荒坡等土地资产的市场价值，通过农民变股民、资源变资产的方式带动脱贫农户财产性收入的持续稳定增长。

3.4 增强产业扶贫造血功能，提升脱贫产业的可持续发展能力 产业发展是实现稳定脱贫和持续脱贫的根本保障。阳山县产业发展基础相对薄弱，产业的综合效益和带贫益贫能力有待于进一步提升。今后工作的重点应建立产业扶贫保障体系和长效机制，增强产业扶贫造血功能，提升脱贫产业的综合效益和带贫益贫能力。一是继续完善基础设施建设，夯实产业发展的物质基础，提升产业可持续发展能力;二是依托当地的资源禀赋，以市场为导向加快产业结构调整，积极围绕电商扶贫、光伏发电、“一镇一业”、“一村一品”、乡村旅游等扶贫产业[20]，探索建立“龙头企业+基地+农户”“合作社+基地+农户”等模式，大力培育市场潜力大、效益好、贫困人口潜在参与度高、能够长期带来稳定收益的特色养殖、优质蔬菜、中草药、经济林果等优势产业和特色产业，加强农产品市场体系建设，提升脱贫产业的造血功能和可持续发展能力;三是加大对龙头企业、农民合作社等新型经营主体的扶持力度[21]，完善利益联结机制，提高各类经营主体的受益度和贫困群众的参与度，实现产业扶贫的良性循环[22]。

3.5 加强对脱贫人口的跟踪监测和后续扶持，有效遏制返贫现象的发生 对脱贫人口的后续扶持与帮助是保障稳定脱贫的关键。受自然环境脆弱、社会经济条件发展滞后和个人自我发展能力等因素的影响，阳山县脱贫人口的脆弱性较高，抗风险能力弱，一旦遇到自然灾害、疾病、农产品市场波动等风险就极易返贫。因此，脱贫任务完成后应加强对已脱贫人口的跟踪监测，根据不同类型脱贫人口后续发展的需求与困难，针对性地制定脱贫人口后期扶持政策，明确扶持内容、方式和期限，分类强化后续扶持和帮助工作，构建返贫监测预警机制，最大限度地缓解和消除返贫现象的发生，确保脱贫后不再返贫。

3.6 强化生态工程建设，实现生态保护与脱贫致富的有机融合发展 阳山县与始兴、仁化、乳源、乐昌、南雄、连平、和平、翁源、连州、连山、连南等县（市）已于2018年纳入了国家重点生态功能区。因此，巩固生态保护和地区协调发展理念，实现生态保护与脱贫致富的有机融合发展是当务之急。一是加大生态工程的实施力度，为当地群众提供稳定脱贫和可持续发展的环境条件;二是加强宣传教育，培养当地群众参与生态扶贫的技能，通过生态种植业、生态养殖业、生态工业、生态旅游业等生态产业的发展增强稳定脱贫能力;三是加强政策引导，完善公众参与机制与市场激励机制，鼓励个人、企业和社会组织积极参与生态工程建设，逐步实现生态保护与脱贫致富的有机融合发展。

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（责编：徐世红）