国家粮食安全背景下财政支农支出结构效应评析——基于农业生产率视角

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030）

随着非洲蝗灾、全球新型冠状病毒肺炎等公共事件的爆发，粮食安全问题再一次引起全球各国的关注。在耕地面积逐年下降的背景下，较高的农业生产率（单位耕地面积产量）是确保国家粮食安全的关键。公共财政理论认为财政支农支出主要是通过农业人力资本投入、基础设施建设和技术进步，达到改善农业生产的核心要素，从而提升农业生产率[1]。从国际经验上看，公共财政支持政策已成为世界各国促进农民增收、农业生产率提高、农业高质量发展的主要工具和手段，欧美一些发达国家的财政支农支出占农业GDP 比重在25%以上，有些国家甚至高达45%，释放出长期较好的促进效应[2]。为确保国家粮食安全，2003 年以来，随着我国农业税的减免到取消、各种惠农政策的制定和实施，财政支农支出的绝对规模不断扩张，2018 年底财政支农支出绝对额已达21085.59 亿元，财政支农支出占农业GDP 的比重已经达到33%，从财政支农支出占财政总支出的比重来看基本维持9%左右，财政支农支出弹性仍然小于1①数据来源于《国家统计年鉴》，或者通过相关数据计算得到。。

鉴于粮食安全的重要性，国内外学者针对如何提高粮食产量问题展开长期深入研究，普遍认为财政支持对国家粮食安全来说至关重要，针对财政支持对农业生产率的影响的研究成果较为丰富，整体研究结果表明财政支持可以有效促进农业生产率的提升。从总体效益来看，财政支农支出明显促进农业的发展[3-4]，有效提高了农业经营收入[5-7]，与其他要素相比财政支农支出的平均贡献率占重要地位[8-9]；从财政支出其他方面来看，省区财政支农支出[10]、县乡政府财政支农[11]的支出效率都比较好，粮食主产区和非主产区土地生产率对单位面积土地上财政支农支出的弹性都较为显著[12]，农业基本建设支出、农业科技支出等对农业生产率都有显著的影响，其中农业科技投入的贡献最大[13]；此外，财政支农支出还存在支出结构不合理[14-15]、支出比重较低、绩效低下[16]等问题，财政支农支出效应当年并未显现，但存在着长期均衡增长关系[17]，地区综合效率差距较大[18]，财政支农支出结构是制约农业产出增长率的关键因素，政府应根据现实环境和条件的变化，不断调整和优化财政支农支出结构[19]。

从相关文献的整理来看，当前对我国农业生产率财政支出效率问题的研究主要集中在财政支农支出总量的整体效益、区域效应和时间效应上，从央地两级财政支出结构以及财政支农支出项目结构层面分析的较为少见，未能较为全面地反映出我国财政支农支出对农业生产率的影响状况。为此，本文主要通过财政支农支出结构层面对农业生产率的效应进行分析，为优化财政支农支出结构提供参考。

一、中央和地方财政支农支出与农业生产率

（一）数据说明

由于1997 年之前的财政支农支出地方和中央数据在统计年鉴上未做分类，中央对各省市的支农支出数据难以获取，本文将选取我国1997—2018年间全国的时间序列数据来实证分析两级政府财政支农支出与农业生产率的关系，数据来源于历年《中国统计年鉴》，农业生产率用农业总产值除以农作物种植面积（土地生产率，即亩均产量），用y表示；两级政府财政支农投入的总量数据主要来自《中国统计年鉴》，由于统计口径的变化，1997—2006 年由财政支农支出项目加总而来，2007—2018 年为农林水事务支出。中央财政支农投入总量用zex表示，地方财政支农支出总量用dex表示。本文对zex、dex、Y以1997 年为基期利用cpi 消除物价水平变动的影响，并取自然对数，记作lnY、lnzex、lndex，变动趋势如图1 所示。

图1 1997—2018 农业生产率与财政支农支出变动趋势

从图1 可以看出，财政支农支出与农业生产率总体上保持同向变动关系，初步可以判断财政支农支出促进农业生产率的提升，为有效判定两级财政支农支出对农业生产率的具体效应，下面具体分析两者之间的关系及动态变化过程。

（二）平稳性检验

为避免“伪回归”现象，利用ADF 法来检验各个变量的平稳性。检验形式主要根据变量的数据图形确定截距项和线性趋势，并由软件根据SIC 准则自动确定最佳滞后阶数[20]。具体检验结果见表1。检验结果表明，各变量为不平稳序列，经过一阶差分变换后，各变量都在1%或5%的显著性水平下变得平稳。由此可以判定，各个变量存在一阶单整，可以采取协整检验。

（三）协整检验

第一，中央财政支农支出与农业生产率。根据AIC、SC 等相关信息，协整方程形式设定为有截距项和线性趋势，由软件自动给出的模型的最优滞后阶数为3，具体的检验结果如表2 所示。结果表明，在模型中各变量之间存在协整关系，至少有一个协整方程：

由此可以看出，中央财政支农支出和农业生产率保持相同的变动方向，中央财政支出每增加1%，农业劳动生产率会提高0.39%。

第二，地方财政支农支出与农业生产率。根据AIC、SC 等信息，协整方程形式设定为有截距项和线性趋势，由软件自动给出的模型的最优滞后阶数也为3，具体的检验结果如表3 所示。结果表明，在模型中，各变量之间与中央财政支农支出一样，也存在协整关系，至少有一个协整方程：

可以看出，地方财政支农支出和农业生产率也保持相同的变动方向，地方财政支出每增加1%，农业劳动生产率会提高0.26%，与中央财政支农效应相比，地方财政支农支出对农业生产率的弹性下降0.13%。

（四）动态过程分析

1.中央财政支农支出与农业生产率

如图2 所示，所有的单位根都落在圆内，说明模型的建立是稳定的。

中央财政支农支出规模对农业劳动生产率的脉冲响应大小情况，见图3。可以看出，给予中央财政支农支出一个单位的正向脉冲，对农业劳动生产率影响从第2 期开始，随后各期呈现一定的波动但总体趋于平稳。可见，中央财政支农支出受到某一外部冲击后，会给农业劳动生产率带来不稳定的冲击，影响虽然持久但具体效应并不大。

为进一步分析财政支农支出对农业劳动生产率的影响，在消除残差项相关性的基础上，对效应进行方差分解，结果如表4 所示。从表4 可以看出，首期贡献率为0，之后逐渐增大，长期促进效应显著，原因主要在于财政支农投入的长期性和不间断性有关，相关投入周期较长。

表1 变量ADF 单位根检验

表2 Johansen 协整检验结果（zex）

表3 Johansen 协整检验结果（dex）

2.地方财政支农支出与农业生产率

如图4 所示，所有的单位根也都落在圆内，说明模型的建立也是稳定的。

农业劳动生产率对来自地方财政支农支出规模影响的脉冲响应大小情况，见图5。从结果来看，与中央财政支出类似，初期贡献率为0，之后逐渐增大，长期促进效应显著。从方差分解结果（表5）来看，效应先增加后平稳并逐渐收敛，表明财政支农支出对农业劳动生产率的促进效应具有短期滞后性和长期持续性。与中央财政支农支出效益的方差分解结果相比，地方财政支农支出10 期累积解释程度低了近10 个百分点，且中央财政支农支出效应在第7 期后增速放缓，而地方在第6 期后就开始放缓。由此可见，地方财政支农支出效果相较于中央财政支农支出在长期性、稳定性和贡献率等方面略显不足。

图2 AR 根检验

二、财政支农支出结构与农业生产率

（一）数据说明

本文利用OECD 关于财政支农政策分类，把财政支农支出分为价格支持、直接补贴、一般公共服务支持三大块。价格支持主要包括粮食最低收购价政策、目标价格政策、收储支出等。数据主要包括目标价格支持、粮油储备支出，以EXP 表示。直接补贴包括投入品使用补贴，如农机具购置补贴、农业保险保费补贴、大型粮棉糖生产基地建设、标准化养殖场建设等；挂钩补贴，与产量挂钩的，基于现期种植面积的补贴，如粮食直补、农资综合补贴、良种补贴等；脱钩补贴，与产量不挂钩的，基于非现期收入水平的补贴，如农村扶贫项目等，以及基于非商品标准的补贴，如退耕还林补贴、退牧还草补贴等。数据主要包括农业四项补贴、退耕还林补贴、退耕还草和农村扶贫项目支出四部分，以EXZ 表示。一般服务支持包括科研推广、新型农民培训、检验服务、基础设施建设和资源环境保护等支持项目，以EXG 表示[21]。

2015 年推进农业三项补贴制度改革试点工作，从2016 年起在全国全面推开农业“三项补贴”改革，即将农业“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴）合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营①《财政部 农业部关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》（财农[2016]26 号）。。鉴于统计项目的变化，本文在分析财政支农支出结构时采用2008—2017 年数据进行统计分析，分析农业四项补贴效应时采用2006—2014 年数据进行分析，原始数据主要来源《中国统计年鉴》和财政部网站，并通过必要的计算加总所得，并利用居民消费价格指数（CPI）剔除物价变动因素可能产生的影响。

图3 中央财政支农支出对农业生产率的脉冲响应

表4 lnY 的方差分解

图4 AR 根检验

（二）方法选择

鉴于统计数据口径和财政支农政策的变化，所收集数据最多9 年，限于时间序列数据年份较短，VAR 等模型分析会产生统计结果的不可信问题，故本文采取邓聚龙教授首创的灰色关联度分析模型（GRA）②灰色关联度分析是指对一个系统发展变化态势的定量描述和比较的方法，其基本思想是通过确定参考数据列和若干个比较数据列的几何形状相似程度来判断其联系是否紧密，主要反映曲线的关联程度。。该模型对样本数据要求较为宽泛，最低4 个以上即可，不会出现量化结果与定性结果不符的现象，具体步骤如下[22]。

灰色关联综合评价主要是依据以下模型：

式（3）中，R为M个被评价对象的综合评价结果向量；W为N个评价指标的权重向量。

参考数列（母数列）为：

比较数列（子数列）为：

图5 地方财政支农支出对农业生产率的脉冲响应

表5 lnY 的方差分解

第一步：无量纲处理。在进行灰色关联分析时，一般都要进行无量纲化处理，以解决各变量的数据可能因量纲不同不便于比较的问题，处理方式有很多种，常采用的是下面两种方式，本文采用初值化算子方法。

初值化算子：

均值化算子：

第二步：计算关联系数。

式（8）中，ρ为分辨系数，ρ ∈(0,∞) 。ρ越小，分辨力越大，一般ρ的取值区间为（0，1），具体可视情况而定。当ρ≤0.5643时，分辨力最好，通常取ρ=0.5。

第三步：计算关联度。

式（9）中，平均值ri，即为Y(k)与Xi（k）的关 联度。

（三）财政支农各项支出与农业生产率的灰色关联动态分析

选取2008—2017 年全国财政支农支出，包括价格支持、直接补贴和一般公共服务支持，对农业生产率（农业总产值/农作物播种总面积）进行灰色关联分析。为保证分析的有效性，对财政支农支出各项数据除以当年农作物种植总面积，换算成单位面积财政支农支出。以农业生产率作为参考序列，其余指标构成比较序列，如表6 所示。

将表6 中的原始数据，农业总产值、价格支持、直接补贴、一般公共服务支持分别除以当年农作物播种面积，得到单位面积产量、财政支出，再以2008 年各项值为标准值，进行无量纲化处理后得到初始值，如表7 所示。

计算母序列与各子序列在各个时刻差的绝对值|y(k)−xi(k)|，将其中的最大值maximaxk|y(k)−xi(k)|，最小值minimink|y(k)−xi(k)|，ρ值0.5，代入ξi(k)的关联系数公式中，求得关联系数及关联度，如表8 所示。

根据灰色关联度公式，求得价格支持、直接补贴、一般公共服务支持的灰色关联度分别为：0.5943、0.7553、0.4695。由此可见，财政支农支出各项对农业生产率的影响都不太显著，影响最突出的是直接补贴，灰色关联度为0.7553，其次是价格支持，关联度为0.5943，一般公共服务支持的关联度最小，仅为0.4695。农业生产率的影响因素众多，财政支持可以起到一定的促进作用，但并不是最主要的因素，至于直接补贴对农业生产率影响较为突出的原因，可能是粮食直补、粮种补贴和农机补贴有效提高了农民的种粮积极性，进而对农业生产率产生积极的影响，为进一步分析直接补贴对农业生产率的影响，接下来对农业“四项补贴”对农业生产率的影响进行分析。

（四）直接补贴与农业生产率的灰色关联度动态分析

农业直接补贴情况原始数据如表9 所示，由于我国对农业的大面积补贴始于2004 年，且农资综合补贴始于2006 年，在2015 年进行“三项补贴改革”。因此，在分析直接补贴对农业生产率的灰色关联度时采用2006—2014 年的数据，原始数据来源于《国家统计年鉴》、财政部网站等。

将表9 农业总产值、粮食直补、粮种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴分别除以当年农作物播种面积，得到单位面积产量、各项补贴支出情况，再以2004 年各项值为标准值，进行无量纲化处理后得到初始值，如表10 所示。

计算母序列与各子序列在各个时刻差的绝对值|y(k)−xi(k)|，将其中的最大值maximaxk|y(k)−xi(k)|，最小值minimink|y(k)−xi(k)|，ρ值0.5，代入ξi(k)的关联系数公式中，求得关联系数及关联度（表11）。

表6 农业播种面积、农业总产值与财政支农支出各项原始数据 单位：亿元

表7 原始数据无量纲化处理后初始值

表8 财政支农支出各项与农业生产率的关联系数及关联度

根据灰色关联度公式，求得粮食直补、粮种补贴、农机补贴与农业综合补贴的灰色关联度分别为：0.7920、0.9031、0.9692、0.9196。由此可见，财政农业补贴各项支出对农业生产率的影响较为显著，影响最突出的是农机补贴，灰色关联度为0.9692，其次是农资综合补贴，关联度为0.9196，第三是粮种补贴，关联度为0.9031，粮食直补的关联度最小，仅为0.7920。由此可见，直接补贴对农业生产率的影响较为明显，其中农机补贴、粮种补贴、农资综合补贴的关联度系数都大于0.9，进一步说明以农机补贴为代表的农业技术支持力度可以增加农业经营规模，进而有效促进农业生产率水平的提升，粮食直补可以有效提升农民的收入水平，但对农业生产的促进功能较弱，主要缘于粮食直补与农民承包土地直接相关，与经营生产无关。

三、结论及建议

从中央和地方两级政府财政支出结构实证结果来看：第一，中央和地方两级政府财政支农支出规模都显著影响农业生产率，但中央政府财政支农支出对农业生产的影响效应更大，中央财政支农支出每增长1%，农业生产率增长0.39%，而地方财政支农支出每增长1%，农业生产率增长0.26%。第二，中央和地方两级政府财政支农支出对农业生产率的提升都具有显著的滞后效应。从农业生产率的方差分解中可以明显看出，财政支农支出对农业劳动生产率的当期效应为零，第2 期开始迅速攀升，随后升幅逐渐下降并趋于收敛，可见，两级财政支农支出规模对农业生产率的长期促进效应显著，规模效应的滞后性和持续性并存。第三，中央财政支农支出对农业生产率的解释程度高于地方政府，可见中央财政支农支出对农业生产率提升效应远好于地方政府。从国际经验来看，央地财政在支农事权划分中，大多以中央为主体，地方为补充，从而可以有效确保支农资金的稳定性，而我国中央政府财政支农支出比重较低，不利于中央财政支农支出效应的发挥。因此，要进一步明确财政支农支出事权划分，提高中央财政支出占财政支农支出的比重，加大对新型农业经营主体培育、农业科技、农业基础设施、农业保险、农业融资、农产品存储等方面的支持力度，同时加强财政支出绩效评价，与地方财政支农支出形成合力，从而有效提高农业生产率[23]。

表9 2004—2014 农业总产值、播种面积与农业直接补贴情况 单位：亿元

表10 原始数据无量纲化处理后初始值

表11 财政直接补贴各项与农业生产率的关联系数及关联度

从财政支农支出结构对农业生产率的影响分析来看：第一，财政支农支出各项对农业生产率有影响，但整体效果并不太明显。主要原因可能是财政支农支出主要是通过对农业生产要素投入的影响来作用于农业生产率，由于支出总量、结构和支出方式等方面存在的诸多问题，因而在农业生产率水平提升方面还有很大的改进空间，比如对于农业科技投入、农民职业技能培训等支持远远不够，致使效果一般[10]。第二，直接补贴在农业生产率提升中的作用较为明显。粮种补贴、农机补贴、农资综合补贴与农业生产率的灰色关联度都大于0.9，体现出精准性的财政补贴效果要好于普惠制。在财政支农补贴的利用上，应该提升农业补贴的精准度，根据需要解决的问题，有针对性地进行相应政策实施。比如，要提高农业绿色生产率，可以更多地实施与减肥控药、秸秆还田、轮作休耕、农业环境保护相关的补贴政策；要增加优质农产品生产和供应，可以设置对优质农产品的支持和保护政策，资金支持是一方面，更多是权益的保护；要突出不同区域的农业生产特色，可以设置差别化的区域支农政策措施，保护基本口粮，就要继续实施并完善最低价收购政策，等等。因此，要不断提高财政对农业补贴的精准度，优化财政支农支出效率，从而实现农业全方位的进步[17]。