关于“十四五”时期推进呼包鄂及乌兰察布协同发展的对策建议

王依军 伊志慧

关键词：协同发展 城市群 一体化

呼包鄂乌地区在内蒙古经济发展中具有举足轻重的地位和作用，推进呼包鄂及乌兰察布协同发展是一项自治区重大发展战略。“十四五”时期，我国将进入新发展阶段，面临内外部环境和条件都将发生深刻变化，推进呼包鄂及乌兰察布协同发展也将进入一个攻坚克难的深水区，必须适应新形势，坚持目标导向、问题导向相统一，紧扣一体化高质量发展谋划新思路，明确主攻方向，在更深层次、更广层面上深化区域合作，形成更大合力，取得更大更高质量协同发展成果。

一、推进呼包鄂及乌兰察布协同发展的重要意义

（一）推进呼包鄂及乌兰察布协同发展是打造自治区高质量发展增长极的重要战略

呼包鄂乌地区空间地理位置集中、产业基础较好、区位优势明显，其人口和经济总量分别占全区的40%和60%左右，是内蒙古最具影响力的经济发展优势区。当前，呼包鄂乌地区经济形势异常严峻复杂，正面臨着前所未有的下行压力。面对困难和挑战，尤其需要呼包鄂乌四市协同作战、抱团发展。推进呼包鄂及乌兰察布协同发展有利于优化资源要素配置和生产力空间布局，形成有竞争力的增长极，提升经济总体效率，拉动全区经济恢复性增长;有利于发挥各自比较优势，构建高质量发展的动力系统，打破行政壁垒，提高政策协同，形成优势互补、良性互动、合作共赢的良好局面。

（二）推进呼包鄂及乌兰察布协同发展是落实国家黄河流域生态保护和高质量发展重大战略的重要要求

呼包鄂乌四市地处黄河中上游，是内蒙古黄河流域的重要板块，对维护黄河流域生态安全、打造黄河“几”字弯都市圈至关重要。推进呼包鄂及乌兰察布协同发展，有利于协同推进黄河大保护大治理，增强各项措施的关联性和耦合性，形成更大合力，防治单兵突进、顾此失彼;有利于吸引生态功能区人口向呼包鄂乌地区集中，促进形成优势区域重点发展、生态功能区重点保护的新格局。

（三）推进呼包鄂及乌兰察布协同发展是推动呼包鄂榆国家级城市群建设的重要支撑

呼包鄂榆城市群是国家正式批复城市群发展规划的重点开发区域。习近平总书记深刻指出，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。推进呼包鄂及乌兰察布协同发展，是建设呼包鄂榆城市群建设的应有之义，有利于促进资源要素顺畅流动、高效利用，实现城市合理分工、联动发展，促进产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，对提升呼包鄂榆城市群人口和经济集群水平，将其打造成为我国中西部地区具有重要影响力的城市群具有重大作用。

（四）推进呼包鄂及乌兰察布协同发展是推进区域协调发展的重要任务

当前，自治区东、中、西部地区经济分化态势明显，呼包鄂是自治区经济发展的“火车头”，乌兰察布市发展相对不充分，经济体量小、人口多，其经济规模仅占呼包鄂乌四市的8%，人口却占20%，基础设施、公共服务和人民生活水平差距较大。推进呼包鄂及乌兰察布协同发展，有利于发挥呼包鄂三市辐射带动作用，增强欠发达区域高质量发展动能，解决发展不平衡问题，助推更多人口脱贫致富，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

（五）推进呼包鄂及乌兰察布协同发展是内蒙古建设全域开放平台的重要内容

呼包鄂乌地区承东启西、连南通北，均是国家正式批复的物流枢纽城市，是自治区打造我国向北开放重要桥头堡的枢纽节点。推进呼包鄂及乌兰察布协同发展有利于自治区发挥区位优势，扩大对内对外开放，更好融入国内大循环，全方位融入国际国内大市场，建设联通内外、辐射周边，资源集聚集散、要素融汇融通的全域开放平台，形成南北联动、东西双向互济的开放新格局。

二、呼包鄂及乌兰察布协同发展面临的新形势新挑战

2016年内蒙古自治区党委、政府实施首个《呼包鄂协同发展规划纲要》。《2019年内蒙古自治区政府工作报告》首次提出“推动呼包鄂及乌兰察布协同发展”，将乌兰察布纳入协同发展范围;《自治区关于建立更加有效的区域协调发展新机制的实施意见》（内党发〔2019〕15号）明确把呼包鄂乌地区作为全区四大重点区域之一，提出要以呼包鄂及乌兰察布协同发展为引领构建区域发展格局。经过各方努力，呼包鄂及乌兰察布协同发展取得明显成效，形成不少亮点。一是规划政策体系不断完善。规划纲要、支持政策相继印发实施，并分解细化成年度工作要点按年分步实施。二是体制机制基本成型。呼包鄂及乌兰察布协同发展章程出台实施，市长联席会议常态化举行，呼包鄂及乌兰察布协同发展服务中心挂牌运行，自治区16个厅局成立了部门专项工作组。三是基础设施互联互通加快推进。京呼高铁建成通车，集大原高铁、呼和浩特新机场等重大项目开工建设。呼包鄂高速公路环线依托京藏、包茂、呼准高速公路构建成型。四是基本公共服务共建共享有序实施。呼包鄂乌四市政务服务实现16项“互办互认”事项，不动产登记“四城通办”加快推进。总体上看，呼包鄂及乌兰察布协同发展正在从打基础、建机制、寻突破的起步阶段向一体化高质量发展的新阶段迈进，具备了在更高起点上推动更高质量协同发展的基础和条件。同时，也应清醒看到面临的困难挑战和突出问题。

一是基础设施互联互通任务艰巨。“轨道上的呼包鄂乌”虽见雏形，但是高铁建设仍然相对滞后，仅有呼和浩特与乌兰察布之间开通了高铁。由于呼准鄂快速铁路时速偏低，与呼张客专、京张高铁不匹配，呼包鄂三市之间仍停留在动车组层面，而且包鄂之间尚不具备开行动车组的条件，距离实现呼包鄂1小时快速铁路客运圈还有很大差距。

二是生态环境保护压力较大。呼包鄂乌地区产业结构偏重于能源和重化工业，与水资源刚性约束、生态脆弱、环境容量有限之间的矛盾非常突出。具体表现为用水、用能指标短缺，污染物排放基数大，大气污染问题突出，特别是在协同推进黄河大保护大治理上任务繁重。

三是区域创新能力不足。虽然呼包鄂乌地区拥有3家国家级高新区和多个高校院所，创新资源相对丰富，但是企业在技术创新中的主体作用发挥不够，从事R&D活动的企业个数不增反降，企业内部研发费用不足全区的30%，R&D经费投入强度明显低于全国平均水平。

四是公共服务协同有待强化。目前，呼包鄂乌四市完成的公共服务协同任务大多是国家或自治区层面统一设计、推进完成的，不少领域依然存在政策不统一、体系不对应、信息不共享等问题，尤其是智慧城市建设相对薄弱，“碎片化”特征明显，各信息平台和系统衔接不到位，距离人民的期盼和要求还有很多不足。

五是呼包鄂乌的主体作用发挥不够充分。呼包鄂乌四市是推进协同发展的主体，落实主体责任、深化市域合作主要是依靠一年一度的联席会议，简单地签订几个协议，协议落实情况并不理想，市与市之间的互动往来少、内部互动少、协同推进落实少，特别是市所辖的旗县、部门之间缺乏实质性互动落实。呼包鄂乌四市共同出人出钱组建的“呼包鄂乌协同发展服务中心”尚未发挥应有作用，需要在上下协同、四方联动上下更大功夫。

三、推进呼包鄂及乌兰察布协同发展对策建议

“十四五”时期，推进呼包鄂及乌兰察布协同发展要按照客观经济规律，紧扣一体化和高质量发展，以一体化的思想和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，努力提升人口和经济集聚水平。

（一）围绕“六保”“六稳”工作，加快恢复经济增长

呼包鄂乌地区是全区经济发展的“火车头”，首先要在经济发展上走在前。要在抓好常态化疫情防控的前提下，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，加大政策落实力度，确保各项纾困措施直达基层、直接惠及市场主体，推动经济加快恢复增长，筑牢协同发展的基础。要合力打造一流营商环境，认真对照企业反映的突出问题，加大改革创新力度，以开放、服务、创新、高效的发展环境吸引更多资金、技术、人才等要素，助推企业发展壮大。要紧紧抓住扩大内需这个战略基点，依托国内大市场吸引更多区外人士拉动消费需求。要充分发挥投资的关键作用，坚持土地、资金等要素跟着项目走，加快推进重大项目建设，释放有效投资需求，尽快扭转投资下滑的被动局面。要以高质量供给适应引领创造新需求，顺势而为培育壮大抗疫中涌现出来的新业态新模式，大力激发新兴领域的发展活力，扩展传统领域新需求，进一步提升供给体系质量和水平。

（二）围绕呼包鄂城际铁路建设，加快打通交通大动脉

交通是经济发展的先行官，只有先行实现基础设施互联互通，才能更好融入国内大循环。要围绕构建高品质快速铁路网，加快打造1小时快速铁路客运圈，积极开展呼包鄂城际铁路前期研究，力争将其纳入中长期规划，优先将包头—鄂尔多斯高铁纳入国家“十四五”铁路发展规划并启动前期工作，争取与延安—榆林—鄂尔多斯段同步实施。同时，要加快实施包银、集大原高铁项目，打通呼包鄂乌向西、向南的高铁大通道，更好融入全国高铁网。

（三）围绕黄河大保护大治理，强化生态环境共保联治

落实黄河流域生态保护和高质量发展是党中央的重大战略部署，也是呼包鄂乌地区的重大政治任务。要把保护修复黄河生态环境摆在压倒性位置，坚持生态优先、绿色发展，逐步解决黄河生态环境透支问题。要强化生态环境共保共治，深入实施沿黄生态廊道建设，全面加强大气污染联防联控，持续推进荒漠化、水土流失综合治理，提升生态系统质量和稳定性。要加强大气污染治理联防联控联治，持续推进岱海等湖泊综合治理，加快整顿黄河沿线内工业企业，积极开展联动执法。要坚持以水定地、以水定产，强化用水、用能“双控”目标责任评价考核，倒逼产业结构调整，建设现代产业体系。要引导产业合理分工、高效协作，避免同质化，形成特色鲜明、优势互补、高效协同的都市圈发展新格局。

（四）围绕创建呼包鄂国家自主创新示范区，增强区域创新能力

科技创新要有大平台，才能更好集中力量办大事。要以创建呼包鄂国家自主创新示范区为契机，促进各类创新资源互通共享，克服分散、低效、重复的弊端，联合开展科技攻关，联合共建重点实验室，推动创新要素跨区域优化配置和高效组合。要以呼包鄂国家高新区为主体，积极整合区位相邻、产业互补的工业园区，打造更多集中连片、协同互补、联合发展的创新共同体，辐射带动整个区域创新发展。要加强创新政策先行先试，探索异地孵化、飞地经济、伙伴园区等多种合作机制。

（五）围绕建设高水平开放平台，更好融入国内国际大市场

目前，中国（呼和浩特）跨境电子商务综合试验区业务正式开通，鄂尔多斯综合保税区正式通关出区，包头、乌兰察布七苏牧保税物流中心（B型）实现封关运营。要切实用好这些国家级开放大平台，以点带面带动整体开放水平提升。要进一步扩大鄂尔多斯跨境电商零售进口业务规模，推进乌兰察布—二连浩特陆港型国家枢纽建设，争取将呼包鄂3个国家物流枢纽承载城市列入国家建设名单。要主动融入京津冀协调发展战略，利用京蒙对口帮扶这个大平台，积极承接产业转移。要深化与东部沿海城市群在资金、技术、项目、产能和市场等方面的合作对接，共同探索“园区共建、项目共管、收益共享”的合作模式，着力推动蒙西（包头—鄂尔多斯）产业转型升级示范区建设。

（六）围绕呼包鄂乌智慧城市群建设，促进基本公共服务便利共享

加快推进呼包鄂乌智慧城市建设一体化，是促进基本公共服务便利共享的重要抓手，直接关系到城市群水平和协同发展质量，也是践行以人民为中心发展思想的具体体现。要加快编制呼包鄂乌智慧城市建设一体化工作行动方案，聚焦智慧城市群建设，加强整体设计和协同联动，依托自治区电子政务服务平台和各市智慧城市建设基础，本着先易后难、分步实施的原则，瞄准群众呼声高、基础条件好的領域，优先推动跨部门跨城市横向对接、数据共享、协同办理。要持续推进呼包鄂乌政务服务事项“互办互认”，优化异地办理流程，扩大互办互认范围，实现更多便民服务事项“一地受理、一次办理”，真正让群众少跑路、信息多跑路。同时，要推进区域医保一体化免备案就业，建立区域电子病历，推进医疗机构检查检验设备连通、检查检验结果互认共享，加快实现异地门诊医疗直接结算，推动养老保险关系无障碍转移和公积金业务“同城待遇”，让人民群众切身感受到协同发展带来的好处。

（七）围绕压实协同发展主体责任，激发体制机制内生动力

呼包鄂乌四市是推进城市群建设和协同发展的建设者、参与者，也是最大的受益者。目前，自治区层面的推进机制基本成型，关键是市级层面、县级层面要真正动起来，否则再好的规划、政策、协议也很难见效。呼包鄂乌四个市要着力加大对协同发展的推动落实，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，利用好党政联席会议和市长联席会议机制，加强日常沟通、调研走访和信息交流，强化在交通、产业、环保、民生等领域的深层次、多方位对接合作，探索建立跨区域产业转移、重大基础设施建设、园区合作的成本分担和利益共享机制，让合作给各方带来实实在在的好处。要更大发挥呼包鄂乌协同发展服务中心作用，利用其集中办公的优势牵线搭桥、互通有无，更多发现新合作点、形成新的增长点。