预防性行政公益诉讼案件办理实践探索

程竹松

摘 要：检察机关在办理预防性行政公益诉讼案件时，要从明确是否存在重大风险隐患、确定负有监管职责的行政机关及其是否依法履职等方面进行细致调查和充分论证。在办案过程中，检察机关要牢固树立双赢多赢共赢理念，注重加强与相关行政机关的沟通协调，与行政机关就公益保护达成共识，并通过建立工作机制等方式形成公益保护合力。

关键词：预防性公益诉讼 道路交通安全 工作机制

预防性公益诉讼的兴起是检察公益诉讼发展的新趋势。与一般性公益诉讼不同，预防性公益诉讼突破了有损害才有救济的传统理念。实践中预防性公益诉讼案件具有以下特征：危险发生具有高度盖然性，风险预防具有紧迫性。办理预防性公益诉讼案件的目的是避免公共利益遭受损害。本文拟以办理的道路交通安全领域行政公益诉讼案为例，探讨预防性公益诉讼案件办理的重点、难点问题，并提出完善举措。

一、基本案情与办案过程

近年来，新闻媒体反映上海市崇明区河道边发生交通安全事故数量呈上升趋势，上海市崇明区人民检察院（以下简称“崇明区院”）公益诉讼办案组遂对本区河道边公路安全问题开展调查。

办案人员通过网络检索、与公安交警部门沟通联络了解本区交通事故基本情况后，前往交通事故发生地点现场勘察并询问周边群众，发现相关路段河道边未设置护栏，存在安全隐患。2021年1月始，办案人员在全区范围内进行集中排查，发现有18条农村公路的40多个临河路段存在此类问题。这些公路中既有县道，又有乡道，车辆行人通行频繁，相关问题路段都紧邻河道，有的在桥梁两端，有的是弯道、坡道，有的路侧还有深沟、深谷，因未设置护栏，车辆通行时极易发生坠河事故。这些道路存在交通安全隐患，直接威胁广大人民群众的生命和财产安全，存在损害社会公共利益的重大风险。而2021年5月至7月，第十届中国花卉博览会（以下简称“花博会”）也将在上海市崇明区召开，这些安全隐患的存在对于花博会的成功举办也带来影响。办案人员进一步调查取证，发现区交通委员会及相关乡镇人民政府未依法充分履行农村公路建设管理等职责，致使社会公共利益持续面临受损风险。

经向上海市人民检察院（以下简称“上海市院”）请示，崇明区院将本案作为行政公益诉讼案件立案。办案组与相关行政机关多次沟通磋商后，制发诉前检察建议。建议区交通委员会：（1）按照公路工程技术标准在上述县道相关路段设置路侧护栏，及时消除安全隐患;（2）指导、监督属地镇政府按照公路工程技术标准在上述乡道相关路段设置路侧护栏，及时消除安全隐患;（3）依法履行公路管理职责，排查全区公路安全隐患，做好路侧护栏等公路附属设施的建设和养护管理工作。建議乡镇人民政府：（1）按照公路工程技术标准在上述乡道相关路段设置路侧护栏，及时消除交通安全隐患;（2）依法履行辖区内乡（村）道的建设和养护相关工作，执行农村公路专管员制度，加强日常路况巡查和隐患排查。

行政机关接到检察建议书后在两个月内履职整改并及时回函。区交通委员会不但对检察建议书中指出的隐患路段完成护栏安装共计1936米，还加大对临水临河、陡坡急弯等路段隐患的排查治理，完成护栏安装28.5公里。本案的成功办理维护了人民群众的切身利益，取得了良好的社会效果。

二、案件办理重点

本案中所涉道路有些曾发生过交通事故，但有些并未发生实际损害后果，对于这些道路，检察机关是否可以开展公益诉讼成为实践中的争议问题。

为此，办案组在上海市院指导下，将本案作为预防性行政公益诉讼案件办理，并将办案重点放在论证是否存在重大安全隐患，行政机关是否依法、充分履职以及精准确定检察建议内容上。

（一）确定是否存在重大安全隐患

首先，已经发生交通事故的路段在未增加任何防护措施的情况下，仍存在安全隐患。如办案人员调查时发现，在同一路段，2020年8月20日、2021年4月18日均发生交通事故，且均致人坠河死亡;有的路段曾发生单车事故，公安机关现场监控视频显示，路侧若有护栏则车辆不会坠河，交通事故不会发生。其次，花博会召开在即，官方预计到花博园参观游客会达百万人次，相关公路有的是本区主要、次要干线公路或集散公路，有的是游客前往花博园的主要道路，有的紧邻居民生活区，路上车辆行人通行频繁，安全隐患若不及时消除，损害后果将不堪设想。最后，人民群众对于相关路段存在安全隐患希望设置护栏反映强烈。如办案人员现场勘察和走访调查时，周边群众普遍反映相关路段没有护栏安全隐患很大，还有群众曾向新闻媒体反映该问题，足以证明该安全隐患已经极大地影响人民群众的日常生活，具有损害社会公共利益重大风险。

（二）明确负有监管职责的行政机关及其是否依法全面履职

根据《中华人民共和国公路法》《上海市公路管理条例》《农村公路建设管理办法》和《公路工程建设标准管理办法》的有关规定，区交通委员会主管本区公路工作，对公路建设进行监督管理，具体负责指导、监督乡道、村道建设管理工作，并负责公路及其附属设施的养护管理;乡镇政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。另外，公路建设管理要符合公路工程标准要求，区交通委员会应开展对公路工程建设标准实施情况的监督检查。

本案中，对于县道负有监管职责的是区交通委员会，但对于乡道负有监管职责主体的确定，在实践中存在一定的争议。有乡镇政府提出，法律规定区交通委员会负责全区公路的具体管理，实践中也是区路政部门在养护公路，所以崇明区院不应对乡镇政府进行立案和制发检察建议。崇明区院认为，不能因区交通委员会对全区公路有管理职责，由此认定镇政府对于公路不具有管理职责。《上海市公路管理条例》规定，本市公路实行统一管理与分级负责相结合的原则，各级政府要把农村公路建好、管好、护好、运营好;《中华人民共和国公路法》《农村公路建设管理办法》和《上海市公路管理条例》明确规定乡镇政府对乡道有建设、管理等职责。

关于行政机关是否依法、全面履职的问题，磋商过程中，区交通委员会下属的交通建设工程管理中心提出，其正在有计划地开展护栏设置工作，但有些公路因地下有管线或邻近市级河道难以设置护栏。崇明区院审查后认为，区交通委员会未依法充分履行监管职责。根据相关法律和公路工程建设标准的规定，农村公路建设必须符合公路工程技术标准，根据不同的公路等级，相应设置必要的交通安全、防护等附属设施，公路交通安全设施必须与公路土建工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。而对于18条县道、乡道的部分临河路段，区交通委员会未按照公路工程技术标准设置路侧护栏或指导、监督属地镇政府设置路侧护栏。其中部分公路临河路段曾发生过交通事故并致人伤亡，其在事故发生后也并未及时安装护栏以消除安全隐患。对于有些公路因地下有管线或邻近市级河道设置护栏需要办理相关手续或存在一定困难，办案人员予以充分理解，同时建议路政部门在河道管理范围内加装护栏前可以与水务部门加强沟通，地下有管线时，可以根据路侧护栏和缓冲设施需要的宽度加宽路基或采取其他措施。

据此，崇明区院在区分县道和乡道的基础上，分别对区交通委员会和乡镇政府制发检察建议。

（三）精准确定检察建议内容

在办案过程中，办案团队就设置护栏的问题与行政机关进行磋商。行政机关提出，崇明区有农村公路2900公里，其中县道为400公里，且多为临河路段，政府财力有限，不可能也没有必要在所有路段都设置护栏。

经查阅相关资料，办案组发现，为了减少交通事故的发生或者减轻事故的后果，公路需要有交通安全设施。根据《公路工程技术标准》（JTG B01-2014）和《公路交通安全设施设计规范》（JTG D81-2017），公路交通安全设施设计应坚持以人为本、预防为主、系统设计、重点突出的原则，优先设置主动引导设施，根据需要设置被动防护设施。主动引导设施包括交通标志、交通标线等，而护栏属于被动防护设施。

根據相关技术标准，相关路段均应设置护栏。《公路工程技术标准》（JTG B01-2014）规定，路侧有悬崖、深谷、深沟、江河湖泊等路段应设置路侧护栏。《公路交通安全设施设计规范》（JTG D81-2017）规定，公路路侧计算净区宽度范围内有江、河、湖、海、沼泽等水深1.5米以上水域，导致事故可能性增加或后果更严重的路段，应设置路侧护栏。上述标准属于行业强制性标准，应当遵照执行。案涉公路路段均临近河道，经测量，河道水域深度均在1.5米以上，有的深达10米，根据相关技术标准，应设置护栏。

据此，崇明区院在向区交通委员会和相关乡镇政府制发检察建议时，明确相关路段安全隐患具体情况，建议其对照公路工程技术标准，科学设置路侧护栏。

三、关于办理预防性公益诉讼案件的思考

（一）牢固树立双赢多赢共赢理念

检察公益诉讼的核心是行政公益诉讼，行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉。“在不同的国家机关中，职能定位、资源配置不同，维护公共利益的效果也不相同。行政机关是公共利益的第一顺位的代表，其不仅负有维护公共利益的法定职责，也有能力和资源能够维护好公共利益。”[1]检察机关在预防性公益诉讼中，牢固树立双赢多赢共赢理念，加强与行政机关的沟通协调尤其重要。一方面，预防性公益诉讼与公共安全、风险、隐患密切相关，保障安全要进行风险评估和隐患排查，这往往需要专业技术和科学手段，而这正是行政机关的特长和优势所在。另一方面，开展预防性公益诉讼督促行政机关充分履职，避免发生重大损害后果，维护国家和社会公共利益，有利于促进法治政府建设。

本案属于预防性公益诉讼案件，也为新领域新类型案件，崇明区院在办案过程中坚持双赢多赢共赢理念，注重办案实效，并积极争取各方支持。办案人员在做足做实调查取证、研究论证、民意舆情研判等工作的同时，多次与相关行政机关工作人员进行沟通，对本区交通安全情况进行综合分析，就相关路段设置护栏的必要性和可行性达成共识，最终成功办理此案。

（二）建立工作机制形成公益保护合力

公益诉讼检察是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计，彰显了其高度契合国家治理要求的独特优势。检察机关在办案中要自觉践行司法为民宗旨，密切关注重大民生问题，在办理预防性公益诉讼案件时，注重发现普遍存在的风险隐患，通过建立相关工作机制，与行政机关形成保护公益的合力，努力实现“办理一案、治理一片”的良好效果。

如上述案例中，办案人员发现部分路段交通事故发生源于多种原因，如驾驶人员或行人过错，道路两侧未设置护栏，以及交通标志、标线、视线诱导设施、交通信号灯存在问题等。有些问题仅靠道路管理部门确实难以解决，需要相关部门加强协作形成合力。为此，崇明区院多次与区公安分局、区交通委员会沟通协商，推动建立相关工作机制。2021年8月，三家单位会签《关于建立“路长、警长+检察长”工作协同机制加强道路和交通安全治理的意见》，强化行政机关执法、监管职能与检察机关刑事检察、公益诉讼检察职能衔接，深入推进道路和交通精细化治理。

[1] 胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2 期。

1461501186274