基于第二个“金色十年”背景下的金砖国家网络空间治理合作探究*

刘 昱

（中国工业互联网研究院，北京100102）

0 引 言

金砖机制不仅是我国参与程度较高的核心多边平台之一，更是推动国际社会开展良性有序合作的优秀案例与助推力量。作为全球重要新兴市场代表，金砖国家在第一个“金色十年”中不断完善各领域交流，取得了一系列丰硕成果，尤其在网络空间领域更是朝着“大同”的方向不断迈进。随着网络空间的定义与范畴不断发展，全球各国将继续围绕网络空间话语权与网络主权进行更深层次的博弈，而金砖国家也将在第二个“金色十年”中再放异彩，推动全球网络空间治理体系在“发展”与“斗争”的动态平衡中更加公平、公正、透明。

1 金砖国家网络空间治理合作概况

自南非2010 年加入金砖体系以来，金砖国家合作基础日益巩固，合作领域持续拓展。合作机制的不断完善推动了五国伙伴关系不断深化，产生了重要国际影响。在2019 年11 月的金砖国家领导人第十一次会晤上，习近平主席强调，金砖国家的发展壮大，带动了国际格局调整的速度、广度、深度，正在从根本上改变世界政治经济版图[1]。回顾已有的合作历史和合作成果，金砖机制下的网络空间治理合作进展主要有三个特点。

1.1 网络空间治理理念更加包容和务实

根据政策制定流程和决策机制的不同，网络空间治理方法主要分为“多边”和“多方”两种模式。金砖机制作为政府间机制，主要倡导政府在政策制定流程中的主导作用，但根据国际形势变化和金砖国家现阶段发展状况，在治理理念与治理模式选择上采取更加灵活和务实的态度。在早期的金砖领导人会晤宣言中，少有提及“其他利益相关方共同参与”等内容。2015 年的《乌法宣言》中，金砖领导人表示将“坚持各国政府在管理和保障国家网络安全方面的作用和职责”。但在2016 年《果阿宣言》中，金砖领导人表示将“考虑相关利益攸关方根据其各自作用和职责参与其中的必要性”[2]。2017年的《厦门宣言》中，金砖领导人不仅重申了“多方参与”的观点，并进一步表示“互联网核心资源的管控架构需更具代表性和包容性”[3]。近两年来，金砖国家更注意到“使相关利益攸关方根据各自作用和职责参与其中的必要性”[4]，并不断强调“需要在联合国框架下制定各方普遍接受的网络空间负责任国家行为规则、准则和原则”[5]。

1.2 议事机制与议题设置不断拓展和丰富

从领导人会晤的成果来看：2011 年的《三亚宣言》开始提及“打击网络犯罪”；2013 年至2015 年，《德班宣言》《福塔莱萨宣言》中分别扩充了“实现信息通信技术安全”和“加强隐私保护”等内容，并落实了金砖通信部长会议机制；近年来的《乌法宣言》《果阿宣言》《厦门宣言》《约翰内斯堡宣言》中涉及网络空间治理的内容更是大幅增加，从聚焦网络安全向规则制定、社群参与、资源管控等方面延伸；2019 年的《巴西利亚宣言》提出了拟设立数字金砖工作组，以及合建创新中心、技术企业孵化器和企业网络等内容。从相关配套活动来看：金砖机制近年来陆续推出智库研讨会、数字经济研讨会、金砖网络安全工作组以及金砖信息通信技术合作工作组等一系列专项会议和工作组，2019 年金砖未来网络研究院理事会第一次会议的圆满落幕，标志着金砖网络空间合作进一步深化。2020 年，在全球各国面临新冠疫情冲击的背景下，金砖国家领导人第十二次会晤以视频方式举行，五国领导人在《莫斯科宣言》中重申加强网络安全领域合作。同年，第六届金砖国家通信部长如期召开，围绕数字时代责任，实现合作共赢、共同发展形成会议宣言。

1.3 中国主张在金砖机制的认可度不断增强

2015 年第二届世界互联网大会上，习近平总书记出席开幕式并发表主旨演讲，提出“网络空间命运共同体”理念以及“四项原则、五点主张”，为中国开展网络空间治理工作树立了战略目标和行动方针。《乌镇倡议》中，更是明确提出了“构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的治理体系”，这与2016 年金砖《果阿宣言》提及的“主张建立一个公开、统一和安全的互联网，重申互联网是全球性资源”遥相呼应。2017 年，中国相继颁布《网络空间国际合作战略》和实施《网络安全法》，再次强调网络空间和物理空间的主权同等性，同年的金砖《厦门宣言》中也明确了“所有国家应平等参与互联网及其治理的演进和运行”有关内容，同时为《金砖国家网络安全务实合作路线图》的成型奠定了良好基础。可以说，中国的网络空间治理主张对金砖机制的渗透力和影响力不断增强。

2 金砖国家网络空间治理合作基础

当前，全球新科技发展与产业转型正处于深度变革期，单边主义、治理赤字、信任赤字等不稳定因素同时存在。尽管金砖国家在国家治理、经济水平、人文环境等方面存在着内部差异，但作为全球新兴市场的重要组成部分，五国在宏观发展方面也有诸多共通点，这也是金砖国家开展各网络空间治理合作的基础与前提。

2.1 金砖国家信息化水平发展空间巨大

综合考察“Internet World Stats”网站2020年相关数据[6]、“2019 全球联接指数”[7]、《2018年联合国电子政务调查报告》[8]、“网络就绪指数”[9]等数据信息，金砖国家互联网渗透率、电子政务发展指数（EDGI）、全球联接指数（GCI）、网络就绪指数（NRI）和与全球及美国的对比情况见图1。

如图1 所示，俄罗斯接近发达国家水平（以美国为参照），其余四国无论单项能力，还是整体发展，与世界发达国家仍存在较大的差距，发展空间巨大。对此，金砖国家近年来加大力度研究适合本国国情的信息化发展道路，相继推出本国的发展纲要或计划。例如，俄罗斯颁布《信息社会发展纲要》、中国提出“网络强国”战略、巴西出台《公共管理机构信息与通讯安全和网络安全战略》，印度提出“数字印度”计划，南非在《2030 年国家发展规划》中也体现了相关内容。

图1 金砖国家与美国相关信息化数据及指数对比图

2.2 多方普遍认同政府在治理体系中的核心作用

当前，网络空间国际治理模式主要分为“多边”和“多方”两种模式，政府是否扮演核心作用始终是双方争执的焦点，不同国家也会根据自身国情选择不同的治网模式。与掌握相对治理优势的美国等西方发达国家不同，大部分新兴国家与发展中国家受限信息化水平发展、非政府主体认知度与主观能动性不足等因素制约，在网络空间国际治理领域处于“后发”位置，因此政府仍将长时间内保持“引领”姿态。在金砖国家框架内，中国多次强调“政府应在互联网治理中发挥关键主导作用”，并明确政府应统筹开展网络安全、信息化建设等重要工作；俄罗斯长期倡导联合国体系作用，推动政府间主体参与网络空间规则制定；巴西政府曾与美国亚马逊公司常年争论.amazon 域名归属问题，此事已成为政府参与网络空间治理的国际标杆事件；与俄罗斯类似，印度也在联合国体系下积极倡导组建“多边平台”，例如“联合国互联网政策委员会”，以进一步巩固政府统筹能力；对于南非而言，尽管由私营部门驱动的竞争性市场是该国电信业的支柱，但以邮电部为首的政府机构仍是电信行业的主要政策制定者。

2.3 五国在金砖机制外的交流同样频繁

在金砖机制外，金砖国家互动交流同样频繁，在双边、多边机制下以及国际平台上不断联合发声并扩大共识。例如，中国自2014 年底开始主导举办“世界互联网大会”（WIC），其他金砖国家每年均有不同程度参与。其中，俄罗斯作为中国最为重要的战略合作伙伴，连续委派高级别代表参会，俄总理梅德韦杰夫更亲自参加了第二届大会；2014 年4 月，巴西政府着手设计“全球互联网治理联盟”（NET-Mundial），金砖国家中的中国、俄罗斯、印度分别指派高级官员与会；中国和南非互联网主管部门也在2016 年和2017 年进行互访，期间成功举办了两届“中国—南非互联网圆桌会议”；印度积极筹备“网络空间全球大会”，多名金砖国家代表与会交流并着手谋划下一步网络空间治理合作。此外，在ICANN、IETF、APNIC 等国际平台上，来自金砖国家的多利益相关方均有不同层次的合作与交流。可以说，金砖国家在金砖机制外同样保持了良好互动。

3 金砖国家网络空间治理合作存在的问题

尽管金砖国家合作基础良好，但仍不能忽视当前全球治理体系深刻变革背景下，五国所面临的内部与外部挑战。总体而言，诉求相似性与利益趋同性带来的潜在内部冲突、在成熟驾驭“多方”治理模式方面的欠缺，以及发达国家基于竞争意识的遏制手段是金砖国家当前面临的主要问题。

3.1 潜在利益冲突阻碍金砖内部合作进程

金砖国家提升信息化发展程度的重要原因之一是为了带动数字经济增长。随着国际竞争形势的愈发激烈，利益驱动性将可能导致金砖国家设立一定的市场壁垒，从而在一定程度上影响彼此在网络空间治理政策制定流程中的合作关系。此外，金砖国家之间存在地缘政治冲突风险可能引发外交关系紧张，进而影响网络空间治理合作的有效开展。例如，由于边境冲突、科技竞争等系列问题发酵，中印关系近年来持续紧张，互联网领域也随之成为了双方博弈的主战场之一。2020 年6 月底，印度方面基于“确保网络空间安全和主权”等原因，宣布禁止多款中国APP 应用，包括微信、微博、抖音等。此行为不只影响了两国数字新媒体产业（TMT）发展，从更宏观角度来看，印方的“去中国化”行为更对两国互联网领域的务实合作造成了难以逆转的负面效应。

3.2 非政府主体力量薄弱抑制综合治理能力提升

2016 年10 月，随着IANA 职能管理权顺利移交至全球社群，ICANN 国际化进程取得积极进展，“多方”治理模式在网络空间国际治理规则构建中的作用和国际影响力有所上升。尽管金砖机制网络空间治理理念更加包容开放，但对如何形成合力，从而灵活应对网络空间治理新形势仍准备不足。对于倡导政府发挥积极作用的金砖国家而言，如何良好驾驭“多方”治理模式已成为深化网络空间治理合作的挑战之一。现阶段，金砖国家政府参与度普遍高于其他利益相关方，政府力量与其他社群力量也存在较大差距，同时面临“社群激励机制”和“社群宣广教育”的双缺乏。反观欧美发达国家在保持政府参与度的同时，社群参与同样活跃，在网络空间治理领域形成了较为良好的配合。参与度的降低将影响金砖国家参与“多方”机制和长期人才梯队建设，从而导致金砖国家智库研究能力和国际治理规则制定权的弱化。

3.3 发达国家竞争意识强化导致“预防超车”行为激增

在科技层面，由于部分发达国家曾利用信息技术手段实现过多个政治目的，因此在对待其他国家高新技术企业时始终抱有“敌意”，从美方对华为、中兴的“封杀”行为可见一斑。在资本层面，美西方国家也经常利用本国金融领域政策，衍生属地司法管辖制约手段。例如，近日美方宣布已启动中国三大运营商的退市流程，意图阻断三大运营商本地融资途径与发展路径。在舆论层面，发达国家长期致力给予其他国家“非自由”标签，营造不良舆论氛围。例如，受美政府资助的社会组织Freedom House长期主持世界主要国家“互联网自由度”排名，金砖国家除南非外，均处于“部分自由”和“非自由”状态。加之多年来美国指控俄政府操控美国总统大选、巴西政府干涉本国互联网指导委员会工作、中国政府进一步收紧网络监管政策等，制造负面传闻，拉拢欧美国家，不断唱衰金砖机制，希求逐步放大金砖国家差异，削弱金砖合力。

4 思考与建议

第一个“金色十年”为全球发展中国家深化合作树立了榜样，取得了众多成果，在国际范围内产生了较大影响。进入第二个“金色十年”，金砖国家的互联网市场规模、用户基数、发展潜力均已得到大幅度提升，金砖国家有条件在国际平台上争取更大的话语权。为进一步发挥好金砖机制优势，有效推进成员合作、管控分歧、改善国际形象，可以从以下方面开展工作：

第一，从大国外交层面促进互信合作，营造良好氛围。

构建网络空间命运共同体是推动实现人类命运共同体的重要组成部分，良好的外交环境与经贸关系是推动金砖国家互联互通的重要基础。一方面，金砖国家应不断完善现有议事机制，包括金砖国家通信部长会议、金砖网络安全工作组、金砖智库等，提升每届会议中网络空间治理议题占比率，推动形成多元化议事环境。另一方面，金砖国家应在国际平台以及各自主导的大型多双边平台上，增设与网络空间治理相关论坛或研讨活动，加强互联网与其他领域融合程度，不断推动全球网络空间治理变革进程。

第二，准确把握当前发展路径，对不同治理理念求同存异。

金砖国家政府主导力和影响力普遍强于其他利益相关方，属于当前发展阶段的常态之一。当前，网络空间已不再局限于源自美国阿帕网的传统根体系，工业互联网、空天一体等新理念也层出不穷，网络空间的延伸内涵不断扩大。金砖国家应避免陷入“多边”模式和“多方”模式的对立陷阱，积极寻找二者的共通点，多渠道阐释“政府地位”与“社群地位”的非矛盾性。通过丰富利益相关方组成，加快网络空间治理前沿研究，完善治理理论体系，为进一步争取网络空间国际话语权夯实基础。

第三，“宣贯”和“激励”两手抓，强化非政府主体力量。

当前，金砖国家普遍存在非政府社群对网络空间治理认知度与参与度双低的困境。因此，金砖国家政府应担负主要责任，会同国内前沿科研院所与政策研究机构，发挥国内媒体力量，大力开展如“网络安全周”、“网络空间战略沙龙”等活动，依托强大的网民基数，不断夯实网络空间治理长期人才梯队建设。同时，还应加强调研工作，分析各类主体参与全球网络空间治理中面临的实际困难，建设合理可行的“激励体系”，通过政策优惠、财政补贴、税费减免等有效手段推动社群深度参与。

第四，完善自主核心技术体系建设，积极发声讲好自身故事。

由于地缘政治、国家竞争等因素，意识形态斗争将长期存在。面对国际社会的恶意抹黑，宜理智应对以维护自身国际形象。一方面，坚持做好自身发展，包括自主核心技术研发、关键基础设施建设、社群能力建设等，普挖、深挖具有代表性的优秀案例，通过发挥主流媒体力量，做好国际传播工作，讲好自身故事。另一方面，可以深化与发展中国家、贫困地区的交流合作，加大扶持力度，推进援外方式改革，针对不同地区/国家设立不同的援助计划和援助项目，不断扩大“国际朋友圈”。

5 结 语

在当今万物互联、新一代信息技术蓬勃发展的大背景下，未来网络空间的容量与相关方将成指数倍增长。如何激发多利益相关方潜能，调动其参与网络空间治理积极性，对于未来金砖国家抢占关键信息基础资源高地、争取国际政策话语权、乃至维护网络主权均有重要意义。中国应继续秉持“网络强国”战略思想，不断完善包括金砖在内的各项重要交流机制，推动构建符合中国人民利益、乃至全球各国人民利益的网络空间命运共同体。