民法典对政府依法行政提出新要求

金国中

《中华人民共和国民法典》于今年1月1日正式实施。民法典的实施不仅会在经济、社会生活领域产生重大意义，也将在规范政府行为、推进依法行政方面产生重要的积极作用。

中共中央政治局2020年5月29日就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习，会议强调：各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平。

关于民法典对规范政府行为、推进依法行政的意义，近期一些知名宪法行政法学家、民法学家作出细致阐述。

中央党校（国家行政学院）教授胡建淼：民法典也是政府依法行政的法律依据

长期以来，我们在一定程度上存有这样的误解：作为行政主体的政府机关属于公权力主体，其行政行为是公权力行为，所以，依法行政的法律依据就限于行政法，民事法律规范不可能也不应该成为依法行政的法律依据。实际上，民法典也是政府机关依法行政的法律依据。

第一，民法典是划定政府机关公权力边界的法律依据。法律规定由社会主体自主决定的事务、由市场调节的关系，政府机关就不得用行政权力去干预。政府机关不得对无须国家管控的事务设定行政许可，不得代替业主处分物业权益，不得对市场价格设定强制性价格标准，更不得以行政权力插手民事纠纷和经济纠纷。民法典无疑为政府机关划定公共事务与社会个人事务的界线，正确处理好国家与社会、政府与市场、公权与私权的关系，提供了重要的法律依据。

第二，民法典对政府机关的某些行政行为直接提出了要求。如民法典第212条、第213条和第223条对政府机关的行政登记及收费作出了规定；第218条对政府登记机关的信息公开提出了要求；特别是第117条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿”，民法典直接为政府机关的行政征收征用这一行政行为提出了法律上的具体要求。

第三，民法典为政府机关对民事权利的保护和确认提供了法律依据。公安机关从事治安管理，正是对公民人身权和财产权的行政保护，土地管理部门对《土地管理法》的执法，正是对农村集体土地所有权、使用权、承包权的行政保护。当事人的结婚权和离婚权无疑是民事权利，但是这一权利要通过政府民政部门的婚姻登记才能实现和确认。

第四，民法典直接阻却政府机关行政行为对民事权利可能产生的不法侵害。如果行政机关的行政行为不法侵害了民事主体的民事权利，如违法处分当事人的产权、违法限制公民的婚姻自主权等，民事主体就可以行政相对人的身份申请行政复议或提起行政诉讼。

第五，民法典直接为民事主体从事民事活动设定了行政法义务。如民法典第86条规定：“营利法人从事经营活动，应当遵守商业道德，维护交易安全，接受政府和社会的监督，承担社会责任。”它表明，民事主体从事民事活动，也必须依法接受政府的行政监管，参与行政法律关系。

在全面推进依法治国的今天，政府机关坚持依法行政，不仅要依据行政法律规范办事，同时也要依据民法典办事；不仅要坚持行政法原则，同时也要遵循和体现民法精神；不仅要尊重和保护行政相对人在行政法上的各种权利，同时也要尊重和保护民事主体的各项民事权利。

中国政法大学校长马怀德：以实施民法典为契机推进法治政府建设

实施好民法典，需要按照民法典的要求，加快制定修改相关行政法律法规，发挥综合性法律规范在全面依法治国中的重要作用。

一是如何认识民法典中的行政法规范

进入民法典时代，如何认识民法典中的行政法规范是摆在行政法研究者面前的首要问题。通览民法典，我们会发现，其中有相当多内容涉及行政法规范。民法典中，政府有时作为民事主体出现，比如政府承担防止性骚扰义务、保护民事权利不受侵犯等；有些情况下，民法典规定了政府的行政法义务，比如突发事件应急处置中民政部门要为居民提供必要生活照料措施、物权登记过程中政府履行的登记职责、政府实施征收征用措施、行政机关对高空抛物的调查职责等。各级行政机关开展工作要考虑民法典规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利。

二是行政法如何回应民法典的要求

实施好民法典，需要进一步完善民法典涉及的行政法律制度，实现民法典和行政法的有效衔接，做到法法衔接。比如，民法典规定，对高空抛物行为公安机关负责调查，这实际上是要求行政机关履行行政法职责，需要行政法律法规对此作出相应规定。再如，动产抵押、婚姻登记、建筑物住宅的续期、政府协助成立业主委员会选举委员会、个人信息保护等方面，行政机关承担了大量行政职责和义务，需要制定或者修改相关行政法律法规予以回应。还有，民法典强调保护产权、优化营商环境，到底如何操作实现就需要通过行政法来具化安排。在个人信息保护方面，这部分内容属于民法范畴，当个人信息受到侵犯时，可以通过法院起诉，以制止侵权行为或者获得赔偿。但是对个人信息权利侵犯严重到一定程度时，就构成了对公共秩序的侵害，需要行政权力介入并加以防范。

三是以实施民法典为契机大力推进法治政府建设

实施好民法典是全社会的事情，党政机关同样有义务遵守执行。在民法典实施过程中，行政机关具有两种角色。一是作为民法典规范的义务主体，要自觉遵守、严格执行法律规范，履行好法律规定的政府行政职责和行政职权；二是作为国家行政管理主体，要坚持以人民為中心的思想，充分认识和尊重民事主体的各项权利，维护其合法权益。各级行政机关要把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。

中国人民大学教授王利明：民法典具有规范公权力的作用

民法典的实施和政府行政机关有着密切的联系，民法典作为市场经济法律体系中的基础性法律，也构成行政机关行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺。

一般认为，保障私权是由民法典等民事法律实现的，而规范公权是由公法承担的，但实际上，民法典也通过确认和保护私权，起到了规范公权的作用。行政机关应当把遵循民法典作为依法行政的重要内容。

一是依法行政必须要尊重私权

民法典所确立的公民、法人所享有的各项私权，就是为行政机关确立了依法行政的界限。判断行政机关是否做到了依法行政，很大程度上就是要看行政机关行使职权时，是否尊重了民法典规定的各种私权。如果行使行政权时损害了民法典规定的老百姓所享有的合法权利，则该行政行为的合法性存疑。应当严格区分正当的合同履行与经济诈骗、正当融资与非法集资、产权纠纷与恶意侵占的界限，不得非法查封、随意扣押他人的财产；更不得利用刑事手段查收经济纠纷案件，损害民营企业及其经营者的合法权益。

二是依法行政必须依法限制私权

一是限制必须于法有据，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的规定。二是限制私权还必须遵守法定程序。三是要遵守比例原则，限制不得过度。比例原则要求行政权力对权利的限制应当合比例、适度、合理。

三是依法行政必须要依法行使职权、维护私权

民法典所确立的老百姓的各项私权，多数都依靠行政机关的积极作为来维护，尤其是在权利遭受损害时，更需要行政机关的积极帮助。因此，行政机关要依法履行职能、行使职权，履行民法典规定的法定义务，以保护老百姓人身、财产安全。

四是依法行政必须要善用民事方式遏制违法行为

民法典全面确认与保障私权，可以调动各类主体参与国家与社会治理的积极性，充分发挥其国家治理作用，有利于实现更好的治理效果。私权保护也是一种管理的模式，甚至可能是治理无序状态的最佳选择。在因环境污染和生态破坏同时损害特定民事主体的权益时，？鼓励受害人通过请求损害赔偿的方式捍卫其权利，？也可以成为实现良好治理效果的一种有效手段。

北京航空航天大学法学院院长龙卫球：政府要尊重民事权利和市场作用

民法典出台，会在观念、体制和具体方面，给政府的依法行政带来较大改变，特别是提出更高、更积极的协作要求。

首先，民法典出台对依法行政在观念上产生重要影响。过去，我国具有强烈的行政国家色彩，但随着改革开放和市场发展，民法治理意义凸显。将来对行政法和依法行政的理解，应该从行政国家观念转向以民法国家观念为主的治理观念模式。

其次，民法典出台对政府的依法行政会产生体制上的重要影响。对依法行政来说，民法典规定的个人权利，要求政府予以体制性的尊重。这些不仅构成对行政执法的限制，也构成行政立法的限制。原则上，民法典确立的这些民事权利，不得由行政法任意克减，更不允许行政活动任意侵犯。行政立法因此必须有明确的宪法和立法法的依据，其执法必须严格遵循规定条件和程序，在不清晰时必须立即回到尊重民法典体制性规定上来。

再次，民法典基于上述观念和体制的确立，在依法行政中应当转化为一系列具体要求。优化营商环境问题，应体现为行政权力对市场主体特别是中小企业和民营企业的经营权利和机会的平等对待和保护，因此与民事权利直接或间接保护相关。民法典在营商环境方面，对依法行政提出了两个新的要求：一是要更加尊重民事权利和民事活动。行政行为应当协同这种要求，以维护并促进民法典上民事权利和民事活动为基本遵循。二是应当更加积极作为，特别是应该注意在资源配置上切实发挥好市場的决定性作用。在涉及资源配置时，相关政府机关应当从市场决定性角度积极依法行政，不仅防止乱作为，也要避免不作为。

（摘自2月2日《经济参考报》。作者为该报记者）