发挥好行业组织在职教治理中的作用

【摘 要】作为基于政府、市场、企业之间的协商关系而形成的合作团体，行业组织在促进职业教育治理现代化過程中发挥着不可忽视的作用。法国行业组织在指导职业教育办学、精准对接公共需求、打造校企合作平台以及革新人才培养范式四个方面参与职业教育治理，对于培养高质量劳动力、提升经济水平有着显著的成效。立足于法国职教发展的现状，提炼行业组织参与职教治理的先进经验，可为我国现代职业教育改革与发展提供有益参考和借鉴，推动我国职业教育实现内涵式发展。

【关键词】行业组织;职教治理;法国;经验

【中图分类号】G717  【文献标志码】A  【文章编号】1005-6009（2021）89-0023-07

【作者简介】刘睿声，河北大学教育学院（河北保定，071002）硕士研究生，主要研究方向为成人教育、职业教育。

一、行业组织在职校治理中扮演重要角色

“在民主和以市场为导向的经济体中，行业组织正扮演着重要角色，在全球化的今天已成为改善经济、政治和社会结构必不可少的要素。”[1]行业组织是基于政府、市场、企业之间的协商关系而形成的合作团体，其有效参与社会治理是实现社会发展组织化和理性化的应有之义。一些国家的商会、协会等行业组织在参与社会治理过程中创造和衍生出具有本国特色的运行模式，在培养高质量劳动力与促进经济增长方面取得显著成效，逐渐引起我国学界的关注。如徐家良通过考察行业协会组织与政府关系、行业内组织设置、行业内企业间关系三个维度，将行业协会组织参与国家治理的模式分为“垂直模式”和“水平模式”。前者以法德为代表，强调政府的推动作用以及政府与行业组织的合作协调关系。后者以美国为代表，具有企业自发组织、自愿参加的特点，政府既不干预，也不予资助。[2]汤蕴懿通过审视不同的利益协调机制，将行业协会发展模式概括为大陆模式、英法模式和东方混合模式三种。在以法国为主的大陆模式中，商会按照公法设立并被授权承担经济管理和参与职业教育治理等职能，政府对商会严格监督并给予财政支持。[3]张家林借鉴西方公共事务治理的有关理论观点，根据商会组织性质、运作机制的不同将商会区分为市场主导型和政府合作型。法国商会是政府合作型模式的典型代表，通过与政府的“直接协商对话”机制来反映工商界的诉求。[4]可见，法国行业协会、商会等组织的设计宗旨是将其作为经济发展的促进机构和咨询机构，具有固定的与政府沟通的渠道，在参与社会治理方面具有较大优势。法国逐渐形成涉及诸多部门和利益相关方的职业教育治理体系。国家、地区和以商界为代表的行业组织协商参与职业教育治理成为其重要特色。[5]

在推进实施“中国制造2025”“双高计划”等国家战略的背景下，着眼于我国职业教育还存在着行业参与办学的动力不足、办学水平和人才培养质量参差不齐等问题，特别是在产教融合方面还存在教育和产业统筹融合不够、未形成需求导向的人才培养模式的问题，[6]需要基于劳动力市场和就业主体的需求，促进职教治理主体向多元化发展。我国和法国的职业教育均由政府统一规划，进行分层、分级统筹，[7]两国职教体系在发展理念、治理结构等方面具有一定的相似性，借鉴法国行业组织在职业教育治理中的异域经验对我国职业教育改革具有重要的意义。

二、法国行业组织如何有效开展职教治理

（一）指导职业教育办学

法国行业组织以指导职业教育办学为主线，以建立培训机构、制定职业资格标准和投入职业教育资金等为手段，介入职业教育治理过程。首先，法国各级教育行政部门、行业组织与基金会等紧密结合现实需要陆续建立了不同的职业教育培训机构。职业协会、工商会等机构主办的法国高级技术员培训学校由于具有普通文化基础与技术知识教育兼顾的特点而受到广泛欢迎。如法国巴黎大区工商会创办的致力于培养行业翘楚的高等商业和工程学校、造就工程师的巴黎理工学校及培养企业高级管理人员的巴黎高等商业学校等都是杰出代表。[8]其次，行业代表成为法国职业教育决策机构的重要成员。作为法国国家职业资格的制定机构，于2002年建立的国家职业资格委员会的人员构成除了政府部门官员和专业人士外，还有工商会代表。[9]此举有利于精准对接工商业劳动力市场的人才需求，提高国家职业资格的科学性和合理性。2005年4月正式成立的法国终身职业教育委员会以协调不同部门的关系并促进职业教育的发展为主旨，各行业组织代表与国会代表、政府部门代表、各大区议会代表等一道参与制订并实施职业教育培训计划，创建职业教育培训基金组织，征收并管理企业培训资金，[10]展示了行业组织不可或缺的作用。

法国经验表明，行业组织指导职业教育办学能够有效对接产业需求，提升教育供给能力。反观我国，虽然行业主管部门有牵头组建行业职业教育教学指导委员会参与职教议程等举措，但行业组织办学主体性体现不到位，在职业院校战略决策、资源开发以及产学研共建等环节的参与程度较低，合作办学效果不尽明显。[11]要想使行业组织有效发挥作用，首先要确立其参与职教办学的定位。提升行业组织在专业课程设置、培养标准制定等方面的话语权，使行业组织成为职业教育办学的切实主体，从而推进职业学校教育与职业培训的双轨并举和良性衔接。其次，参与职教办学的管理和决策。深化行业职业教育教学指导委员会的职责和功能，委员会不仅要在项目评估、技能评定等方面建立健全工作管理制度，还要以各地职教改革试点工作为契机，通过案例研究、实证研究对职教治理进行全面、系统化的分析总结，提供具有科学依据的教育决策。再次，不断推进集团化办学。围绕区域发展规划和产业结构特点组建产业服务型职业教育集团，并逐步扩大行业组织在其中的比重，从而引导更多的行业企业参与到职业教育教学中，为职教发展聚集优质的行业资源。最后，支持行业学院建设。作为校企一体化办学的主要机构，行业学院应该通过合作共建产品设计研发中心、打造技术服务平台等措施进一步整合实训资源，推进产教融合模式的创新。[12]

（二）精准对接公共需求

公共需求是满足社会公共利益和社会治理改革创新的前提。[13]由于法国产业结构不断发展调整，产业界对劳动就业人口素质的要求有所提高;同时，义务教育年限的延长以及知识结构的变化也为学习者带来多重就业选择。如何精准对接教育链和产业链的公共需求已经成为职业教育发展的重要命题。基于此，法国行业组织以方向指导和协商交流为手段介入职业教育治理过程。如2017年5月，巴黎大区工商会在巴黎“科技城”举办了第22届“工学交替”论坛，为年轻人提供与企业近距离接触沟通、咨询职业方向的机会和15000个工学交替式培训合同的签订名额。职业教育利益主体间的协商交流可以根据劳动力市场的供需变化合理地安排培训活动，有利于保持技能人才培养的连贯性和延续性。2020年，疫情引起的经济危机导致法国失业人口急剧增加，行业组织通过与企业、培训机构建立的合作伙伴关系积极调整职业培训课程内容，重塑培训方式，推动企业数字技能培训的发展，大量采用远程培训形式以更好地满足社会公众需求。

目前，我国职业教育尚未形成有效的合作协商机制，缺乏专门负责处理治理主体间复杂关系与利益冲突的协调机构。同时，纵向、僵化的科层管理体制导致决策咨询受阻，无法为咨询建议提供被重视和采纳的合理空间。[14]行业组织以公共需求为导向参与职业教育治理有利于把握行业动态，避免产生利益冲突。行业组织首先要牵头建立协商对话制度和信息交流平台，为精准对接公共需求提供组织保障，以便服务承接组织表达自身诉求。针对政府和职业院校的社会服务需求，一方面要改变政府主导的资源配置方式，运用委托授权、购买服务的方式支持行业组织行使职权，以产生的社会效益作为绩效考核指标;另一方面要强化行业组织与职业院校的联系，使专业群建设和课程内容符合产业结构和职业标准，使人才培养规格贴近国家战略方针。企业的利益需求主要包括职业教育为其带来的人力资本、技术资本以及社会资本等。[15]行业组织应充分利用优质平台资源，通过行业人才需求预测，对教育体系结构与专业机构进行调整、重组以适应经济环境变化。通过培育、孵化产业项目来提高职教系统的生产力，促进技能需求与技能供给有效对接，为区域发展创造更大的社会经济价值。

（三）打造校企合作平台

在校企合作共同体中，职业院校与市场的互联互通使得学校与行业建立了直接紧密的联系，形成了法国行业组织参与职业教育治理的生态环境。第一，工商会所属的职业学院均采取企业参与管理模式，即“企业家决策、行业专家把关”。企业根据最新行业政策、市场动态以及企业自身发展需求参与制定学校的发展戰略，避免出现学校教学与企业需求脱节的情况。第二，采用工学交替的教学模式。学生既可以在校内根据专业教学的要求参与各种以理论知识为主的学习活动，也可以在企业根据市场的需求以“职业人”的身份参加与所学专业相关联的实际工作。这种企业实践形式极大地提高了学生的综合素质和就业竞争能力。第三，校企合作打造“双师型”教师队伍。巴黎大区工商会学校的师资主要分为两部分：一部分为在本行业领域拥有丰富工作经验的专任教师，另一部分为从合作企业聘请的授课专家。如法国时装制作学院La Fabrique的专职教师只有22人，但常年从其合作伙伴处聘请100名左右服装和皮具领域知名企业专家来校授课，给学生提供优质的课程及领先的行业知识。[16]

当前，校企合作参与不足已成为阻碍我国职业教育提质培优的桎梏。相关研究表明，只有31.4%的行业组织样本参与职业院校专业教学研讨会，仅有21.9%的行业组织内项目交由职业院校承担。[17]行业组织企业参与职业院校课程开发、教材建设以及产学研共建等深层次活动较少，[18]在实训基地中的课程或训练项目形式较为单一，欠缺人才培养的连贯性，导致理论与实践相脱节。想要改变职业院校“闭门造车”的运行体系，就必须充分发挥行业组织的协调作用，将优质企业资源引入技能人才培养过程中，构建校企合作的长效运行机制，找到办学效益与经济利益的最佳平衡点，从而调动校企合作的积极性。通过建立多种形式的合约保障企业与院校的权益，落实资格考试制度和1+X证书制度以保障人才上升渠道的畅通，促进劳动力合理流通。在提高资源供给能力方面，通过行业组织引进具有丰富工作经验的工匠人才与具有深厚理论素养的行业专家，为校企合作提供师资保障和智力保障。在构建评价体系方面，行业组织作为职业教育的第三方组织，对行业发展态势与需求具有强大的洞悉力。应将行业组织与企业的参与度作为一项重要指标纳入职业院校人才培养质量与“双师型”师资队伍评价体系中，促进评价的科学化与规范化。

（四）革新人才培养范式

现代学徒制作为学习与工作相融合的职业教育人才培养范式，能够兼顾教育域、产业域的供给需求。在法国，现代学徒制的推广和实施主要得益于行业组织在职业教育治理中发挥的作用，表现在以下几个方面。第一，在学徒制教育机构设置方面，法国行业组织与地方政府、企业合作主办了半工半读、工学交替性质的职业教育机构——学徒培训中心（CFA），在国家的监督和指导下帮助16～20岁的青年学徒寻找雇主企业，促进需求者、供给者、资助者签订学徒培养合同。[19]在职业教育的资源吸引与多方主体的有力动员下，法国越来越多的年轻人开始接受学徒训练。第二，在学徒制课程和教学方面，行业组织基于产学关系和自身资源合理安排培训。例如巴黎大区工商会为学徒提供近400门理论和实践结合的培训课程，通过17项措施支持该地区的弱势群体获得学徒合同以保障其自我发展的权利。[20]工商会还负责培训雇主企业的学徒导师，为其提供专业的导师培训课程。第三，在学徒制资金保障方面，行业组织为培训机构和学徒活动提供大量资金。如学徒培训中心的资金主要来自工商会税费、地区政府的学徒培训补贴及企业以物质形式捐赠的培训设备等，工商会下属培训学校的教育经费大部分来自工商会的预算。

我国职业教育现代化建设的关键在于人力资本的不断积累。行业组织是人才教育供给与产业需求的重要桥梁，有助于推动需求导向的人才培养范式不断健全完善。自2015年以来，我国大力开展职业教育现代学徒制试点改革，教育部已经遴选三批共500余所现代学徒制试点单位，并于2018年对第一批改革试点单位进行了总结和验收。从验收结果来看，行业协会参与现代学徒制的实效性较低，未将现代学徒制试点工作真正落到实处。[21]鉴于这一现状，一方面行业组织应当深入参与到现代学徒制教学计划制订、教学实施以及考核评价的过程中，设定技能人才培养标准以适应区域产业需求。如天津市组织行业协会直接承担了地方职业技能标准的编制工程。[22]另一方面，为有效提高现代学徒制的运行效率，需要充分发挥行业组织的协调作用，联系职业院校、企业以及不同类型的学习者，形成多元参与的科学育人范式。如行业组织所属教育培训机构要优化订单式培养体系，建立多元资金保障机制，产生资源聚集效应，形成规范、成熟的现代学徒制育人体系。

三、行业组织有效开展职教治理的保障条件

在法国职教治理经验中，行业组织基于自身行业背景、职责和权利，通过指导职业教育办学、精准对接公共需求、打造校企合作平台及革新人才培养范式参与职业教育治理，在技能人才培养和经济战略支撑中发挥了重要的作用，有效地优化了职业教育的发展路径。要实现上述成效，有赖于两点落实。其一，政策法规在职业教育发展中扮演着“元治理”角色，行业组织必须依靠政策法规的保障作用才能实现有效治理。其二，作为一种与社会经济结构相关联的公共产品，职业教育治理具有多元诉求并存的特点，必须在行业组织的协调作用下多方主体共同参与。

法国职业教育发展的制度语境中，行业组织参与职教治理有着充足的政策供给。第一，法国规定了行业组织参与职教治理的职能。如《1898年工商会法》第二章第十四条明确赋予工商会建立和管理商学院、职业学校等场所以及从事商业课程和工业知识传播活动的权利和责任。[23]相关法律还规定法国工商会有权就职业培训相关问题向政府提出建议，也可以通过控股或合作的方式创办并管理任何职业教育机构。[24]第二，法国出台激励措施推动职业教育与行业组织的合作。如1925年颁布实施的《徒工税法》规定经营工业和商业的所有个人和团体在支付给职工薪酬总和的基础上按2%的比例缴纳徒工税，同时规定“直接或通过工会、商会等行业组织贡献自身资源来促进技术培训和学徒制”的企业可以获得部分或全部的学徒税豁免权。[25]我国应分类制定行业组织指导政策，使行业组织履行好教学指导、质量评价和需求服务等职责。[26]1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》虽然在一定程度上规定了行业组织的责任和义务，但是行业组织参与职业教育治理的具体权利、合作关系等内在构成要素并未明晰。我国亟待出台诸如行业组织法、校企合作法等具体化、实质化的单行法律文本，厘清行业组织参与职业教育治理的法理逻辑。此外，面对不断变化的治理格局，政策法规势必需要不断完善。2021年，职业教育法实施25年后迎来首次修订。在这一关键历史节点，我国应该进一步细化职教治理的运行机制，明确行业组织的公共服务职能，切实提高职教学习者的专业资格和文化水平，以适应外部竞争环境的变化。

在促进多元主体参与层面，作为行业领域内共同诉求的集合，行业组织在职业教育中的指导有助于加强产学研合作和工学结合，确保职业教育适应经济社会发展方式转变和产业结构调整的要求，从而形成内涵式协同参与的职教治理体系。[27]由此，我国职业教育改革的本质是在多元共治的治理理念下形塑教育行政部门统筹规划、行业组织接洽参与的办学体系，使各方有效发挥作用并形成合力。如法国于2008年发布的《职业教育与培训的政策报告》就提出要加大教育行政部门、商会、就业部等部门的合作，建立全国统一的就业机构网络，促进职业教育一体化建设。[28]我国行业组织主要由官方机构改制而成，与政府依然保持着紧密联系并带有浓厚的官办色彩和行政气息。同时在工作模式等方面过于依赖行政部门，缺乏独立性，[29]导致行业组织在职业教育治理方面的失语现象凸显。我国职业教育形成了以政府为绝对主导的制度惯性，其他利益主体的参与度相对不足，由此产生的路径依赖制约着职业教育的健康发展。因此，一方面要进一步完善政府职能，使之由管理取向转变为服务取向，基于本地区的实际发展需要与经济发展现状对职业教育进行合理的规划设计，规范多元主体参与秩序，为各利益相关者协商解决问题提供便利，发挥统筹监督作用，避免“搭便车”等非理性的集体行为出现。[30]另一方面，还要规范和完善行业组织自身建设，发挥好桥梁纽带作用。行业组织只有不断提升自身协调沟通能力，与产业界密切联动，兼顾多元主体的利益诉求，才能弥补政府在宏观调节下的管理缺位，形成行业自律。

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