在农村建设“半小时公共服务圈”

李璐璐　尹洁　陈霖

党国英

关心政治的人每年这个时候都会听到一个词——“一号文件”，这是中央一号文件的简称，原指中共中央每年发布的第一份文件，现在已经成为中共中央、国务院重视农村问题的专有名词。

2月21日，《关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》正式颁布，这是新世纪以来中央连续颁布的第十八个聚焦“三农”（农业、农村、农民）的一号文件。近日，国家乡村振兴局也正式挂牌亮相。在全国两会即将到来之际，“三农”问题再次成为社会热点，中国社会科学院农村发展研究所资深研究员党国英对此进行了分析解读。

“要让进城农民真正举家定居”

在党国英看来，今年一号文件的主要精神可以从三方面进行解读：一是以提高农业质量效益为关键，推进中国农业现代化;二是以增进社会平等为目标，使扶贫攻坚接续乡村振兴，实现城乡协调发展，巩固全面建成小康社会成果;三是实施乡村建设行动，以加大农村公共领域投资为手段，提高农村现代化水平。

《环球人物》：过去几十年，很多农民已经脱离了农业生产，在农业现代化的过程中，有哪些政策方面的新变化？

党国英：未来要推进新型农业经营体系建设，首先需要加快城市化步伐，对基本脱离农业的农村人口，要创造条件帮助他们举家进入各类城市。现在中央已经提出了一些支持政策，例如进城农民在农村原有的基本权利不变，这个很重要。今后还应逐步提高住房的可获得性，使农业转移人口在城市真正落下来。

其次，未来土地承包权向家庭农场转移的政策要适当放宽，现在的家庭农场，主要靠租地经营，以后要尽量帮助他们降低经营成本。

第三，发展农民合作社要加强政策配套，特别要鼓励合作社跨行政区发展，把合作社做大做强。合作社不在多而在精，这样才有竞争力，才能在国际市场上与其他国家的农产品经营企业竞争。

《环球人物》：今年一号文件中提到了巩固脱贫攻坚成果的“过渡期”，您怎么看这个概念？

党国英：我认为这个政策提法很有现实针对性。要防止返贫，是需要就业来扶持的，涉及社会分工扩展、就业市场扩大以及就业人口的教育培训问题。要解决这些基础性问题，不能总靠短期突击的办法，因此要有一个过渡期，解决这些基础性问题。

中央文件提出，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，要进一步通过劳务输出、以工代赈、东西部协作，使社会对低收入人口帮扶常态化，特别要吸收更多低收入人群就地就近就业。这不是一蹴而就的事，要真正在县域范围建立有相当规模的经济体，最好使每个县都有几个重点镇，使它们能够发展成为拥有数万人口规模的小城市，否則，就地就近就业便是一句空话。中国要消除城乡二元结构才能实现高质量发展，小城市发展是实现这个目标的有效手段。

2021年2月27日，重庆市綦江区扶欢镇小卷洞村，63岁的曾文正高兴地捧着刚冒出土的辣椒幼苗。

2020年9月，湖南省永州市蓝山县楠市中心小学，学生们在上课。

《环球人物》：今年一号文件中提到，要提高乡村的公共服务水平。最近一些人大代表、政协委员也呼吁重视乡村小学办学质量与卫生所服务质量，您认为这些方面应如何加强呢？

党国英：根据我们的调查，农民最重视的公共服务依次是教育、医疗、村庄环境。但我国行政村的平均人口规模才1000人左右，大量村庄的常住人口小于这个数。在一个几百人的村落，建设与城市水平相当的公共服务设施，无论是小学还是医院，都很难达到经济规模。所以建成具有一定规模的乡村居民点是非常必要的。此外，居民点还要有配套的公众服务设施，才能吸引到高水平的服务人员，比如能不能开得起一家咖啡店？要满足上述两方面的条件，居民点人口至少要在两万人以上，从中心区到边缘区的距离最好不要超过半小时车程，形成“公共服务圈”。

要达到这个标准，最有效的办法就是让小城市以合适密度分布在乡村地区，比如每300平方公里就有一座小城市，这样周边农户就能获得公共服务，形成农户与小城市共享公共服务的格局。发达国家一般也是这么做的。一号文件主张建设重点镇，强调在乡镇建立农民服务中心，按照这个思路，相信在几年之内农村的教育与医疗服务水平会有较大提高。

“三权分置”提升农业竞争力

《环球人物》：近年来，您一直呼吁深化土地制度改革，这对解决“三农”问题有何重要意义？

党国英：土地制度改革对于加快农业现代化、推动城市化具有重大意义。中国历史上的农业区往往实行混合的土地占有、使用制度，不是单纯的私有或共有制度。西欧历史上的农业区所实行的庄园制，倒颇类似集体土地占有制度，因为农业生产者没有自由退出庄园的权利。近代之前，中国的发展不比西欧差。这是认识国情的大前提。我国当年的农村土地承包制改革其实也是回归中国历史传统，意义重大。

当前农业竞争力低下是中国中长期发展的重大风险。我国不是缺少耕地，而是农业生产成本显著高于世界主要农产品出口国，大量土地不能有效播种经营。这不仅产生了农产品市场波动风险，还导致巨大财政压力。通过土地使用权永久化和市场化改革，可以极大降低土地连片整理的成本，提高我国农业的有效播种面积，使我国农业竞争力大幅度提升。

2019年8月，浙江省湖州市德清县乾元镇金火村，植保无人机的操作员为当地村民讲解操作技术。

《环球人物》：近年提出的农业用地“三权分置”是什么意思？

黨国英：农村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集体经营性建设用地等领域，“三权分置”说的是耕地产权制度改革。

上世纪50年代，我国推行了农业合作化制度，将农户耕地收归农村社区所有。改革开放后，农村开始推行土地承包责任制。进城务工的农民就把土地出租、转让给他人，包括村庄以外的人，这就突破了集体成员的范围。后者获得的权利，从法律上说不是承包权，而是经营权，因为承包土地的资格还掌握在原农户手上。这样就有了三种权利：归集体的土地所有权，归原农户的承包权，归实际经营者的经营权。很多情况下，后两种权利归于集体经济组织成员。

对上述土地权利，中央的政策主张是“坚持集体所有权，落实农户承包权，放活土地经营权”。这个政策支持土地流转到专业的农业经营者手上，有利于扩大农业规模经营，降低农业成本，提高农业竞争力。

农民已经开始接受并适应乡村社会的市场化

《环球人物》：随着互联网的发展，农村消费也出现了变化，比如消费下沉、快递到村。

党国英：农村消费增加，一个重要原因是农民近年来收入水平提高较快。同时，流通基础设施的改善，流通组织的经营创新，以及互联网技术的进步，也是农村消费变化的主要推动力。这些变化还促进了农业经济专业化分工水平的提高。工业消费品在农村的销售扩大，归根结底要靠农业生产力进步、农民收入增加与小城市健康发展。

从近期看，农产品电商发展势头最猛的，还是农业主产区，是相对发达的地区。如果偏远地区发展电商，一旦考虑到成本，就会面临可持续性问题。对于这些地区，要继续实施脱贫政策，鼓励电商线下、线上同步发展，加强农村电商服务人员培训，在农村大量引入流通资本。

《环球人物》：您研究农村问题近20年，认为中国农村最大的变化是什么？

党国英：我出生在小城镇，高中毕业后去县里一个村庄插队，第一次真正进入农村。高考恢复后，我考入陕西师范大学，又曾在陇东学院、兰州大学工作，再后来成为中国社会科学院农业经济系的博士生。此后，我成为社科院的研究人员。毕业后，我在社科院工作了近20年，对中国农村进行了大量观察、调研。这些年的研究下来，我认为中国农村比较明显的变化有这几点：一是农村人居环境越来越好。这与农村燃料变化有关，也与农村水电路等基础设施的投入力度加大有关;二是农民生活水平整体上有了提高，包括农民摆脱绝对贫困、农业专业化水平提高、统一的城乡社会保障制度的建立等;三是中国农民已经开始接受并适应乡村社会的市场化、货币化，中国传统的宗法关系对农民的影响在逐步变小。例如，现在一些农村地区的婚丧嫁娶活动，也开始采取专业化服务的办法，效果令农民满意;还有农民盖房，过去是亲友互相帮助，现在则是花钱解决问题。

当然，农村地区还存在不少问题，需要逐步加以解决。

党国英

1957年出生，陕西绥德人，经济学博士，中国社会科学院农村发展研究所研究员，乡村公共服务研究创新团队首席研究员、博士生导师。2000至2014年任宏观经济研究室副主任、主任等。出版《中国农村改革》《经济学理性》《中国农业、农村与农民》等著作。