临时用地管理的纠结与化解

【摘要】：随着耕地保护制度越来越严格，执法监察形势越来越严峻，临时用地管理开始受到重视，管理工作讫需规范化。作者从临时用地工作实践中遇到的问题出发，结合法律法规和工作实际，提出了解决问题的建议，提出通过临时用地全周期管理化解问题，规范临时用地管理工作。

【关键词】：临时用地  审批管理  全周期管理

分类号：X24;F301.2;F532.8

随着耕地保护制度越来越严格，执法监察形势越来越严峻，各级政府和用地單位合法用地意识不断增强，临时用地办理需求随之增加。前些年，很多地方只有线性工程、重大项目申请办理临时用地，现在各类项目纷纷申请，包括工业、房地产开发、公益事业等等。这两年，自然资源部也公开通报了几起违规办理临时用地的案件。大家在审核临时用地材料时，特别是对因项目施工需要使用的临时用地，常常纠结到底什么情况可以办？该不该办？

一、临时用地审批遇到的问题

笔者调查了一下，项目施工使用的临时用地问题集中在以下三个方面：一是临时用地申请主体的问题，实践中申请的主体有的是项目方，有的是施工方，有的是供料方，申请主体需不需要限定条件？二是临时用地建设项目类型的问题，有的认为只能为线性工程、重大项目办理临时用地，房地产项目、工业项目不能办理，是否需要对建设项目类型、用途进行限定？三是对于搅拌站、预制场这类临时用地，有的只供货给本建设项目使用，有的还对外供货经营，是否需要对这类临时用地经营情况进行限定？

二、临时用地审批的建议

带着纠结和疑惑，我们先来看一看相关法律法规和地方性规定：《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。”山东省自然资源厅《关于加强临时用地的通知》对临时用地的范围、审批管理、用地补偿、批后监管进行了明确，其中对临时用地的范围和情形以列举的方式进行了细化，“（一）建设项目施工临时用地，包括建设项目施工过程中所需的临时办公用房、预制场、搅拌场、拌合站、钢筋加工场、临时性的取（弃）土场、弃渣用地、材料堆场、施工及运输便道和其他临时工棚、剥离的耕作层土壤储备场所、架设地上线路、铺设地下管线和其他地下工程等所需临时使用的土地。”《深圳市临时用地管理办法》也是以列举方式确定临时用地范围，与山东省基本一致，“工程项目建设施工临时用地，包括工程建设施工中设置的临时办公用房、预制场、拌合站、钢筋加工场、材料堆场、施工便道和其他临时工棚用地;工程建设施工过程中临时性的取土、取石、弃土、弃渣用地;架设地上线路、铺设地下管线和其他地下工程所需临时使用的土地。”

从这些法律法规看，对以上三个问题都没有明确的细化规定。笔者从加强耕地保护，又积极服务于项目建设的角度，对上述三个问题进行了如下思考：一是关于临时用地申请主体如何确定的问题，笔者认为法律法规虽然没有单独提出谁是临时用地的申请主体，但临时用地的前提是建设项目施工所需，需要提供的审批材料之一是项目立项批准文件，因此笔者认为临时用地主体应该是立项文件中的项目单位，否则没有依据确定临时用地主体，容易出现“搭车”乱占耕地情况。实践中还有的情况是项目单位通过招标确定的建设单位申请临时用地，笔者认为建设单位提供招标文件也可以作为临时用地主体。二是关于建设项目类型问题，我们从临时用地的相关法律法规上可以看出，对建设项目类型、用途是没有限制的。因此不要纠结于建设项目是什么类型，我们需要关注的是使用的临时用地上建了什么，是否进行了永久性建筑。三是关于预制场、搅拌场、拌合站、钢筋加工场等临时用地是否需要对经营情况进行限定。商业性的和临时性自用的搅拌场、拌合站等办理各项审批手续是截然不同的，作为临时用地审批者，没有专业水平去审核是属于商业经营性的还是自用的。笔者认为只要搅拌场等临时用地办理在立项文件批准的项目单位名下，避免“搭车”现象，临时用地到期后监督复垦到位即可，不必纠结其经营情况。

三、加强临时用地全周期管理

上述问题表面是临时用地审批的问题，深层次体现了大家对临时用地管理的思考。现在自然资源各项管理工作已从重审批轻监管模式转化为全周期管理，临时用地也不例外。

首先规范审批。严格按法律法规，从材料审核、现场位置核实、复垦费缴纳，明确审批机制，规范审批流程。二是加强批后使用监管。审批后要加强对临时用地使用的监督检查，未经国土资源部门审批或超过批准面积使用土地的、改变临时用地用途、性质和位置的，要及时予以纠正，拒不纠正的要依法查处。三是落实使用期满监督。临时用地期满，监督用地单位按照《土地复垦条例》和复垦方案进行复垦。期满后因项目未完工等符合临时用地续期条件的可以按程序办理续期手续;不符合续期条件到期又拒不归还土地、拒不及时复垦并恢复原状的，要依照《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦条例》等有关规定予以处罚;纳入诚信档案管理，临时用地使用者存在不依法履行土地复垦义务情形的，不得再次批准其临时用地申请。从严格审批，到审批后的使用监管，再到期满后的复垦监管，全链条管理到位了，临时用地管理的纠结与困惑也就解决了。

文献参考：1、山东省自然资源厅《关于加强临时用地管理的通知》

2、深圳市临时用地管理办法

作者简介：张英，女，1974年7月，汉，本科，籍贯山东省潍坊市青州市 ，高级工程师，多年从事土地利用管理工作。

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