西方国家维护国家安全的战略着力点：应急管理

游志斌

【摘要】西方国家的现代应急管理制度缘起于民防制度，其发展历程与维护国家安全的战略考量直接相关。当前，西方国家应急管理是其国家安全战略的重要组成部分，应急管理机构被纳入国家安全组织框架内，应急队伍已成为维护国家安全的关键力量。对中国而言，可借鉴西方维护国家安全的有益做法，进一步理顺国家安全与应急管理的关系，把应急管理作为完善国家安全体系的战略着力点，更好地促进中国国家安全治理体系和治理能力现代化。

【关键词】西方国家  国家安全  应急管理

【中图分类号】C939                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.008

应急管理是针对突发事件的各个方面，特别是备灾、响应及早期恢复阶段，所展开的对资源和责任的组织和管理。[1]美国、法国、英国、德国等西方国家的应急管理对象，涵盖自然灾害、人为技术事故、人为对抗性事件等方面。其应急管理制度的变革与发展，与其对国家安全的维护紧密相关。以2001年“9·11”恐怖袭击事件为例，它给美国造成了巨大的人员伤亡和财产损失，也给其他国家敲响了安全警钟，西方国家纷纷加强和完善应急管理体系，制定新的安全政策，以应对恐怖主义的威胁挑战。从现代历史来看，重大突发事件对国家安全产生的影响，有时并不亚于战争对国家安全的直接威胁。因此，应急管理逐步成为西方国家维护国家安全的战略着力点。

应急管理成为西方国家维护国家安全着力点的缘起与发展历程

从发展历程来看，西方国家应急管理本身就是维护国家安全的产物。西方国家的应急管理制度源于民防（Civil Defence）制度。当前，二者事实上已经融为一体，民防工作内容与应急管理范畴高度一致，涵盖防灾减灾救灾、反恐、应对气候变化和烈性传染病等方面。有的西方国家并没有以“应急管理”命名的机构，实际由民防部门承担应急管理职能。

民防工作是维护国家安全的基本内容。“民防”最初是指通过发布空袭警报、进行灯火管制、开展居民防空疏散、构筑防空设施、布置防空气球等一系列措施来减轻敌方空袭造成的损失。西方现代民防的核心是“民事保护”（Civil Protection，也有的译为“公民保护”），其意涵为强调安全威胁下对公民的安全保护。在我国，一般将其称为“人防”。有的地方考虑到改革创新、与国际接轨等因素，称之为“民防”，比如，沈阳市2003年出台了《沈阳市民防管理规定》。还有的将“Civil Defence”翻译为“公民防护”“民众防护”“公民防御”等。

从西方国家民防的发展历程来看，它与战争的形态、威胁程度直接相关，大致经历了四个阶段：常规战争条件下的民防、核安全风险下的民防、融合灾害管理的民防、新安全管理范式下的民防（应急管理）。

具体来看，“二战”前为民防发展的初始阶段——常规战争条件下的民防。世界上最早的民防机构出现于欧洲，是第一次世界大战的产物。1917年，英国政府为防空袭建立了“伦敦防空指挥部”。第一次世界大战结束后，民防理念在西方主要发达国家逐步得到体认。特别是随着新式武器的不断涌现，战争破坏力空前增大，西方国家更加重视民防，逐步将民防机构的职能固化，以确保日常情况下民防机构也能够开展相应的“防空袭”准备工作。1935年，英国内政部设立了民防服务部门;1941年，美国成立了民防办公室。这种改革标志着现代意义上的民防开始出现。

第二次世界大战末期至20世纪80年代的“冷战”期间为第二阶段——核安全风险下的民防。这一时期，民防理念在西方主要发达国家发生变化。一方面，较长时间没有战争，但维持民防机构需要大量公共资金投入，而且相关专职人员往往缺乏实战能力提升的机会。另一方面，核武器使西方国家安全面临新的挑战。1945年8月，美国在日本广岛、长崎投掷原子弹，加速了日本军国主义的灭亡，也让全世界认识到核武器的巨大破坏力。随着20世纪50年代東西方冷战形势的不断升级恶化，世界面临着越来越严峻的核战争威胁。特别是20世纪60年代发生的古巴导弹危机，使美国、苏联两个超级大国处于热战边缘。因此，西方国家逐步将民防机构的职能进一步优化，以适应“平战结合”需要，更好地利用各类资源，同时加强了核防护资源的配置，普遍强化了核安全风险下的民众防护职能。

20世纪90年代至20世纪末为第三阶段——融合灾害管理的民防。“冷战”结束以后，由于发生核战争的威胁大大降低，西方国家普遍把民防工作的重点放到对洪水、地震、火灾等灾害的应对中。英国1988年就开始考虑将民防由“战时应急”向“平时防灾救灾”转变。1992年，英国内政部完成民防评估项目，即评估“民防体制如何设计才能更好应对安全风险和灾害的挑战”。这一时期，加拿大也开展民防改革。总体来看，西方国家关于民防的主要任务、机构职能、经费保障等方面的政策普遍发生了重大转变和调整，民防从以主要应对战争破坏转到同时应对战争破坏和日常灾害上来，从以防空为主的传统民防向“融合防空防灾职能、重视公民保护”的现代民防转变。这一阶段，西方国家的民防（应急管理）也是国家安全的重要组成部分。以德国为例，德国“公民保护”是指通过采取非军事措施保护公民及其住宅、工作场所以及对生命或国防具有重要意义的民事机关、企业、公共设施和设备、文化资产等免遭战争影响，减缓或避免战争所带来的严重后果。这些官方措施和公民的自救相互补充，实际是德国应急管理的范畴。目前，德国内政部危机管理司的基本职能就包括自卫、公民预警、防卫性建筑、人员收留和疏散、灾难保护、健康保护措施、文化资产保护措施等。又如，欧盟成立之初就着手整合所有成员国的资源和力量以应对重特大突发事件的风险，并逐步将有关政府的各类民防职能、军队与政府间的应急协调等资源，与欧盟机构的指挥协调相衔接，使之能够保持一致。欧盟委员会早期的民防机构（Commission Civil Protection Unit）曾经在重大突发事件应对中做了大量工作，妥善应对了1997年意大利中部地震、1999年艾瑞卡号油船在法国布列塔尼海岸附近沉没等一系列重大突发事件。在应对这些重大突发事件的过程中，欧盟开始重点研究建立欧盟民事保护机制（Civil Protection Mechanism），即当一个国家的重大突发事件应对能力不足时，它可以通过该机制请求援助，以提升欧盟内部应急协调的效率与效能。