浅析双循环背景下民营企业参与PPP项目对策

廖治宇 骈策

[摘    要] 针对当前复杂多变的国际国内经济形势，国家提出了要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这种新的发展格局，可以更好地保障中国经济安全，拓展经济发展空间。对于由政府发起，联合多方社会资本参与，对以建设公共基础设施为主的PPP项目来说，更是重大利好消息。在政策方向和市场诉求的多重影响下，PPP项目将取得长足进展。民营企业如何抢抓机遇，与PPP项目紧密绑定、深度融合、规避风险、分享成果是文章研究的主要问题。

[关键词] “双循环”;新发展格局;民营企业;PPP模式;企业发展

1      双循环概念及其对PPP项目的影响

当前，在新冠疫情猖獗、保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境下，在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的时期，我国正努力发挥国内超大规模市场优势，通过繁荣国内经济、畅通国内大循环为我国经济发展增添动力，进而带动世界经济复苏。形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

双循环经济格局包括三个方向内容。一是“两新一重” ——新基建、新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设;二是提高产业链、供应链稳定性和竞争力，比如芯片、发动机、机床，粮食、能源、军工等;三是以国内大循环为主体同时积极参与国际经济循环，通过提高供应链能力和产业升级带动全球市场份额的扩大。

这三个方向都拥有众多基建和公共服务项目，引入优质社会资源建设、运营项目的PPP模式就是推进这一经济格局的重要工具之一。有专家预计，今后一段时间，申报、落地、开工的PPP项目将呈现加速增长趋势。

2      双循环背景下民营企业参与PPP项目的特征

截至2019年底，PPP项目管理库中累计项目数达9 000余个、投资金额超14万亿元。明树数据库统计数据也显示，截至2020年5月，已公示中标的PPP项目中，地方国企和央企中标PPP项目个数占比约为54%，中标金额约占76%;民营企业中标项目个数占比约为42%，中标金额约占21%。

民营企业参与的PPP项目，从中标数量看，可以说和央企、地方国企平分秋色，从中标金额来讲，参与度明显偏低。实践中，民营企业单独中标的情况很少，参与项目运作多以联合体方式。

新的经济格局下，民营企业参与PPP项目具备以下优势：

（1）民营企业的科技能力增强。通过多年的人才引进，研发经费投入，民营企业科技能力不断增强，技术创新成果不断涌现，在一些领域甚至掌握了世界领先水平的技术，参与重大装备基础设施PPP项目建设的实力越来越强。

（2）民营企业的业务选择范围更宽。因自身拥有的专业实力和灵活管理机制，在信息化新基建、科技类服务设施、智慧物流、海绵城市等市场热度高、协同性强的新兴行业，具备了同国企、外企竞争的能力，因此业务选择范围更广，项目参与机会更多。

（3）民营企业的社会责任感不断提升。在重视经济利益的前提下，民营企业努力提高了自己的社会责任感。现在在环保、公共卫生、养老健康、防灾减灾、国防基础设施等领域仍有大量投资缺口亟待弥补。民营企业参与这些领域规划中的PPP项目建设一定会在充分发挥其应变能力强、管理精细、技术专业等优势的同时展现自己的社会责任感。

外部需求旺盛，内部动机强烈，是双循环背景下民营企业参与PPP项目的显著特征。

3      双循环背景下民营企业参与PPP项目存在的问题

笔者将民营企业参与PPP项目运营中存在的问题归纳为四个方面。

（1）人力资源仍旧缺乏，资格和业绩受限突出。民营企业在整个PPP项目招投标、投资运营过程中仍明顯地表现出资历资源不足的状况。当项目公司为新成立公司时（尤其是业务“出口”转“内销”公司），在短期不能取得相应的资质和业绩，需要通过挂靠等方式联合其他企业取得目标项目参与资格。同时，企业主营业务以外的上下游关联资源相对稀缺，综合条件常常达不到PPP项目要求。一些实力雄厚的民营企业常常因此被排除在项目之外。

（2）投资回报预期多变，竞争能力缺陷明显。民营企业大多追求高风险、高收益的项目，但多数PPP项目公益性质强烈、资产折旧低，回报周期长，项目审批环节多，运营期间受外界环境变化影响大，经营风险高，内部收益率低，项目保障程度不足。

民营企业受自身条件限制，企业成长中波动性大，经营风险高，一旦公司遭遇不测，没有强大的资本和行政资源给予救助，因此在项目竞争中常常遭遇“身份”歧视，在与国企、外企的竞争中依然处于弱势。

（3）融资渠道单一，获取商业贷款困难。民营企业参与PPP项目过程中，主要融资渠道是商业银行。在申请贷款时，商业银行会聘请专家对民营企业资质等条件进行审查，对项目投资效果进行风险评估。经常出现的结果是，专家的建议是指标性的，短期的、静态的，而一个PPP项目的运作是长期的、动态的、综合的。在一个动辄长达10年的项目周期里，民营企业会不会达到预期发展速度和效益，专家不可能做出完整的肯定或否定评价，多数商业金融机构常据此做出“宁肯不放，绝不错放”的惜贷抽贷选择，这种决策将使民营企业在实际运作PPP项目时陷入困境，甚至造成资金链断裂导致项目搁置的局面。

（4）正常退出途径偏少，实际操作不易。面对快速变化的内外部经济环境，一些PPP 项目的合理收益率真实预期实现难度加大。为提高PPP项目的融资获得性，国家鼓励建立股权转让、投资证券化等PPP项目基金运作和退出机制。现实是，很多标称的PPP项目基金，没有明确规划资本退出方式，也鲜有典型的退出实例。像奥运“鸟巢”项目，在独立运营失败后由北京市政府实施了股份制改造，民营资本通过“改制”才退出了项目。

4      雙循环背景下民营企业参与PPP项目的对策

针对民营企业参与PPP项目中存在的问题，笔者提出如下解决方案。

（1）借助第三方咨询服务机构，帮助企业优选项目。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权方式进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。借助第三方咨询服务平台和人才库，引入中介机构智力资源提供专业的服务，帮助民营企业调研、评估、筛选适合自身的、合规合法的PPP项目是保障项目建设、运营的可持续性和稳定性的有效办法。

（2）发挥比较优势，争取项目参与权和盈利权。PPP项目设立的初衷不仅是解决公共基础设施建设资金不足问题，还包括项目投资运营的管理问题。民营企业要充分发挥流动资本存量大，敢冒风险，专业高效、遵守契约等特点，扬长避短，创造条件，采取多种途径融入PPP项目。一方面要承担社会责任，完成公益目标;另一方面要优先选择具备财政补贴、税收优惠、赋予专营权等方式保障预期利润的项目，以时间换空间，实现长期稳定收益。

（3）提升项目经济可行性，创新融资模式。及早参与项目规划，提供拉长产业链条，发展产业集群等多种建设方案建议，在关联项目和产业中发现商机，达到PPP项目的营利性和公益性平衡，为获得商业银行贷款创造条件。比如PPP公路项目，除了修路，还可以考虑这个地方是否具备自然条件来发展旅游业，或者开发休闲景区，发展养老产业。这些产业还和衣、食、住、行、娱等行业、产品息息相关。据此可以提议设计一个疗养、旅游、生产、经营的综合产业集群规划。在PPP项目动能冲击下，联合多方抱团参与，共同投资，共享收益，共担风险，实现项目良性循环。

在遵守金融政策条件下，民营企业还可以采取投贷联动、银团贷款、引入保险资金，申请特许发行项目收益债券等模式创新融资手段。

（4）有效参与民营资本退出实践，呼吁构建新交易平台。切实可行的退出机制是PPP模式健康发展的有力保障。实行证券化方式运作是寻求民营资本退出的一种有益尝试。优先债转股也是实践中探索出的一条有效途径。民营企业退出PPP项目时，应在国家现有的政策范围内积极运作，不断创造经验。为进一步降低风险，当务之急是共同呼吁尽快建立PPP项目权益全过程可流动公开交易新平台，在更大范围内实现民营资本合理合法有序退出。

主要参考文献

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