江苏省多层次轨道交通融合发展对策研究

（苏交科集团股份有限公司，江苏南京 210017）

近年来，江苏省高度重视轨道交通建设，将轨道交通建设作为综合交通运输体系建设的重点，新时代轨道交通运输体系建设需要统筹多层次、多模式轨道交通方式发展，促进轨道交通运输体系更大范围、更深层次融合，以提供更高质量交通运输服务，实现百姓出行从“走得到”转变为“走得快、走得好”，满足人民便捷高效的多样化完整出行链需求，也是人们日益增长的美好幸福生活需要。但在轨道交通快速发展阶段，各层次的轨道交通也暴露了诸如各种制式的规划网络衔接不顺畅、网络结构不合理、多制式运输组织不协调、跨制式运输服务信息共享程度低等问题，各层次网络融合程度低，跨制式出行效率低，不能有效支撑完整出行链的高效出行需求。

因此，江苏省应从战略高度重新审视、系统谋划多层次轨道交通融合发展，推动多层次轨道交通融合发展，形成层次分明、有效衔接的轨道交通复合网络，加快建成“轨道上的江苏”，为江苏省未来发展提供坚实基础和保障条件。

1 江苏省多层次轨道交通发展现状分析

目前江苏省多层次轨道交通建设不断加快，多层次轨道交通网络骨架初具雏形。在干线铁路方面，随着沪宁城际、京沪高铁、宁杭高铁、宁安高铁和郑徐客专等一批高速铁路的建成，江苏省铁路发展现状得到明显改善。城际铁路方面，目前江苏省内建成运营的具有城际性质的铁路有沪宁城际和宁安城际。此外，根据《江苏省沿江城市群城际轨道交通线网规划》，规划到2050年，沿江城市群区域建成城际铁路线网约4 876 km，届时江苏城际铁路将迈入发展新台阶。在市域（郊）铁路方面，从全省范围内来看，目前已运营的具有市域（郊）交通功能的线路有南京市轨道交通S1、S3、S7、S8、S9线，市域（郊）铁路处于发展起步阶段。在城市轨道方面，目前江苏省南京、无锡、苏州、淮安4个城市已开通城市轨道交通，累计开通线路14条（含4条有轨电车），常州、徐州和南通城市轨道交通项目已获批，总体发展水平较高[1]。

从现状来看，江苏各层次轨道交通发展均取得了显著成绩，但在轨道交通融合方面，由于不同层次轨道交通的规划、建设和运营管理主体不同，合理有序的规划建设体系尚未形成，不同层次轨道网间的融合发展缺乏高效统筹，对标国内外轨道交通网络融合较好的城市，江苏的各级轨道交通之间仍存在较多壁垒，不能满足居民高效便捷的轨道交通出行需求。

1.1 网络融合问题

（1）网络结构配置不合理。江苏省多层次轨道交通的发展较国际发达地区仍相对滞后，轨道交通主要层级仅为干线铁路和城市轨道交通两个层级。城际轨道交通（城际、市域（郊）轨道），除已开通运营的沪宁城际和南京市域S1、S3、S7、S8、S9线外，其余尚处于规划建设阶段。国际上已发展成熟的城市群均构建了层级合理、分工明确、衔接高效的轨道交通系统[2]，市域（郊）铁路在多层次的轨道交通系统中占比很高，是重要的组成部分。城际与市域（郊）铁路发展的不充分给城市群及区域一体化发展带来阻碍，省内城际出行仍以公路为主，国外典型城市市域铁路占比情况如表1所示。

表1 国外典型城市市域铁路占比情况

（2）复合型通道考虑不足。江苏省范围内的沪宁通道、宁杭通道等国家级客运通道，承担着大量通过客流的运输需求和城市群内部客流需求，是较为典型的复合型通道。受制于轨道交通发展阶段限制，目前沪宁通道、宁杭通道内均以350 km/h的高速铁路为单一的轨道交通方式，不能满足廊道内中小城市和组团的不同层次旅客出行需求，复合型通道构建存在不足。

（3）既有线路能力利用不足。轨道交通作为一种高投资的交通基础设施，需要充分利用线路的运输能力，提供多样化的运输服务，以满足不同层次的运输需求。江苏省范围内，部分线路运输能力仍有富余，如宁启铁路每日开行旅客列车31对，能力使用率仅34%，功能未得到充分发挥，不能满足当前江苏省发展快速发展的需要。

（4）不同层级缺乏互联互通。城际铁路与铁路干线的互联互通、市域（郊）铁路与城市轨道交通的互联互通对提升轨道交通网络的运输服务品质和效率具有重要的意义[3]。受制于不同层次轨道交通系统间管理机制体制分割的影响，在江苏省范围内，不同层次轨道交通线路间的互联互通较为不畅。

1.2 枢纽融合问题

（1）空间预留不充分。江苏轨道交通在多制式网络衔接方面也暴露了很多问题。部分铁路枢纽场站在规划建设中往往仅考虑服务国铁干线本身或国铁干线与地铁的融合。随着近两年国铁干线、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通等“四网”的快速发展，枢纽内部出现了预留能力不足的问题。如南京南站因预留不足导致苏南沿江城际铁路接入困难、苏州北站因通苏嘉城际接入需改造扩建等。

（2）换乘衔接不畅。相较于国内外先进地区的轨道交通发展情况，江苏省各层次轨道交通互联互通程度不足，不同制式之间跨线运营、过轨运营等高效运营衔接方式，在枢纽内，多采用站厅换乘、通道换乘等方式，同台换乘、垂直换乘等高效换乘方式未实现，导致旅客换乘效率低。不同方式基本采用节点换乘方式，导致换乘节点或枢纽的交通转换压力较大。

（3）站城一体功能发挥不明显。轨道交通站点周边用地开发过度房地产化，开发模式单一，缺乏区域协同发展城市设计。住宅用地占较高比例，且距离枢纽站点越近，呈现容积率越高、建筑密度越大的分布趋势。行政办公和公共设施用地所占比重偏低，难以为枢纽站点周边区域提供较好的生活服务。

1.3 运服融合问题

（1）不同运输主体间调度统筹不足。江苏省各层次轨道交通网络的运营自成一体，高速铁路和城际铁路由国家铁路集团运营，城市轨道交通由各市轨道公司自主组织运营，各运营主体根据自身需求单独编制运营计划，在运营组织措施、行车计划、服务水平等方面缺乏协同。多种轨道交通间运营时间安排缺乏统筹，时间计划安排不合理，部分跨制式列车时刻表衔接、首末班车衔接不合理，旅客换乘等待时间长，甚至无法换乘，影响各层次轨道交通整体运输效率和服务质量的提升。

（2）运输组织信息不透明。进入移动互联网时代，公众对出行信息的需求更个性化、多样化，而轨道交通跨制式出行环节重复度高、换乘时间长、衔接不畅，跨制式协同运输服务和信息开放共享程度仍处于较低水平。如由于铁路运营信息缺乏共享，乘客在铁路12306平台上无法直接查到换乘信息，对大部分旅客而言，采用换乘方式的难度较大。

（3）安检不互信，票制不统一。跨制式轨道交通系统间尚未建立安检系统的互信体系。如地铁和高铁换乘需二次安检，造成了公共资源的浪费和旅客出行体验的下降。江苏省在不同层次的轨道交通网络间尚未建立统一的清分机制，旅客在出行过程中需要多次购票、取票，不同轨道交通层次间的“一票制”尚未实现。

1.4 体制机制问题

（1）行政管理体制联动不足。行政主体职能分工不同，缺少一定的协同机制。在轨道交通网络的规划、建设、运营全生命周期通常涉及多个政府职能部门，发改、住建、交通、自然资源、应急管理等机构的职责不同，尚未系统形成管理联动、审批联动机制。轨道交通四网融合发展过程中，尤其对于城际铁路及市域（郊）铁路的规划建设，往往存在跨区域、跨城合作，目前各级人民政府之间在跨城市、区域范围内开展轨道交通协调较为困难，跨市、跨区域沟通协调机制不健全。（2）管理主体缺乏协同机制。以江苏省目前在建的城际铁路为例，虽然大部分资金均由省方承担，但由于涉及联网运营，作为省方投资建设与运营管理的省铁路集团，在项目建设与运输管理中的话语权不高，建设和运营管理均需委托中铁上海铁路局集团，造成投资建设与运营主体不一致，轨道交通运输涉及多个参与主体，现阶段各管养主体之间以及各级交通运输主管部门、交通专家、旅客、媒体等各参与主体缺乏协同机制。

2 融合发展对策分析

结合对江苏省城市群多层次轨道交通发展现状的全面剖析，本节从网络、枢纽、运服、体制机制多角度入手，提出了推动江苏省多层次轨道交通建设融合发展的对策。

2.1 网络融合对策

（1）打造复合型轨道交通廊道。系统研究江苏省主要客流廊道情况，梳理各廊道客流构成，分析各廊道内对不同层次轨道交通系统的需求状况。以运输需求和基础设施现状为主要依据，合理布局轨道交通线路，打造复合型廊道，实现不同层次轨道交通系统的网络融合。

（2）挖掘利用既有铁路资源。江苏铁路线路资源一方面存在短缺的情况，另一方面存在着部分线路能力利用率不足的局面。目前，宁启铁路、连盐铁路两条200 km/h速度标准的客货共线铁路能力利用率均不足50%，线路能力富余明显。建议梳理既有铁路资源，对部分条件成熟的铁路线进行技术改造，利用既有铁路线路开行城际列车和市域（郊）列车，实现对有限土地资源、廊道资源的高效集约利用和不同层次轨道交通系统的融合发展。

（3）加快轨道交通新装备、新技术的运用。在新建轨道交通的规划和设计过程中，应紧跟目前技术发展潮流，做好不同层次轨道交通线路间的互联互通和相关设施的预留预控，充分考虑未来不同层次轨道交通网络融合发展的需要。

2.2 枢纽融合对策

对新建枢纽进行提前介入，建议在规划、设计阶段细分枢纽类型，提前考虑不同制式轨道的运营模式，为同台换乘、垂直换乘等高效换乘方式预留空间。规划建设兼顾交通功能与城市功能一体化的综合交通枢纽，为枢纽周边提供完备的生活服务，实现站城融合。对已运营枢纽进行改造提升，建议结合既有运营车站的客流组织，对各线的换乘客流进行通盘考虑，进一步提升现有车站的客运服务水平。

2.3 运服融合对策

（1）建立多制式轨道交通运输组织协调机制。通过对区域内不同层次轨道交通网络及枢纽运输能力的评估，编制多模式下区域轨道交通精细化运输协同方案，建立涵盖多制式的轨道交通网络协同运输决策体系。综合运用多模式下的区域轨道交通网络能力，基于出行链优化区域轨道交通网络换乘方案与设施设备，形成多种制式下的“一体化”区域轨道交通调度指挥系统。（2）建立安检互信、票制统一的运输组织系统。通过信息共享和安全互信等手段，实现不同层次轨道交通网络间的安全综合保障与协同组织管理，建立安检互信的运营组织体系；研究面向多制式轨道交通的一体化虚拟票务技术，结合开放域征信系统，建立基于信用登乘的第三方票务支付业务交易接口和流程规范。（3）构建一体化轨道交通信息服务系统。建议以信息化建设关键抓手，打破数据孤岛，推行Mass理念[4]。研究面向轨道交通大数据的高效收集发布、高维数据融合、态势感知决策等基础技术以及信息安全保障技术，综合旅客智能服务终端和移动互联网服务应用，建立闭环智能出行服务机制，研发开放架构的基于一体化平台的轨道交通智能信息服务体系，提供交互式的一站式智能旅客出行服务，轨道交通一体化信息共享系统如图1所示。

图1 轨道交通一体化信息共享系统

（4）构建一体化的轨道交通运营维护和应急保障体系。建立可服务于多层次轨道交通网络的综合运营维护基地，通过维护保障设施和体系的共享，使得轨道交通车辆跨线运营具备基础条件；加强轨道交通系统全局安全性、可靠性、可用性、可维修性和互操作性的分析、评估与增强；通过建立应急事件协调和决策机制，实现跨区域运营突发事件应急合作与安全保障一体化；研究大客流应急疏散与应急救援处置模式，有效提升区域轨道交通系统应急救援处置能力。

2.4 体制机制融合对策

（1）推进协调合作机制。

明确发改、住建、交通、自然资源、应急管理等相关机构的职责，并充分发挥专业服务优势，建立区域间协调合作机制，保障轨道交通融合良好有效的沟通渠道，消除轨道交通融合发展中出现的矛盾、不协调、不协同的问题，实现区域轨道交通的融合发展，反过来再作用于区域整体经济的协调发展以引导新型城镇化、城市群经济发展。

（2）加强国土空间规划体制改革。

国家近年来主推“多规合一”工作，力图通过多部门联合协商，实现“一张图、数条线”的国土空间联合、统一管理，在体制机制上进行了改革创新[5]。借助当前推行的国土空间规划体系改革契机和改革路径，考虑对轨道交通四网审批、管理机制进行探索创新，以融合发展的视角重新调整职能部门职责权限，创新优化行政管理体制和工作流程，助推四网融合一体化联建审批机制和行业管理机制的建立。

3 结语

本文在对江苏省城市群多层次轨道交通发展现状分析的基础上，从网络、枢纽、运服和体制机制方面明确了影响多层次轨道交通融合发展的主要问题。针对问题提出了江苏省多层次轨道交通融合发展对策，为系统谋划“轨道上的江苏”、支撑“强富美高新江苏”建设提供科学依据。