耕地保护中各利益主体间的博弈分析

莫雪菲

（嘉应学院地理科学与旅游学院，广东梅州 514015）

随着城市化建设的快速推进，城市用地不断向外蔓延，城市用地扩张和耕地减少的加剧日益成为社会关注的焦点。综合考虑现有耕地数量、质量和人口增长、发展用地需求等因素，耕地保护的形势仍十分严峻。尽管说国家实施了严格的耕地保护政策措施，一定程度上有助于保护耕地，但政策运行效果与预期政策目标仍有一定的差距。究其原因，耕地保护质量目标难以实现背后的实质是各个利益相关主体的利益关系不易调和。

对于耕地保护主体的研究当前学者主要从两个方面展开：一是从一类主体的视角出发，如中央政府与地方政府在耕地保护中的博弈关系研究[1]、基于农户行为研究耕地保护[2]、城市居民和农民对耕地保护的认知及意愿实证研究[3-4]；二是从多类主体相互间的关系探讨，如耕地保护相关利益主体的动机、主体间的博弈[5-8]。耕地的公共物品属性使得政府毫无疑问成为供给者，而在实际的耕地保护实践中农民才是唯一的直接行动者。目前学者对于耕地保护行动者已有较为深入的研究，但对于受益者之一的城市居民的研究较少涉及，在探讨耕地保护各个主体关系时也鲜有把城市居民纳入考虑。同样作为耕地保护外溢效益的受益者之一的城市居民，其耕地保护的行为选择也影响着其他利益主体的选择，从而进一步影响着耕地保护制度的实施。本研究把城市居民纳入耕地保护利益主体考虑，在中央政府、地方政府、农民和市民中建立多方博弈关系，试图厘清其复杂的利益关系，为完善积极有效的耕地保护制度提供借鉴。

1 耕地保护利益主体的动机分析

动机是对于所有能够引起、支配和维系人们的生理与心理活动过程的总称，它是推动个体从事某种活动的内在原因[9]。也就是说动机是说明个体为什么要进行某项行为，是推动个体朝着自身设定的目标前进的动力。要分析各个利益主体为什么要进行耕地保护行为，如何做出耕地保护的决策及何种情况下做出决策，则需要了解其行为背后的动机是什么。

1.1 中央政府耕地保护的动机

我国是一个人口大国，对粮食的需求处于不断增长过程中。根据国家人口发展战略研究课题组预测，2033年前后我国人口将达到峰值15亿人左右[10]，粮食需求也达到峰值。维护粮食安全需要稳定数量和质量的耕地作为前提条件，毫无疑问粮食安全成为耕地保护的首要目标。中央政府是公众利益的代表，必然要承担起耕地保护的主要责任，维护社会大众的长远利益。由于耕地的公共物品属性及耕地保护的外部性，决定了耕地保护制度这一公共物品应该由中央政府所提供及实施[11]。因此站在公众利益的角度，中央政府保护耕地的动机在于保障国家粮食安全、实现社会的长远发展。

1.2 地方政府耕地保护的动机

地方政府的耕地保护动机主要有两个：1）作为中央政府的“委托代理人”执行保护耕地的任务，这是外在动机。地方政府既是中央政府和地方非政府主体的双重代表，又是其二者之间信息沟通的中介[12]，因此中央政府和地方政府保护耕地的目标既有统一性，又有差异性。当二者出现目标不一致时，就出现博弈的可能性。在实际的耕地保护活动中，中央政府不可能直接对耕地保护进行监督和管理，其主要通过法律法规规定地方政府代理监督和管理耕地保护活动。因此，地方政府作为耕地保护的“代理人”对耕地保护活动负责任，耕地保护的绩效好坏直接影响地方政府的绩效。2）对自身绩效的追求，这是内在动机。地方各级政府官员主导地方政府事务，是地方政府的执行者，因此地方政府官员的经济利益及政治利益一定程度上也代表着地方政府的利益诉求。周黎安提出的“官员晋升锦标赛”理论论证了地方官员晋升与经济绩效呈正相关关系，他们与所有经济主体一样关注自身的经济利益，同时也关注自身的政绩晋升，追求最大的政治收益[13]。在中央政府以保护耕地总量动态平衡，保障粮食安全为目标的前提下，地方政府为了提高政绩，会执行耕地保护任务。从政府官员的角度来说，执行好中央的政策任务，对个人的政绩提高有很大的影响，随之带来的有可能是升迁等政绩收益。

1.3 农民和市民耕地保护的动机

农民的耕地保护动机是其对耕地利用后所得的经济利益及其对传统生产生活方式的沿袭。一方面，农民作为独立的经济体，追求最大的个人利益往往是其最根本的目标。近些年，农民所追求的经济利益包括两个方面：在耕地上的物质产出和农民因耕种土地而获得的农业耕作补贴。其中，后者是因地制宜，在我国中央财政公共预算中有专项的农业资源补贴，同时各个地方政府也相应从地方财政设立专门的保护基金，如广东省的基本农田补贴专项资金、四川省的耕地保护基金等。另一方面，在我国传统的农业生产中，耕作土地是农民主要的生产方式之一。传统的耕种被世世代代地传承下去，同样留存在农民心中的土地耕作情结也被沿袭至后代。尽管随着社会经济的发展，传统的农业生产方式将会被新型的农业发展方式所取代，但是农民与土地的浓厚情结不会被改变。这种情结受许多因素的影响，如农民与城市居民间的文化素养差异、工作竞争力差异、生产生活方式的差异等。随着城市化的发展，农地非农化带来的巨大差异使得农民不得不开始考虑其耕地保护行为所得到的最大利益，当这种利益远不及放弃耕地而带来的利益时，放弃耕作则成为农民唯一的选择。

目前国内的耕地保护实践中，市民无偿享有耕地保护所带来的外部效益（即正外部性价值），这对于同样作为公众一员的农民而言，似乎存在不公平的嫌疑，尤其当补偿不足以弥补农民为保护耕地而损失的机会成本时，不公平感则会愈加剧烈。耕地的外部效益及公共物品属性使得个人利益与社会整体利益发生偏离，让个人自觉地去进行耕地保护几乎很难实现，直到个人利益因不自觉的行为而受到侵害时。因此，只有当城市居民意识到无法享有耕地所产生的生态和社会效益时，才会产生耕地保护的动机。

2 耕地保护利益主体的博弈分析

2.1 中央政府与地方政府的博弈

2.1.1 基本假设

中央与地方政府在耕地保护中的行为有先后顺序，在对耕地保护的数量和质量等信息资源的掌握方面，地方政府拥有绝对的优势，因此在耕地保护方面更贴近实际、更快做出反映，决策更符合当地情况。与此同时，中央政府却无法同时同地掌握到该信息资源，对于地方政府采取的行动策略不能及时掌握，因此二者的博弈为不完全信息动态博弈。博弈双方均以独立“理性经济人”的特性进行耕地保护，双方都从自身的利益最大化及成本最小化出发去进行决策。

2.1.2 博弈模型

从前文分析可知，中央政府作为委托人监督和检查“代理人”——地方政府的执行情况，然而地方政府在当前以GDP 为主要政绩考核指标的体制下，会对执行耕地保护指令有所选择，在政治利益和经济利益间进行权衡，因此会做出按规定进行耕地保护或者违规不进行耕地保护的决策。因此在中央政府和地方政府间建立监督博弈模型，构建博弈模型参与人的集合为α={A，B}，给定地方政府按保护耕地的概率为PB，中央政府监督的概率为PA，则对策略选择及支付函数讨论如下。

第一种选择：{监督，保护}。假设中央政府监督耕地保护成本为CA，其中包括因监督耕地保护而产生的直接成本，记为CA1；给予地方政府的耕地保护奖励，记为CA2，则中央政府保护耕地的成本CA=CA1+CA2。中央政府的耕地保护收益为UA，该收益包括了因耕地保护所带来的粮食安全、改善生态环境、维护社会稳定和社会的可持续发展的利益。假设地方政府进行耕地保护的成本为CB，其中包括进行耕地保护措施而产生的直接成本，记为CB1；因为选择保护耕地而放弃的耕地非农化收入，记为CB2；因保护耕地而放弃的耕地非农化中地方政府官员通过寻租而产生的“租金”，记为CB3，因此该种选择下，地方政府保护耕地的成本CB=CB1+CB2+CB3。假设地方政府进行耕地保护带来的收益为UB，其中包括地方政府因执行耕地保护所带来的政绩上的收益，记为UB1；中央政府对地方政府耕地保护成果进行的奖励，记为UB2，则UB=UB1+UB2，其中UB2=CA2。

第二种选择：{不监督，保护}。则中央政府的成本为0，收益为UA；地方政府的成本为CB，收益为0。

第三种选择：{监督，不保护}。则中央政府的成本为CA1；因地方政府不执行耕地保护，中央政府的耕地保护政策就无法实行，此时中央政府所得的收益仅仅为对地方政府的罚款，记为F，粮食安全、生态及社会效益也无法获得，因此中央政府的收益为F。地方政府的成本包括中央政府的罚款F，因不执行耕地保护政策而带来的政绩损失，记为CB4；地方政府此时的收益则为因农转非带来的土地财政收入及政府官员的寻租“租金”，即CB2+CB3。

第四种选择：{不监督，不保护}。则中央政府的成本为0，收益为0。地方政府的成本为0，收益为CB2+CB3。

据此，得到中央政府与地方政府之间的监督博弈树（见图1）。

图1 地方政府与中央政府耕地保护监督博弈树

2.1.3 博弈分析

中央政府对地方政府是否采取按规定保护耕地的行为判断存在不确定性，同样地方政府也无法确定中央政府是否进行监督，如从图1 看来在地方政府选择按规定保护耕地的情况下，中央政府选择不监督的行为可获得的收益比进行监督的行为获得的收益更大，可见选择监督并不是中央政府的最优做法，因此中央政府与地方政府间的监督博弈模型属于混合战略，博弈模型通过求取混合战略—精炼贝叶斯纳什均衡获得双方的最优策略。求取纳什均衡解得到PB=F-CA1/CA+F-CA1，PA=CB+CB2+CB3/UB+F+CB4，即如果地方政府违规不进行耕地保护的概率大于F-CA1/CA+F-CA1，则中央政府的最优选择是进行监督；反之，如果地方政府按规定进行耕地保护的概率大于F-CA1/CA+F-CA1，中央政府的最优选择是不进行监督；F-CA1/CA+F-CA1是中央政府随机选择监督或不监督的临界值。同理，CB+CB2+CB3/UB+F+CB4是地方政府随机选择保护或不保护耕地的临界值。

由此说明，在其余的直接成本不变的情况下，中央政府加大对地方政府违反规定不进行耕地保护的处罚力度，地方政府进行耕地保护的概率就越大；在惩罚力度增加后，中央政府对监督耕地保护的概率也会降低，双方进入下一轮博弈。因为，仅仅从成本的角度分析，地方政府会因为违规惩戒力度而带来的成本增加降低违规行为；中央政府会因为在加大惩戒力度后，认为地方政府进行耕地保护决策的概率会随之增加，在这种设想下，中央政府会采取乐观的方式，减少作为，即降低监督的积极性。

在违规惩戒力度、地方政府因违规不保护耕地的政绩损失、政绩收益、奖励不变的前提下，地方政府进行耕地保护的成本越大，即保护的直接成本、土地财政收入损失、耕地非农化寻租的“租金”损失越大，中央政府进行耕地保护监督的概率就越大。随着地方政府耕地保护的成本增加，其保护耕地的积极性也会降低，中央政府对地方政府的这种决策选择有明确的认知，因此会增加监督行为，规范耕地保护的工作。

如果中央政府对违规的处罚力度不变，中央政府监督耕地保护的成本越大，地方政府进行耕地保护的概率就越小。因为，在不按规定进行耕地保护违规行为的惩戒力度不变的前提下，地方政府则会在耕地保护决策时分析中央政府的监督决策的概率。地方政府考虑到中央政府有可能会因为监督耕地保护的成本增加而放弃监督，带着这种侥幸的分析，地方政府选择耕地保护的概率则会降低，转而选择放弃保护。

2.2 政府与农民的博弈

2.2.1 基本假设

政府与农民在耕地保护活动中，对方均以另一方的决策作为自身决策的前提，博弈过程中因为耕地保护行为的实施顺序有先后差异，博弈双方均会在下一轮博弈中进行适当的策略调整，因此政府与农民间的耕地保护行为博弈是一种不完全信息动态博弈。博弈双方均以独立“理性经济人”的特性进行耕地保护，双方都从自身的利益最大化及成本最小化出发去进行决策。本文在分析政府与农民的博弈中，将中央政府和地方政府视为合二为一的“政府”。

2.2.2 博弈模型

在现实耕地保护活动中，耕地保护所产生的外部性价值并不能全部直接返还给农民，政府则通过给予耕地保护补贴的形式补偿给农民。这里讨论的耕地保护补贴包含两部分：一是对农民耕种土地的行为进行补贴，再者是对农民耕地的利用和生产条件进行补贴，即对改善耕作条件，提高农业生产率方面的农田水利设施的投入。简言之，政府对耕地实施保护的行为体现在对耕地的投资和对农民耕种的外部性补贴。因此建立政府与农民之间的耕地保护补贴博弈模型，构建博弈模型参与人的集合为β={G，P}，给定农民保护耕地的概率为PP，政府发放补贴的概率为PG，则对策略选择及支付函数讨论如下。

第一种选择：{发补贴，保护}。假设政府为改善农田水利等对耕地的投资为IG1，直接发放给农民的外部性补贴为IG2，则政府发放足额补贴的成本IG=IG1+IG2。政府的耕地保护收益为UG，该收益包括了两部分：因农民耕作带来的社会效益和政府投入增加的社会生态效益，即一部分为农民耕地保护所带来的粮食安全、改善生态环境、维护社会稳定和社会的可持续发展的利益UG1，另一部分为政府投入改善耕地环境而产生的社会生态效益的增量UG2。此处讨论的政府既然不区分中央政府与地方政府，就不讨论地方政府所得的经济收益和政治绩效。假设农民进行耕地保护的成本为CP，其中包括耕种而产生的耕作成本CP1；因保护耕地而放弃的耕地非农化收益CP2，则农民保护耕地的成本CP=CP1+CP2。农民进行耕地保护带来的收益为UP，其中包括农民耕种的产出收益UP1；政府投资农田水利带来的耕地产出增量UP2；政府对农民耕地保护发放给农民的补贴IG1，此时UP=UP1+UP2+IG1。

第二种选择：{不发补贴，保护}。则政府的成本为0，收益为UG1。农民进行耕地保护的成本为CP=CP1+CP2，收益为产出收益UP1。

第三种选择：{发补贴，不保护}。政府发放足额补贴的成本IG=IG1+IG2，收益为0。农民耕地保护的成本为0，收益为非农化收益CP2，所得补贴IG。这种情况，在政府与农民第一轮博弈中，农民选择不进行耕地保护，获得非农化收益，但若是非农化收益小于政府发放补贴后农民纯收益，即当CP2＜（UP-CP）时，出于利益最大化考虑，农民会选择与政府合作，进行耕地保护，政府与农民进入下一轮博弈。

第四种选择：{不发补贴，不保护}。政府的成本为0，收益为0。农民耕地保护的成本为0，收益为非农化收益CP2。

根据上述策略选择，建立政府与农民耕地保护补贴博弈树（见图2）。

图2 政府与农民耕地保护补贴博弈树

2.2.3 博弈分析

求取纳什均衡解为PP=IG/UG-UG1=IG/UG2，PG=[CP2+CP/UP2]-1，即如果农民进行耕地保护的概率小于IG/UG2，则政府的最优选择是发放补贴；反之，如果农民进行耕地保护的概率大于IG/UG2，政府的最优选择是不发放补贴；IG/UG2是政府发放补贴的临界值。同理，[CP2+CP/UP2]-1是农民进行耕地保护的临界值。

根据博弈分析可知，农民的耕地保护行为与政府对耕地保护的补贴力度、政府投入产出的效益、农民耕作的成本、农民耕地所得的收益相关。一方面，农民进行耕地保护行为的概率与政府对农民耕地保护的补贴呈正相关关系，补贴包括对耕地的投入及农民耕地保护外部性价值的补偿。政府对于农民耕地保护外部性价值的补贴是对于农民因保护耕地而损失的非农化生产价值的补偿，相当于购买农民耕地保护带来的外部性价值。另一方面，在政府补贴额不变情况下，政府投入后所得到的生态效益这一部分与农民耕地保护概率呈负相关。从政府的角度来看，投入获得社会生态效益是其主要的目标之一，但农民对此并不关心，农民关心的是其自身所得的经济效益。故此，同样的投入所得的总效益中，农民期望得到更多的是经济效益，生态效益占总效益比重越少对农民越有利。

政府发放补贴的概率与农民耕作成本、农民因耕地损失的非农化成本、耕地产出效益有关系。在同样产出效益情况下，农民耕作成本越高，因耕地保护损失的耕地非农化收益越大，其所期望得到的补偿则更多，政府想要得到耕地保护效益，必须支付更多的耕地保护补贴。在农民耕地保护成本不变的情况下，政府投入增加的产量会刺激农民耕地保护的积极性，也一定程度上反映投入产出的效率增加，同等产量需投入的资金减少，即政府可减少耕地投入。

2.3 农民与城市居民的博弈

2.3.1 基本假设

农民与城市居民作为“理性经济人”在耕地保护中的行为决策均出于自身的利益最大化出发，双方的决策均会对对方的决策产生影响。农民是耕地保护的直接行动者，主要通过耕种土地方式实施保护；城市居民则主要通过支付耕地保护补偿款参与耕地保护。

2.3.2 博弈模型

从利益最大化出发，大多数农民选择兼业经营农业或者撂荒土地经营非农业，尤其是年轻一代农民，大多选择外出务工，把耕地抛荒。随着耕地的减少，城市居民享有耕地的生态和社会效益则会逐渐减少，城市居民为了保障自身的利益会增加保护耕地的意愿，即为农民的耕地保护行为支付相应的补偿款。因此在城市居民与农民之间建立耕地保护补偿支付博弈模型，构建博弈模型参与人的集合为γ={C，P}，给定城市居民支付耕地补偿款的概率为PC，农民保护耕地的概率为PP，对策略选择及支付函数讨论如下。

第一种选择：{支付，保护}。城市居民支付耕地保护补偿获得的收益为耕地保护产生的生态和社会效益UC1，其成本为支付的补偿款CC；农民保护耕地获得农业经营收入为UP1及补偿款CC，成本为耕地投入的直接成本CP及非农业收入的机会成本N。

第二种选择：{支付，不保护}。此时城市居民支付耕地保护补偿款获得的生态社会效益为0，成本为CC；农民不保护耕地转而进行非农业生产所获得的收益为N及补偿款CC，成本为0。

第三种选择：{不支付，保护}。此时城市居民的收益为UC2，且因少了城市居民的补偿款支持，农民保护耕地的积极性一定程度上会有所降低，则耕地生态社会效益相应会减少，即UC2小于UC1，成本为0；农民的农业收入因没有补偿款则会减少对耕地的投入，所得收益为UP2，且UP2小于UP1，成本为CP。

第四种选择：{不支付，不保护}。此时城市居民的收益为0，成本为0；农民的收益为N，成本为0。

据此，得到城市居民与农民耕地保护补偿支付博弈树（见图3）。

图3 城市居民与农民耕地保护补偿支付博弈树

2.3.3 博弈分析

求解纳什均衡得到PC=CC/-[（UP1-UP2）+CP]，PP=CC/UC1-UC2，即CC/-[（UP1-UP2）-CP]和CC/UC1-UC2分别为农民保护耕地和城市居民支付补偿款的临界值。由博弈结果可知，在一定耕地保护补偿款及耕地投入直接成本不变的前提下，因支付补偿款给耕地经营带来的增收越多，即耕地保护补偿款对农民种地收入的积极作用越显著，城市居民支付耕地保护补偿款的概率则越大；耕地保护产生的社会生态效益固定的前提下，耕地保护补偿款越大，农民保护耕地的概率越大。此外，当耕地保护补偿款不足以弥补支付前后耕地保护所产生的社会生态效益差额时，农民保护耕地的概率小于1，两者之间的差距越大，说明耕地保护补偿款的支付力度没有产生效果，农民保护耕地的概率越低。因此，为提高农民保护耕地的积极性，应使得耕地保护补偿款达到适当的额度。

2.4 利益主体间的多方博弈

中央政府与地方政府之间的监督博弈模型结果揭示了在耕地保护中，中央政府与地方政府间的关系是监督与合作关系，这种监督与合作关系是否能够达成最优，取决于双方所得的利益最大化能否达成一致。当中央政府监督地方政府耕地保护行为致使地方政府的损失大于其非农化的收益时，地方政府会选择与中央政府合作，完成从不合作到合作的转变，当这种转变的前提条件发生变化，合作则会向非合作转变，这是一个不断循环的过程。同时，地方政府决策过程还会受到其他地方政府决策的影响。布雷顿的“竞争性政府”概念阐述了地方政府为了获得选民的投票，在产品、服务、资源等方面展开激烈的竞争。为了达到其目标，地方政府使用各种优惠手段来迎合“用脚投票”的私有部门，尤其是私有企业[14]。在当前城市化发展的大背景下，地方政府为了获得地区经济及城市发展目标，取得更好的政绩效益，地区间针对资源产生激烈的竞争，耕地保护活动中产生的外部性效益、耕地非农化效益是地方政府竞争的主要方面。出于利益最大化需求，地方政府都希望其他地区进行耕地保护，本地区获得耕地保护价值的外溢。因此，在耕地保护行为决策中，一定程度上以另一个地方政府的耕地保护行为决策作为依据，若另一个地区的耕地保护活动产生的外部性效益足以满足本地区对耕地效益的需求，则本地区地方政府选择不按规定进行耕地保护的概率增加，转而进行非农化。

农民在耕地保护活动中的行为取决于其所得到的最大利益，其中政府对农民的补贴是其所得到的主要利益之一，当这种补贴所得小于不进行耕地保护所得的利益时，农民则会选择不合作，不进行耕地保护。这种不合作的关系主要体现在地方政府与农民之间，不管中央政府的决策如何，地方政府出于利益最大化出发，有可能会选择农地非农化，而农民此时也出于利益最大化出发，选择农地非农化，则地方政府与农民的利益目标产生一致，达成合作关系。此外，农民的耕地保护行为决策也受到其他农民决策的影响。在现实耕地保护活动中，主要体现在农民之间的博弈会影响粮食供给，进而影响粮食的市场价格，粮食市场价格高低决定了农民耕种所得的收益。城镇化进程中，由于农业产出收益远远不及非农业产出收益，因此农民出于利益最大化考虑选择非农化，同时把耕地保护的希望寄托在其他农民身上，此时农民之间产生的是非零和博弈。在第一轮博弈中，双方农民都希望从利益最大化出发，选择农地非农化，随之耕地大量减少，导致粮食市场供给减少，粮食价格上涨，在粮食上涨到大于农民非农化所得时，农民选择耕地保护，则耕地增加，导致耕地市场供给增加，粮食价格下降，如此循环。参与决策的农民数量增多，前面论述的博弈循环现象则会更加无序，形成粮食生产的发散蛛网型结构[15-16]，最后的结果则是粮食市场波动，进而影响社会的稳定。此时城市居民加入博弈，一方面，城市居民受到粮食价格波动的影响，会根据自身生活受到的影响程度，调整支付耕地保护补偿款的意愿，以刺激农民参与耕地保护使粮食价格回落，同时政府介入，对粮食市场及耕地保护的行为进行强制性干预，维护社会的稳定。另一方面，当农民都选择不保护耕地时，城市居民所享有的耕地保护带来的社会生态效益也随之消失，此时城市居民会考虑为耕地这项生态产品付款。

根据以上分析，构建各利益主体间的博弈关系模型（见图4）。

3 结论

本文在分析中央政府、地方政府、农民和城市居民四个主要耕地保护利益主体的耕地保护动机的基础上，结合“理性经济人”理论和耕地保护实践梳理了耕地保护中各个利益主体的关系，通过构建中央政府与地方政府、地方政府与农民、农民与城市居民及四方利益主体的博弈模型，试图找到提高耕地保护效率的途径。结果表明：1）地方政府可能会因为耕地非农化带来的地方财政收入和政府官员收入的巨额利润，减少耕地保护的积极性，加大侵占耕地的行为，据此中央政府需采取严格的耕地保护监督措施，加大违规侵占耕地的处罚力度，以增加地方政府保护耕地的积极性。2）可通过提高耕地资源的正外部性价值，给予农民足额的耕地产权价值补贴，以增加农民保护耕地的积极性。因此，未来耕地保护政策设计可从全社会效益最大化角度出发，对于农民对耕地保护补偿的需求价格与城市居民的支付价格之间的赤字给予补偿，比如可以考虑利用提高对地方政府违规不保护耕地的处罚金来填补赤字，使多主体之间相互制衡，以达到最大程度地提高耕地保护积极性的最终目的。