北京市小客车调控政策的制度变迁

刘漫与

2020年6月，北京市出台了对《北京市小客车数量调控暂行规定》的修订征求意见稿，并于2020年12月正式发布，新政策将从2021年开始正式实施。在本次修订意见中，政策制定者再次对每年牌照发放数量、摇号频率等规则进行调整。但若说最让人关心的，还是如下两条政策。

首先，新政策拟对汽油车摇号规则与新能源车排号规则进行修改，让中标概率与排号顺序向“无车家庭”倾斜。简单来说，摇号与排号将在“个人申请”的基础上加入“家庭申请”模式，对于一个家庭来说，家庭代际数越多、无车家庭成员人数越多，则中标概率越大或排号顺序越靠前。

此政策最大受益人群为多代际申请家庭。虽然“按家庭申请”以及“家庭申请成功后其成员十年内不得再次摇号”的配套政策减少了作为中标概率分母存在的总申请数量，但在未来三年将60%～80%的指标配置给“无车家庭”的新规则降低了个人申请者的中签概率。因此，“无车家庭”摇号政策的最大利益攸关者与受益人是多代际的无车家庭。

第二，新政還提出拥有多辆车的车辆所有者在新规实施后将只能更新一个指标，这意味着无论一个人拥有多少个车牌，在2021年后将只能更换其中的一辆车，剩下的车辆在出售或报废后，其使用的车牌将自动作废。当然，新政也允许多车牌拥有者将车牌转让给包括配偶、子女、父母在内的相关亲属。

显然，此项政策对于多车牌拥有者与无车牌的潜在受让者具有较高的利益攸关度。迫于新政的限制，一些拥有多车牌的人很可能主动将车牌转让给具有亲属关系的无车牌受让者。

2021年小客车调控新政的实施，是北京市相关单位对缓解道路拥堵、提高道路公平的一次新的尝试。相比于过去的调控政策，新政策给予了无车家庭更多关怀，希望从交通效率与用车公平两个角度对北京的道路交通状况进行改善，是一次新颖的尝试。

不过，仍然存在一些未来可继续改进的措施，以进一步提高北京市的交通效率与道路公平。

交通拥堵的经济学简析

以经济学视角审视交通拥堵，可以认为交通拥堵对社会具有双重负外部性。首先，交通拥堵对道路的使用体验造成负外部性影响。广义上的道路具有典型的“公地”属性，具有使用的非排他性与竞争性。非排他性是指任何具有资质的交通参与者都可以在合法区域内自由地使用道路。竞争性是指当某一路段的交通参与者数量增加到一定程度时，会引发交通拥堵，这导致每一位道路使用者的通行体验受损。

交通拥堵对城市环境造成负外部性影响。研究表明，小客车行驶的经济速度为60～90km/h。经济时速是指小客车在此速度下行驶最省油，汽油的燃烧也最为充分。当发生交通拥堵时，低速行驶的汽车会排放大量燃烧不充分的尾气，造成空气污染。此外，交通拥堵往往促使驾驶者心态急躁，频繁鸣笛等行为也会对交通参与者与附近居民造成噪声污染。

交通拥堵治理的目标主要是减少上述两种负外部性现象，提高道路交通参与者与非参与者的生活质量。两种负外部性的治理手段既有交集又有差异。例如，发展公共交通与地下轨道交通不仅可以缓解交通拥堵，还能降低污染物的排放。对新能源汽车采取补贴政策虽然可以降低空气污染，却难以显著改善道路拥堵状况。

而北京市小客车调控政策先后经历了大致三个阶段：限号管制、摇号管制与限号、摇号联合管制。

本次新政的最大利益受害者是多车牌拥有者，新政试图通过逐渐淘汰这些多余车牌的方式，尽量实现“每家有车，每家不多车”的目标。

按照时间追溯，2007年是北京市小客车治理的起点。为了能够顺利迎接2008年的北京奥运会，在2007年北京奥运测试赛期间，北京市首次实施了单双号限行措施。自此之后，单双号限行还曾在2008年北京奥运会期间、2014年APEC峰会期间以及2015年抗战胜利70周年纪念活动期间被使用过。一些观点认为，单双号限行的目的是治理北京市道路拥堵问题。但实际上，从使用时间不难看出，这项政策更重要的目的是暂时性解决空气污染，正如后来人们熟知的“APEC蓝”和“阅兵蓝”。

若说2007年是治理的起点，那么2011年则是北京市小客车管理常态化制度的起点。这里值得一提的是，奥运会期间长达两个月的单双号限行政策造成了一些车辆拥有者的恐慌。为了能够保障驾车出行，一些具有财力的家庭陆续购买了第二辆车、第三辆车，同时为自家车辆配置具有不同单双号尾号的车牌。对车牌数量限制的缺失反而导致更多的人购买私家车。

出于此原因，北京市于2011年正式开始执行小客车指标摇号政策。摇号政策秉持“公平、公正、公开”的原则在所有合格的申请者中通过摇号抽签的方式进行牌照发放。自此之后，虽然政策制定者对每年发放牌照数量、摇号频率以及车辆类型（由汽油车、新能源车都摇号转为仅汽油车摇号）作出过调整，但通过摇号发放牌照的方式始终未改变。

2013年成为北京市小客车管理的又一分水岭。自2013年起，北京市开始采取新的尾号限行措施并沿用至今。与单双号限行不同，新出台的限号政策具有长期性。自此之后，北京市的小客车管理制度正式进入到“车牌摇号+尾号限制”双管制时代。

临时性目的

有意思的是，此项新政最初颁布于2020年6月，尽管当时只是征求意见稿，但对于利益攸关度较高的博弈者来说，显然注意到了政策风向标的变化。在笔者看来，这项政策还具有另一种临时性目的，那就是刺激受到新冠疫情影响而萎靡不振的车市。

为了更好地理解，我们需要对博弈者特性作一个更细致的划分。在拥有多车牌的车辆拥有者中，我们可以划分为具有换车能力的富裕阶层与无换车能力的普通阶层。新规的实施日期为2021年，因此，有车人士如果选择在新规实施前更新车牌（换车）并不会受到限制。在这种逻辑下，富裕阶层为了尽可能延长全部车牌的使用时长，可以选择将使用了一段时间但还未到出售或报废状态的汽车提前处理掉，用尚能更新的车牌指标购买新车。对于普通阶层的多车牌拥有者来说，由于不具有换车的财力，他们很可能放弃提前更新指标的机会，而是选择在既有多余车辆报废后放弃多余的指标。

由于2020年下半年的北京市汽车销售数据在本文截稿时还没有发布，因此尚无法从量化的角度对此观点进行验证。但笔者从4s店工作人员与洗车店工作人员处了解到，赶在政策前抓紧换车的多车牌拥有者并不少。一些报道也指出，花乡二手车市场出现了火爆行情，许多4s店也出现了车辆脱销的状况。

从以上现象也可以发现，汽车销售与汽车装饰的相关从业人员对此新政也具有一定的利益攸关度。有财力的有车人士将通过提前更换新车的方式为这些相关产业带来短时间的福利提升。当然，提前换车是否意味着将降低新政实施后的销售数据也值得考察。总结来说，短期内，新政或许会对北京市汽车销售及配套产业起到促进作用。但在长期中，由于对既有车辆的更新权进行了限制，北京市汽车销量或许会有所放缓。

以上，我们分别对两项备受瞩目的新政条例进行了制度分析，接下来将对全部政策内容进行一个整体评价。不难看出，本次新政的实施对多车牌拥有者与无车牌的家庭具有较高利益攸关度。从制度非中性的角度评析，此次政策调整的利益分配明显倾向于无车牌多代际家庭。这符合政策的根本主张，即在照顾无车家庭的情况下通过对车牌的限制逐渐缓解道路交通拥堵状况。而本次新政的最大利益受害者是多车牌拥有者，新政试图通过逐渐淘汰这些多余车牌的方式，尽量实现“每家有车，每家不多车”的目标。

新政的改善空间

新政理应符合无车人士的偏好，有悖于多车辆拥有者的利益，但在新政征求意见颁布后，具有相当规模的无车人士却表达了不满。总结来说，无车人士的不满主要反映在延续摇号政策这一环节。一方面，尽管积分政策给予了无车家庭更高的中签概率，但需要指出的是，在北京市庞大的申请人群中，积分政策无法完全解决中签机会渺茫的现状。在新政提出前，平均有3076人争夺一个车牌指标。按照测算，北京小客车基准不中率高达99.9655%。在新政下，如果中签概率只能提升几倍或十几倍，对于摇号参与者来说几乎没有区别。

按照测算，北京小客车基准不中率高达99.9655%。在新政下，如果中签概率只能提升几倍或十几倍，对于摇号参与者来说几乎没有区别。

另一方面，还有一些人对摇号的公平性提出质疑。例如之前就曾出现过诸多通过行使特权的方式非法获取车牌或非法转移车牌的事件。值得肯定的是，本次新政对违法行为或投机行为进行了更详细的约束，例如配偶间转让车牌必须结婚满一年，這在一定程度上提高了通过“假结婚”获取车牌的交易费用。

针对以上问题，笔者认为小客车调控新政的一个核心问题在于如何解决博弈者特性导致利益攸关度存在差异下的用车需求。“无车家庭”政策已经体现了政策制定者对这一问题的关注，但单纯的采取行政手段管控（摇号）似乎还有可改善的余地。笔者认为，适当地引入一些市场交易机制有助于改善利益攸关度问题，在这一点上，北京市似乎可以借鉴一些深圳市交通管理的市场化经验。

在深圳市的小客车调控政策中，除了定期进行摇号外，申请者还可以通过拍卖机制来购买车牌。这种“行政+市场”双轨制的调控方式可以为申请者提供更多符合自身偏好的选项。

举例来说，一些急需车牌的家庭可以通过拍卖的方式竞拍车牌，只要竞拍价格与自身出价相匹配，可以说申请者在交易中实现了效用最大化。对于不着急买车的人来说，只要竞拍价格高于自身预期，就可以通过摇号的方式等待结果。当然，这种市场化机制的有效执行有赖于监管部门对制度的维护。其中很重要的一点就是严厉打击车牌非法租售的行为，否则一些投机主义者会通过“先拍卖，再出租”的方式寻租。当然，现有新政实际上已经为这种市场交易机制打下了一定基础。对于名下多车牌的限制意味着随着多余车牌的退市，出租车牌寻租的行为将会逐渐减少。

总之，随着中国人均收入的提高，交通拥堵将成为越来越多一线城市面临的社会问题。无论是行政手段主导的“车牌摇号、尾号限号”政策，还是以市场机制主导的“车牌竞拍”政策，都是在治堵道路上的尝试与探索。除此之外，提高交通信号效率、改良交通规则、引入“拥堵费”等也可能成为缓解拥堵的有效方式。无论采取何种政策，关键还是制度设计与实施需要切实考虑不同城市具有的不同博弈者特性与利益攸关度。通过对制度非中性的巧妙使用，可能会促进道路交通的帕累托改进。