农村双层经营体制与农民合作社：发展嬗变和功能实现

文/尚旭东 叶云

以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。改革开放以来，这一制度很好地维护了农村土地的集体所有制，又赋予了农户相对独立的承包经营权利，通过土地“两权分离”促进了集体统一经营、农户承包经营在“统”和“分”两个层面的形成。近年来，随着农村劳动力大量转移和人口迁移，近3亿承包农户不断分化，家家包地、户户务农的局面正发生变化，催生出专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体，形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局。在新格局下，“统”的层次从过去单一集体经济，向农民合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次的经营体系转变；“分”的层次从单一农户承包经营，向普通农户、家庭农场、专业大户等多元主体共营转变，两方面共同构筑起以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，提高了农业经营的集约化、专业化、组织化、社会化水平，为农村基本经营制度注入更加持久的活力。这其中，农民合作社通过有组织地让成员（农户）民主决策、为成员提供有效服务、合理分工、收益让渡，实现成员收益提升与社会地位、家庭状况共同改善，在顺应双层经营体制发展嬗变的同时，实现了自身的功能与作用。

一、家庭经营权能不断分化、实施主体不再单一

农村双层经营体制自确立以来，已有40多个年头，与改革开放初期“家庭经营”特指家庭内部成员从事农业生产经营不同的是，随着城镇化进程深入、农村劳动力转移加剧，家庭经营的“权能”正发生深刻变化，表现在：一方面，家庭经营的权能不断被剥离分化。改革开放初期，家庭经营主要是在农地上从事种养，“决策权能”“生产权能”“收益权能”的家庭经营权能高度统一，集中表现在家庭内部成员通过共同劳动获取全部成果的剩余索取权，此时的权能因生产和收益在主体层面、经营层面的高度一致而未被剥离。近年来，伴随农村劳动力大量转移、农业社会化服务不断兴起、土地流转持续加快，家庭经营的权能不断被分化。家庭经营权能的“新内涵”越发表现出农户只需保有“决策权能”和“收益权能”，即“种植养殖什么”农户自主决策，“最终获得收益”必须属于家庭农户，至于“怎样生产”“如何经营”的“生产权能”，农户既可以选择保留，更多时候也可部分让渡给“非己家庭”，方式上采取“货币购买”或“实物计租”形式的“土地托管”“牲畜托管”等。这实际上将原本“产收合一”的家庭经营“权能”进一步分化。更为绝对的是，一些发达地区的农户只需保有“收益权能”，即连同“决策权能”和“生产权能”一并让渡给集体经济组织或农民合作社等，但只要家庭农户享有“收益权能”（入股分红），就是坚持“家庭经营”基础性地位的最核心体现。另一方面，家庭经营的实施主体不再局限于家庭内部。如前所述，家庭农户通过购买托管服务行使“生产权能”、部分让渡家庭经营权能，实现了生产主体迁移。家庭经营的实施主体不再拘泥于原有承包农户，新型农业经营主体、社会化服务组织等机构都能实现原本局限于家庭农户的生产经营，家庭经营的实施主体范畴被进一步拓展，很多家庭经营的权能都可通过农民合作社和社会化服务（很多也是农民合作社提供）深度实现。

二、农民合作社是统一经营层面的重要实现载体

新中国成立之初，百废待兴，农业发展举步维艰。党中央清楚认识到，仅仅依靠分散自营、缺乏合作的小农户，很难实现中国农业的现代化。这可从新中国成立后的农业社会主义改造、人民公社化运动，改革开放后的“两个飞跃”重要思想，新时代“实现小农户与现代农业的有机衔接”科学论断中窥见一斑。这些都鲜明反映出，中央致力于通过合理有序的农业主体“组织化”，强化面向小农户的组织引领与合作服务，把小农户引入现代农业的发展轨道，增强小农户的生存能力。进入发展新时代，中央更是深刻洞见到，只有持续深入推动农户的组织化，走组织化的发展路子，才能破除障碍，提高小农户在市场中的话语权。事实上，自新中国成立后，中央对小农户“组织化”的探索从未中断过，从早期的互助组、初级社、高级社再到后期的人民公社，都体现了“递进式”的合作化探索尝试。农村双层经营体制确立后，人民公社体制虽告一段落，但农户的合作需求并未因此而中断，相反农户在农村双层经营体制下自发探索出一条“广泛联合、搭伙合作”的“自发组织化”道路，历经40余年的“探索+改进+推广+发展”，“农民合作社”这一农户自发联合与合作的新型组织化载体已然成为农业经营领域的一股重要力量，成为党中央认可、市场接受、农民积极参与的重要农业经营主体之一。

2016年5月，习近平总书记在视察黑龙江抚远玖成水稻种植合作社时指出：“东北地区有条件发展规模化经营，农业合作社是发展方向，有助于农业现代化路子走得稳、步子迈得开。”2018年9月，中共中央政治局集体学习时，习总书记再次强调：“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”这可以理解为习总书记对农民合作社赋予的新内涵。习总书记进一步提出“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率”。

长期以来，实践中统分结合的双层经营体制往往只重视家庭承包和家庭经营，“统”的层面相对薄弱，出现了大量集体经济空心村，有“分”无“统”、有“分”但“统”不起来的现象不在少数。为此，习总书记强调要突出抓好农民合作社和家庭农场两类主体的发展，对于解决集体经济薄弱问题、完善农村双层经营体制具有极强的时代意义。习总书记还强调发展新型集体经济和赋予双层经营体制新内涵，这使得新时代发展的合作社与过去以“大锅饭”为显著特征的“公社制”有根本区别。因此，农民合作社是农户间真正合作的载体，是农民的现实选择，是农业走向现代化的主体选择路径之一。

截至2020年底，全国农民合作社超过224.9万家。作为一种独特的农民组织形式，农民合作社通过集体行动为成员提供有效服务，这种服务既可由成员自身提供，也可借助外力实现。经过多年发展，农民合作社的制度安排与运行机制不断完善，形成了一套行之有效的分工、管理和分配机制。农民合作社可以提升农户（成员）集约化、专业化、组织化、社会化分工协作程度，对外使农户不再是“分散”个体而是“统一”有竞争力的整体在市场中竞争；对内能为农户（成员）提供统一的经营管理和社会化服务，解决了分散农户干不了或者尽管能干但不够划算的服务，形成保销增收、分工合理、收益让渡的运行机制和管理体制，提供了很多村级集体经济组织提供不了的生产服务、市场参与和剩余索取权分享。

以农民合作社作为“统”的载体，实现统一经营层面的政策要求，不仅符合双层经营体制“统”的内涵，即联结农户、服务农户、带动农户、增收农户的“功能定位”，而且已然成为推动小农户与现代农业有机衔接的长效制度安排和实现乡村组织振兴、人才振兴与产业振兴的重要载体。

三、家庭分散经营与农民合作社等统一经营融合互促

如前所述，现实中，统一经营的提供主体不再局限于集体经济组织，农民合作社及其联合社、农业企业及其联合组织、家庭农场及其联盟等“集体组织”或“家庭农户”都可提供原本分散农户所不能开展的业务。不仅如此，随着新技术、新机具、新品种、新业态的不断发展创新，很多原本家庭农户可以经营的领域，农民合作社等“集体组织”或家庭农场等“家庭农户”也可提供（如全程托管、半程托管等）。家庭承包，专业大户经营、家庭农场经营、合作社经营、集体经营、企业经营，已然成为双层经营体制在“分”的层面新的实现形式。无独有偶，很多集体统一经营的果园、绿化地、园区等，也由农民合作社、家庭农场等参与经营或提供社会化服务，形成了由家庭农户或更小规模集体“分散经营”“部分统一经营”为集体经济组织分担“统一经营”的局面。此时，家庭分散经营和集体统一经营的原属范围越发模糊，各自边界相互拓展，形成了家庭分散经营中有集体统一经营参与，集体统一经营中有家庭分散经营贡献的“你中有我、我中有你”的相互融合、相互渗透的经营新格局。

改革开放以来，双层经营体制极大发展了农业生产力，现阶段双层经营体制出现了内涵拓展，其新内涵具有深厚的实践基础，这其中农民合作社发挥了极强的“组织化”“服务化”功能，在实现自我进化的同时，也顺应了城镇化进程、双层经营体制发展嬗变。未来，在贯彻落实好中央加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体的政策要求下，农民合作社一定会为中国农村双层经营体制的不断发展完善写下属于自己组织创设的浓墨重彩的一笔。