地方人大工作创新与代表工作前沿

李小丹

2020年12月26日至27日，由中山大学政治与公共事务管理学院、深圳市宝安区人大常委会联合主办的第六届人大建设与公民参与学术研讨会在深圳市宝安区石岩街道人大之家召开。来自全国各大院校的专家学者、各地方人大机关的实务工作者、地方人大代表共五十余人出席了此次会议。

深圳市宝安区人大常委会副主任李献荣致开幕词，希望本次研讨会能促进理论与实务的融合，教学相长，更好地服务于地方人大实践。中山大学何俊志教授致开幕词时指出，一个国家的经济发展在进入到一定阶段后必然会面临公民参与扩大化的问题，随着公民参与意识的增长，国家需要建立一套健康的制度来容纳参与浪潮的到来，而我国的改革开放已进入到这一关键阶段。中国的人民代表大会制度是用来容纳政治参与扩大化这一客观趋势的制度容器。本次研讨会的主题为“地方人大工作创新与代表工作前沿”，目的是展现地方人大运作过程中出现的创新实践，同时关注2021年人大代表换届选举。学术界和实务界同仁都希望以学术研讨会为载体，搭建好人大建设的平台，通过促进理论工作者和实务工作者的理性对话，推动人大发展。

在为期一天半的会议中，与会嘉宾们围绕人大建设的新发展、代表理论与代议政治、地方人大建设与制度运行、人大工作的新路向、立法研究与选举政治、人大建设与地方治理六个议题展开了深入讨论。本文拟结合与会学者提交的论文及会议现场的研讨交流，就主要的理论观点进行简要的梳理与评述。

一、基层人大的运作

基层人大是我国最基层的政权组织载体，也是人民代表大会制度与群众联系的“最后一公里”。新时期基层人大的运作关系到基层政权建设和民主法制建设，对巩固我国的人民代表大会制度，实施依法治国方略具有十分重要的意义。与会者对乡镇人大、街道人大、开发区人大的学术汇报与讨论向我们展示了目前中国多种基层人大形态的实际运作情况。

（一）乡镇人大

李翔宇等基于G省1114个乡镇人大主席团履职的问卷调查数据，对乡镇人大主席团的法理定位和2015年地方组织法第十四、十五条的实践状况进行了分析。他们发现乡镇人大主席与主席团在法律地位上存在一定立法冲突，提议适时修改地方组织法第十四条第三款的相关表述;提议规范镇长、副镇长担任乡镇人大主席团成员的情况;提出要推动选好用好乡镇人大主席、把好乡镇人大代表“入口关”、适时修法明确代表联络站的法律地位、继续加强对乡镇人大的工作指导等多项建议。杨云彪在讨论环节提出，主席团是常设还是不常设不应该是制度设计的焦点，而是要看它的职能是否能发挥好，能否真正地解决问题。

（二）街道人大

街道人大工委既没有作为地方国家权力机关的乡镇人民代表大会，更没有属于本级的人大代表会议，对街道办事处的监督力量相对薄弱。因此，创造和创新民生监督的平台和载体，成为推进街道人大工作落地的重要内容。

深圳市龙岗区和安徽省巢湖市分别于2019年和2020年开始试点探索选民代表会议制度，目前已有一些经验总结。肖婷萍汇报了龙岗区南湾区两届选民代表会议的实践创新，一是保证选民代表的广泛性和代表性，不仅将选民代表扩展到环保人员、楼栋长、保安等基层一线工作人员，还针对该街道外来人口占80%以上的现状增设10名非当地户籍的选民代表;二是首创“大会发言制度”，在会议期间增设选民代表发言环节，围绕街道辖区建设提出意见和建议;三是实行民生实事票决制，以问题导向为出发点，依托选民代表会议解决基层民众最关心、最直接、最现实的问题。

大胆探索需与依法推进同步进行。周恩平着重汇报了巢湖市选民代表会议制度的依法落地过程，通过明确组织形式、严格人选要求、适时进行培训、规范召开会议、编组开展活动等形式来推动街道选民代表会议制度落地，并提出日后还需从明确法律定位、完善顶层设计、规范制度安排等方面进一步完善选民代表会议制度。

人大代表在闭会期间的基层履职平台对人大代表的履职工作产生重要影响。邓亚虎分享了宝安区石岩街道打造人大代表标杆履职平台的经验，通过建设一个人大代表之家及三个人大代表社区联络站的“1+3”人大代表履职平台、建立人大代表履职监督员制度、实行人大代表工作数据化管理等创新做法来激励人大代表认真履职。

近年来对人大代表社区联络站的研究成为人大研究者的新热点，但对于人大代表之家的研究较少。葛微基于深圳的人大代表之家进行探索，将人大代表之家定义为“依托于基层人大组织的代表工作平台”，在此基础上将深圳的人大代表之家总结为四种模式：代表联系组织和跨界合作型（罗湖区）、联系社会型（宝安区新安街道人大）、专职社區联络站联络员集中办公型（龙岗区）、街道人大工委的工作平台型（坪山区）。

（三）开发区人大

从中国经验来看，乡镇人大、街道人大已运行得较为成熟，而开发区人大仍在学者们的呼吁之中。基于对政府机构在开发区的派出机关——管委会的监督需要，在开发区设立人大机构有其必要性，但目前仍缺乏法律依据。浦兴祖教授认为“一切权力属于人民”“人民当家作主”“国家治理”“利益表达”等法律依据缺乏说服力。他提出可以“邻近参照”2015年地方组织法修改补充的有关街道设立人大工作机构的法律规定来设立人大开发区工委，工作责任可参照街道人大工委的职责，并提出开发区人大也可参照街道人大工委召集人大代表参加会议，但不能履行选举权和任命权，而只是向管委会等及时反映民意，包括批评意见。换言之，开发区人大是一种柔性制度，而不具有“刚性”效能。

何俊志教授在总结环节指出，目前我国的基层人大发展已经呈现出一定的规律性，那就是规范化与创新性同步、平行展开，未来人大研究需把握这两个考察重点，也要注意和地方人大常委会的合作。从深圳基层人大的运行现状来看，目前已经呈现出一定的规律性和差异性，需进一步总结出深圳人大工作的整体规律和逻辑，并立足于深圳各区的差异性，从中总结出几种区域类型。

二、立法研究与选举政治

（一）立法研究

立法审议是全国人民代表大会的核心职能。张钧智和吴君宇以1998—2019年的全国人大立法议案为数据来源，探索影响审议过程的因素。他们根据已有文献基础，提出议题敏感性、部门意见协调、社会关注三个因素和一系列测量指标。通过研究发现，法律、内政司法领域法案多属敏感议题，民族、教科文卫、华侨、环境、农业领域法案需要部门意见协调，法律、内务司法、环境领域法案有较多社会参与。进一步的分析结果表明，议题敏感性、部门意见协调、社会关注皆延长了审议时间。

分组会议制度是保障人大常委会组成人员履行审议职能的制度平台，该制度的运行体现了人大制度的完善和发展。根据黄小钫的研究，分组会议制度是县级以上地方各级人大常委会仅对有关议案进行审议，并不对有关议案进行表决、作出决定的一種法定会议形式;相对于人大常委会全体会议和联组会议而言，分组会议的人员少、规模小;分组的依据是组成人员的性别、年龄、专业、所属党派和所在地区、专门委员会等。他认为，由于全体会议主要是程序性的工作任务，联组会议则聚焦于重大问题或有争议的焦点问题，因而分组会议的审议发言质量更能反映人大常委会的履职质量。因此，他建议应尽可能多地举行分组会议，并从重点发言人制度、分组会议的发言、分组会议的旁听、分组会议的监督等方面不断健全人大常委会分组会议法律制度建设。

基层立法联系点制度的运行和发展是中国特色社会主义民主的一个实现形式和实现路径，也是人大制度研究中的一个新热点。严行健引入“制度嵌入制度”来解析基层立法联系点制度的发展历程及其未来走向，指出联系点制度的“后来者”特性能够带来立法资源的集中，深入挖掘和整合基层民意，针对性地填补现有民主立法、开门立法、专家立法渠道中的盲区，并契合了党中央健全立法体制的需要。这是该制度从地方探索上升为全国性制度的根本原因。联系点制度的运行质量及其未来发展将取决于其能否在民主立法、协商民主和基层民主三个平台上嵌入现有制度，为现有制度带来功能增量。

（二）选举政治

选举制度是我国社会主义民主制度中最基本、最关键的制度，也是人民当家作主的重要实现形式，与会者就选举研究和选举实践做了较为充分的讨论。

全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任李伯钧在回顾选举制度的重要性后，认为把代表选好是社会主义制度的关键实现形式。在选举实践中，应警惕取消差序选举的观点，把选举变成任命的苗头。代表提名环节最重要，地方选举实践需处理好组织提名和选民提名的平衡、推荐代表和自愿代表的平衡，不能让老百姓觉得民主是假的。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，缺乏任何一个都不是社会主义的民主，警惕任何将它割裂开来的苗头，确保选举公平公正。

人大代表的结构比例安排制度是中国特色选举制度的核心制度安排，也是选举程序设计的关键环节，更是评价中国特色选举“成功”的重要量化指标。孙龙关注结构比例安排制度及其变迁轨迹，并将其置于中国共产党领导代议制度建设的具体历史进程中来考察。他将中国共产党领导代议制度建设划分为六个阶段，并分析了不同时期代表的性别构成、民族构成、年龄构成、学历构成、党派构成、身份构成（阶级阶层）和行业构成，认为对代表结构的比例要求已经内化到中国共产党领导选举、革命和建设的长期历史进程中并发挥了特殊的政治社会功能。他认为，在代表构成的维度方面可以适度简化，只需特别注意党员和非党员代表的比例、少数民族的代表性、妇女代表的代表性即可，其他方面的代表性可以通过选区划分、提名程序和选举程序完善体现出来，应当特别注意避免将非常具体的结构比例要求下派到选区和选举单位。可以考虑更加重视法律在优化代表结构方面的作用，逐步将指导性文件中一些得到长期坚持的比例要求正式上升为法律规定;建议将指导性文件中关于代表结构的要求主动地向社会公众发布，通过宣传和教育使社会更加广泛地理解这些比例要求的意义，避免由于基层工作人员的理解不透彻或者社会公众的理解不到位而引发选举争议，而在实际运作过程中，要依据中央文件的精神，更多通过宣传教育和民主协商的办法来落实具体比例要求，尽量避免由于“指选”和“派选”而影响人民对于社会主义民主选举的真实性和民主性的理解。

张金城尝试通过417份简历探究2018年换届后省人大常委会的组成人员结构变化，发现女性委员的比例逐步提高，委员属地化程度高，民主党派和无党派人士规模适当。但也同时存在整体规模偏小、年龄结构有待年轻化、专业化程度有待加强、专职委员比例偏低、委员来源不够广泛等问题。他建议，应该适当增加人大常委会组成人员名额，扩大委员来源渠道，积极吸收年轻委员，形成多元化的年龄结构，努力改善委员知识结构，提升常委会组成人员的专业性，进一步提高专职组成人员比例，增加驻会人员人数，让专职委员成为常委会的主体，给委员更多的上升空间，打造“人大牌”干部。

针对张金城提出的常委会人员专职化问题，与会者进行了更深入的讨论。浦兴祖认为应该推动人大常委会的委员专职化，但需保证非人大常委会委员的人大代表的灵活性。黄小钫则指出，目前专委会的委员已经专职化，下一步建议可以让非专委会委员也专职化。陈川愍则认为专职化会让代表失去代表性，会让他们行政化，而中国的人大代表正因为其兼职的身份才带来代表性。

秦博文则通过分析日本东京都政选举对国家选举的关系，发现在多数情况下，都议会的选举结果将直接呈现在随后的国政选举中，而在几次出现结果差异的选举中，都议会的选举结果都催生了国政的改革，说明有时都议会的选举结果会直接作用于国政。总体来说，都议会选举将会对国政起到预示和警示作用。

曾森则关注西方国家的代议民主暴力问题，认为议会暴力损害了议会机关的功能与民主体制的合法性。一方面，议会暴力的纷扰与乱象模糊与掩盖了议会本身的议事功能;另一方面，肢体暴力既损害了政治人物的形象，也不利于新兴民主体制合法性的构建，对于议员群体、议会机构甚至民主体制本身的形象打击巨大。然而，在特定阶段，议会暴力也具有其一定的政治功能，例如充当民主制度的安全阀，抑制多数暴力。议会在发挥功能时必须达到某种平衡：作为民意所系的议会既不能万马齐喑，成为“橡皮图章”，也不能喧嚣不止，沦为暴力渊薮。他进一步提出，要解决议会暴力问题，必须将其置于一种更为宏观的社会和政治情境中去处理，达到既释放民意又不有损于议会和民主体制的微妙平衡。

三、监察制度与财政监督

（一）监察制度研究

自2018年《宪法》修改与《监察法》实施以来，监督“监察委”的工作成为人大监督制度中的新内容。围绕人大如何运用法定方式来对监察委进行监督的核心问题，杨恩泰首先理顺了人大监督监察委理论逻辑是监督而非制约，监督特性源于监察权独特的宪制属性。他总结，目前监察委专项工作报告的实践情况有以下特征：部分地方的报告形式灵活多样且体现了创新性;报告以其主动向本级人大常委会报告为主，时间安排无固定规律，普遍仅进行过一次专项工作报告;专项工作报告内容主要体现“综合性”，同时也兼具“专门性”;报告形式多元，听取报告的对象不统一;报告监督实践的信息公开不足等。在此基础上，他提出完善人大对监察委的监督效能需发挥听取专项工作报告监督优势，增强监督实践的积極性、包容性和灵活性，遵循监察职能分工合理划分报告内容以优化监督资源配置，适时开展工作报告形成与专项工作报告各适其用的监督格局，完善监察委专项工作报告的程序机制及信息公开建设，优化人大作为监督主体对监察委工作监督的体制机制保障。

而周庆华从大理州的地方实践出发，详细汇报了大理州人大的“三问一评”创新监督机制，在选定工作监督议题和组建专家组的前提下，通过年初问安排、年中问进度、年末问结果以及年末满意度测评等举措来吸纳更多的公众参与，解决监督力量不足的问题。大理州的实践表明，“三问一评”的运作有助于推动重点工作、识别优秀干部、改进工作作风、提高项目业主信心。

（二）财政监督

财政监督是人大监督的重要内容之一。与会者围绕预算监督、绩效监督、财政体制监督、文本监督等多个方面进行了充分讨论，是本次会议的一大特色。

预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。林志云从天河区的财政预算管理实践出发，分享了天河区人大积极落实“全面实施绩效管理”、率先探索参与式预算监督、联网监督等多种创新监督方式的先进经验，也提出当前深入推进全面实施绩效管理还有不少难点。如重视部门预算编制绩效，较少关注部门预算执行绩效和政策绩效;预算绩效评价覆盖率不高，政策性项目评价存在“盲区”;上年绩效评估结果未能有效指导和规范当年预算编制，更未形成追责机制;重“编预算”，轻“设绩效”;绩效指标短缺，忽视绩效管理的体系建设等。

财政监督是各级人大的一项法定职权，然而目前学者很少关注地方人大在乡财县管中的角色定位，也尚未对地方人大在乡财县管下的履职状况进行大样本分析。在大力推进乡村振兴的时代背景下，乡镇人大有必要就涉农项目建设强化监督权，促成乡镇政府依法理财。贾征宇在回顾乡财县管相关政策研究成果的基础上，以131个回族乡作为乡财县管研究对象，分析民族乡人大推进乡财县管相关制度创新的路径。面对乡财县管相关制度缺失，部分回族乡人大试图革新财政监督方式。这些人大在乡财县管中密切联系群众的做法主要是建立人大代表联络站和创建本部门微信公众号，这与它们的经济基础具有一定关联度。

杨翟婷和万玥希则以预算监督的人民性为理论出发点，从法理层面挖掘人大预算监督的重要意义，针对目前人大预算监督的范围和力度不断拓展与增强、地方人大预算监督的制度化和标准化程度有待提升、人大预算审查监督的及时性和专业性有待优化、全面实施预算绩效管理中人大监督的定位有待清晰等现状与问题，提出多方联动共治、预算监管全程分工协同、拓展人大预算监督的范围、推广人大预算联网监督模式、以绩效导向开展预算监管、推动预算绩效目标优化、人大监督问责督促及时整改、建章建制巩固整改成果等多条路径来改善人大预算监督。

政府预算报告是政府预算工作情况的文字载体，是政府每年向人大提交的文本，也是人大审查监督预算的基础材料。政府预算报告文本的规范程度，一定意义上可以体现预算工作的规范程度。唐益生通过对四川省部分县（市、区）政府预算文本进行比对，指出目前政府预算报告在编制预算报告、预算报告业务和预算法律法规等方面存在较多不统一、不规范的地方，提出要从法律层面予以规范，强化地方人大对政府预算报告工作的指导，严格要求报告本身的内容和质量。

何俊志教授说，从人大角度来推动财政监督问题的研究，需关注两个核心的内容：一是怎么推进政策过程和预算过程的有机融合;二是从全世界的议会预算监督情况来看，有拨款委员会模式和账目委员会模式两种主要的模式，中国是属于两种模式混合的情况，下一步可以将我国的预算监督模式充分提炼出来，对指导我国完善预算监督体制和深入的学术研究都具有重要意义。

四、代议过程和参与政治

代表履职、政府回应和公民参与是研究代议过程和参与政治的重要议题，本次会议对这三个议题都进行了讨论，学术性浓厚是这个主题的一大特点。

（一）代表履职

人大代表的履职行为及其结构特征一直是人大研究的核心议题之一。与会者不仅讨论了影响代表履职的驱动模式转变，还分析了影响代表回应民意的结构性因素、代表表达地区利益的驱动因素。

影响代表履职表现的因素大致可以分为能力和意愿两种类型，相应形成的是两种驱动模式，前者注重提高人大代表的规范化，后者强调维持人大代表的代表性。据王龙飞的观察，基层人大代表的履职模式正在经历从管理型驱动到联系型驱动的过程。管理型驱动目前存在量化考核困难、奖惩措施保障不足、由人大常委会考核代表的法理性疑难、规范化遮蔽代表性的形式主义风险等问题。而联系型驱动意味着要回归选民和选举单位，有加强代表联系机制的建设、开发非选举型联系资源、以多种方式建构代表与选民和选举单位的联系等方式。

从结构性的视角来看，不同的代表结构特征也会对代表回应性产生影响。郝诗楠和徐子涵以上海市第十五届人大代表信息和代表在 2018—2019 年间所提出的议案建议为研究数据，发现上海市人大代表具备较高的回应性，且代表们多以独立判断的姿态来履行代表职责。在此基础上他们进一步发现，代表特征的差异会影响代表的回应性，其中女性代表、非中共党员代表以及农工基层一线人员代表具有更高的回应性。

全国人大代表由各选区的人民选举产生，为选区表达利益诉求。陈川慜关注什么因素能驱使人大代表积极表达选区利益，以及人大代表是否真正能够影响到公共资源在不同地区的分配。他以财政转移支付制度为考察对象，通过分析2008—2017年第十一和十二届全国人大代表提出的75797 份代表建议，发现全国人大代表所在选区的部分经济、财政条件驱使代表表达选区利益。其中，一个省份的全国人大代表提出的选区利益代表建议数越多，该省获得的财政转移支付数量也就越多;由代表团提出的选区利益代表建议会比由代表提出的选区利益代表建议带来更多的财政转移支付;前一年的选区利益代表建议也会影响到这一年的财政转移支付。然而，一个省的全国人大代表提出的选区利益代表建议的联名总人次越多，该省获得的财政转移支付反而越少。从中可以看出虽然中国的人大与西方国家的议会有巨大的差异，但中国的人大代表同样有意愿和能力影响公共资源的分配。

新冠肺炎疫情给代表履职带来一定的困难，视频会议在人大工作中的广泛应用，为疫情期间的人大工作提供了宝贵契机。陈家刚的调研表明，视频会议应用于人大工作有积极价值，可以节省时间、降低成本、解决兼职代表参会难题和扩大代表参与等，但也可能带来交流不充分、没有仪式感等问题，面临观念藩篱、技术困境和安全风险等难题。为此，可以采取立法先行、更新观念、技术保障、防范风险以及渐进实施的应对策略，来化解风险，突破困境。

（二）政府回应和公民参与

现有研究主要关注政府或议员对公民诉求的回应，而较少研究政府对民意代表诉求的回应。左才通过梳理全国范围内人大代表建议及其回复的地方创新实践案例，提出评价人大代表建议回复质量的指标体系，并在此基础上对F省人大的413条代表建议及政府回复文本进行实证研究。研究发现经济类、公共交通类建议和涉及广泛公共利益的建议更容易获得更高质量的政府回应，涉及社会稳定的建议的回复质量更高，而社会民生类建议的政府回复质量较低。公民通过选举产生人大代表这一渠道进行参政议政是我国公民最基本的政治参与形式，除此以外，还有其他与代议过程平行的政治參与形式和渠道，由此构成我国参与政治的多元形态。

目前学界的公民政治参与研究已取得大量成果，但还较少直接分析利益相关度和参与形式与公民参与之间的关系，也很少使用全国性的数据来分析。伍凤、楼笛晴基于问卷调查的公民参与实验数据分析，发现参与主体的利益相关度和不同的参与形式的确会影响政治参与度，在主题上土地征用拆迁的政治参与度最低，参与形式上座谈会形式的参与度最高，网上匿名评论的参与度最低。因此他们建议政府等公共机构在征求公民意见和建议、鼓励公民参与时，可针对政策主题重点对公民进行宣传，在有条件的情况下尽量通过座谈会等面对面的形式开展。

五、总结与展望

何俊志教授最后作出总结，认为本次会议有两个特点。一是议题覆盖较广，但主题相对聚焦。会议广泛收集人大相关的研究议题，但主要聚焦在基层人大运作、选举政治、财政监督、代议过程与参与政治四个主题，几篇研究国外议会的文章也给我们带来很多启发。二是参会人员覆盖全面，不仅涵盖高校研究人员、人大实务工作者、人大代表、媒体人等，还覆盖了从全国到乡镇五级人大的工作人员。

对于新时代的人大研究，全国人大常委会原副秘书长、法律委员会副主任委员李连宁提出三点展望。第一，应以推动人民代表大会制度的理论和实践创新、完善发展人民代表大会制度为重点，不仅要坚持人民代表大会制度，还要与时俱进地完善好这一制度，要遵循习近平总书记提出的“总结、继承、完善、提高”的原则来推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。第二，应以习近平总书记关于完善人民代表大会制度的重要思想为指导。关于预算监督工作，不能要求人大代表进行专业监督，而是法理监督和工作监督，做到确保法律法规得到正确实施，确保国家权力得到正确行使。第三，应以习近平为核心的党中央对人大工作的部署为依据。十八届四中全会、十九届四中全会对人大的完善发展做了全面部署，为我们推动人大工作提供了非常有利的依据。例如，完善人大组织制度、推进人大协商民主、完善评议制度、健全代表联络机制等。

（作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院）