市县国土空间开发保护现状评估实践与思考——以溧阳市为例

江苏省城市规划设计研究院，江苏 南京 210036

1 研究背景

1.1 评估意义

市县国土空间开发保护现状评估是贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的重大部署，有助于发现国土空间治理问题，有效传达导国土空间规划重要战略目标，更好地开展国土空间规划编制和动态维护。自然资源部于2019年5月进一步印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，要求在对国土空间开发保护现状评估和未来风险评估的基础上，专题分析对该地区未来可持续发展具有重大影响的问题，积极开展国土空间规划前期研究。

1.2 溧阳市概况

溧阳市是江苏省常州市下辖县级市，地处苏浙皖三省交界，市域面积为1535km2，总人口80万，2018年实现地区生产总值935.5亿元。近年来，溧阳市以建设“宁杭生态经济带最美副中心城市”为目标，积极探索因地制宜、彰显特色的城乡融合发展之路，相继被评为“国家生态市”“国家卫生城市”“国家环保模范城市”“国家生态文明建设示范市”“中国优秀旅游城市”“中国最美休闲度假旅游城市”“中国长寿之乡”“世界长寿之乡”“全国文明城市”。

2 评估技术

在“目标导向、问题导向、操作导向”三大原则下，制定“指标拟定—现状评估—总体结论—成因分析—编制建议”的评估技术框架（如图1所示）。结合溧阳市实际情况，通过指标监测对全市国土空间开发保护现状进行全面评估，旨在梳理问题，实现动态反馈。通过与现有规划目标的对比、与国家省市相关标准的对比、与周边同类城市的横向对比以及自身发展趋势的纵向对比，全面刻画了溧阳市在各个维度上的国土空间现状特征，获得行之有效的实用评估结论，分析问题成因并研究下一步国土空间规划的编制重点。

图1 评估技术路线

3 评估重点

3.1 多维度的指标监测

对标“创新、协调、绿色、开放、共享、安全”六大维度（如图2所示），结合溧阳实际最终确定88项具体评估指标，其中部分指标可与现行城市总体规划及土地利用总体规划目标值比对分析。在明确的各类指标中，采取全局数据与典型案例相结合、纵向比较与横向比较相结合、客观评估与主观评价相结合等分析方法，对具体指标完成情况、政府年度重点任务实施情况、相关政策执行和实施效果等进行综合分析，总结空间规划实施的成效与问题。

图2 评估指标体系内容构成

3.2 多视角的问题剖析

通过指标监测进行数据分析，可以看出现行城市总体规划及土地利用规划实施成效显著，较好地促进了溧阳城市经济和社会健康发展，科学引导了城市有序建设。尤其近年来，溧阳市从先进制造、高端休闲、现代健康、新型智慧这“四大经济”入手，在生态文明建设和城乡融合发展方面取得了显著成效。但通过六大维度的指标监测及多视角的综合分析，也发现溧阳发展存在如下问题：科技研发投入不足、资源链接有待完善；人口增长缓慢乏力、发展动能有待发力；绿色生产存在不足、生态创新有待突破；交通体系尚未成型、融入区域有待加速；公共服务存在短板、住房保障有待加强；历史文化特色不显、城市安全有待提升。

3.3 多举措的对策建议

通过对市县国土空间相关问题的梳理，为即将开展的国土空间规划编制提供参考，针对“创新、协调、绿色、开放、共享、安全”六个方面内容，文章提出六大对策建议：

（1）加大科技创新投入，对接区域优质科教资源。以江苏中关村科技产业园创建国家高新区为主线，加快布局高水平创新资源和创业平台，与北京中关村，上海、南京的高校院所开展积极合作，加大扶持科创企业，招引各类高层次和高技能人才。

（2）推动人口高质集聚，引导建设用地集约利用。增强外来人口吸引力，同步推动本地城镇化进程。推动农村剩余劳动力向中心城区、重点镇集聚，不断提升城镇化质量。合理划定城镇开发边界，注重用地存量挖潜，提高土地使用效率。

（3）坚守生态发展底线，培育发展低碳循环经济。充分发挥溧阳市生态资源价值优势，推动生态创新，打通绿水青山向金山银山转化通道。加大生态绿城建设力度，加快培育低碳经济和循环经济，促进传统产业绿色化改造。

（4）加强区域互联互通，发挥综合交通区位优势。发挥溧阳市地处苏浙皖三省交界以及苏南丘陵地区“几何中心”的区位优势，完善区域轨道交通建设，破解国省干道穿城困境，打造城市精致交通，构建现代综合交通运输体系。

（5）强化宜居城市建设，打造“15min社区生活圈”。加快“山水入城”建设，推进道路“一街一景”和公园“一园一品”，实现居民“300m见绿、500m入园”。打造宜居社区生活圈，在15min步行可达范围内，配备生活所需的基本服务与公共活动空间。

（6）加强历史文化保护，提升综合防灾减灾能力。加强对现有历史地段内传统街巷的保护及特色资源的挖掘，注重建筑分类保护与整治，引导历史风貌的整体协调和提升。增加避难场所建设，提升基础设施建设水平，加快建设安全韧性城市。

4 相关思考

4.1 指标体系优化

溧阳市在开展国土空间开发保护现状评估工作中，结合地方实际对评估指标体系进行了优化。未来针对不同城市，建议在核心指标的基础上，可另行增设与时空紧密关联，体现质量、效率和结构的指标，进而建立符合地方实际的指标体系，以此开展有效评估。溧阳市的评估实践重点研究了人口、用地、经济、设施四大领域重要指标的内在联系，重在加强相关性交叉分析，从规模、结构、质量、效率等多方面进行综合评估。

4.2 数据分析

数据的获取及准确度是评估工作的关键，在评估工作中针对不同数据可以采取差异化分析方式（如图3所示）。对于数据完整且有目标值的指标，以目标值为衡量基准，可分为实施进展较快、实施进展缓慢、与目标差距较大三种不同类型。对于数据完整但无具体目标值的指标，可采取纵向比对的分析方法，分为按正面导向发展、基本稳定略有波动、与发展导向有偏离三种不同类型。对于仅有个别年份数据的指标，可采取横向比对的分析方法，分为同比处于领先水平、同比处于平均水平、同比存在一定差距三种不同类型。

图3 数据获取及分类研究方法

4.3 评估成果的应用

此次国土空间开发保护现状评估的目的是对全市国土空间相关问题进行梳理，对开展国土空间规划编制和监测的动态反馈，是实现国土空间规划有效实施的基础。建议采用“一年一体检，五年一评估”的评估制度，将年度数据纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，有利于提高评估成果的连续性、可靠性、有效性，对于后续国土空间规划编制工作的开展能够起到有效指导意义。同时通过评估可加强行业内外成果的共享，建立信息反馈和业务协同机制，为地方相关政策的制定提供支撑。

5 结束语

市县级国土空间总体规划是我国空间规划体系的重要组成部分，做好国土空间开发保护现状评估工作是科学编制国土空间总体规划的重要基础，对全面提升国土空间治理能力具有重要意义。溧阳市国土空间开发保护现状评估工作是在落实国家及省级层面相关政策要求的基础上，依据地方特色做出的率先积极探索，其“简洁有效的技术路线、系统全面的问题剖析、灵活多样的评价方法”对广大市县的评估工作具有较强的借鉴意义。