现阶段智慧城市推进中面临的不确定性研究与对策

中通服咨询设计研究院有限公司 南京 210019

引言

我国大力发展数字经济与新型基础设施建设，高度重视数字中国、智慧城市建设。互联网+、智慧化、数字化已然成为社会经济发展的大趋势。习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上提出：信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇，我们必须敏锐抓住信息化发展的历史机遇，推动信息领域核心技术突破，发挥信息化对经济社会发展的引领作用。践行国家大数据战略，加快建设数字中国，推动互联网、大数据、人工智能同实体经济深度融合，建设智慧城市都是顺应时代发展的必然要求。

尽管我们对智慧城市已经探索了近十年，但可以说智慧城市本身依然是新事物，社会各方对于智慧城市的理解更不尽相同，也未有明确定论。与此同时，面对巨大的商机，各类参与者积极涌入智慧城市领域，合力推动着智慧城市建设和实践不断向前迈进。智慧城市作为城市发展的一种新形态，始终与城市管理和城市治理能力水平密不可分，因此智慧城市会始终处于一个无限演进的过程状态，绝不是建一两个项目就可以宣布成功实现的。从现阶段看，虽然不少地方取得了一些明显成效，但大部分地区还普遍处于建设起步阶段，这个阶段最大的挑战是如何厘清智慧城市推进中面临的几个不确定性，以及如何正确驾驭这些不确定性[1]。

1 智慧城市的本质与挑战

1.1 智慧城市的本质

目前社会各界对智慧城市有很多定义，也不尽相同，我们认为对此不一定非要有一个明确的定义，但需要达成一些共识：智慧城市囊括了互联网、云计算、物联网、大数据、AI等新一代信息科技，助力城市实现更加精细化的管理、更为人性化的服务、更具竞争力的产业，支撑城市治理体系创新和治理能力提升，不断提升城市治理的信息化和智慧化水平[1]。

1.2 智慧城市建设面临着诸多不确定性的挑战

不确定性(Uncertainty)是指事先不能准确知道某个事件或某种决策的结果。波尔曾提出“模糊性和不确定性是世界所固有存在的，而不局限于我们对它的不完全感知结果。”建设智慧城市的过程，是在不断为城市母体面临的各种问题寻求“解题方法”，这个过程的探索面临诸多的不确定性，这也是为什么智慧城市推进难以快速成功的困难所在。“在确定性领域周边存在着广袤的不确定性海洋”，智慧城市建设就是要在多种不确定的可能性中寻求合适的确定性之路。

信息科技支撑解决城市管理或治理难题，但所有解题方法都具有天然的局限性。传统的城市管理模式绵延已久，形成了相对固化的体系。当人们试图用信息技术来辅助管理时，必然要打破原有的模式，重构一种新的状态，这时新旧模式和状态之间的转换过程和/或方式都面临很大的不确定性，这也是智慧城市建设中所要经历的真正挑战。传统模式下，对于城市的动态状态或者事件运行的结果无法进行稳定、确切的描述和准确预测，政务信息不全、含混而模糊的处置是常态。而在智慧城市时代，基于海量信息感知与采集，可以有效弥补传统模式下对城市动态认识能力的不足，另一方面，又促成对事件处置的显性督促，让含混不清的模糊处置无所适存。这种看似简单的冲突，在智慧城市建设推进过程中实际上具有很大不确定性。从表面上看不确定性似乎与危机、风险紧密相连，然而实际上不确定性也具有重要的积极作用，意味着智慧城市发展的无限可能性。随着新型信息基础设施和技术的突飞猛进，以及智慧城市十年来建设的演变和经验，我们对于不确定性的关注与认识日益加深，从不确定性的视角审视智慧城市的建设具有重要的价值和意义[2]。

2 智慧城市四个典型的不确定性分析

2.1 线下清晰和线上模糊的管理边界面临重构的不确定性

常规形态下，行政区划在线下具有明确的地理边界，相应的各政府部门在线下一般也具有明确的管理边界，且具有看似明确的部门条块分工。然而进入到智慧城市阶段，因为线上流程是扁平化的，线下纵向分割的方式如何迁移到线上，就面临一个重要的重构过程。线上重建边界的这个新边界在哪里，看似模糊了起来，其实不是模糊，而是需要一种各部门间管理镶嵌式的深度的融合，这种融合会让各级管理者在重构时面临心理上的巨大不确定性。线上看起来模糊了线下的部门边界，但实际上横向流程又必须是清晰的、透明的；线下各部门看似横向分割的很清晰，但是业务管理的内部处理过程其实是模糊的、封闭的。在线下存在的矛盾之所以不容易暴露，因为过去是一种类似“混沌管理”的依靠管理者个人的管理模式，这种固有的权限职责分工已形成惯例，而当这些流程迁移到线上时，一切主观性的、模糊的流程就必须要清晰，否则无法落地。因此信息化的介入，无形中逼迫打破原有的管理模式，进而推动形成治理能力的提升。智慧城市时代，一切不以服务对象为中心的创新冲动，都将滋生新的“烟囱”；部门间过于明确的边界线(烟囱)使一线服务者与服务对象都将无所适从[3]。

图1 政务服务演变趋势

实际上近些年随着智慧城市建设推进，政务服务正在经历着多个阶段的演变(如图1所示)。从过去民众办一件事需要去不同地点的不同部门办理，到第一代政务中心将不同部门服务窗口相对集中到同一个地点，民众不再需要奔波于各委办局之间，而只需要在政务中心不同窗口办理业务；再到“互联网+政务服务”开启“一门一窗一网一次”政务服务时代，破解百姓痛点、难点、堵点问题，全面推进“一件事一次办”改革，充分利用线上功能，推行“预约弹性服务”、“审批不见面服务”、“减人不减服务”等举措，让办事群众在政府部门办事，也和在网上买东西一样快捷方便，不见面也能办好事，省时省力又省心。如今的“互联网+政务服务”尽管已经取得广受好评的成效，但就内部的处理流程而言，实际上是由过去用户自行流转发展到由窗口服务人员代为进行内部流转，管理系统实际上并没有真正实现一体化，部门间明确边界线依旧存在，智慧城市的发展方向就是要解决这一问题，打通人为的信息边界，将分散的、各自为政的数字政府整合为整体型政府。重构线下清晰和线上模糊的管理边界，优化现有管理体制机制，是智慧城市面临的一大不确定性。

2.2 深化“放管服”改革需要适应服务对象的不确定性

中央多次提出要精简、优化政务流程，减少制度性成本，提升政府效率。2016年国务院办公厅强调：“要简化优化流程，简化整合办事环节，强化部门协同联动，加快业务流程再造，务求程序上简约、管理上精细、时限上明确。”2018年出台的《国务院办公厅关于进一步压缩企业开办时间的意见》指出要加大力度实施流程再造，推行“一窗受理、并行办理”。2019年全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案中提到“通过信息共享的方式优化办事流程”。应该看到，各级政府在行政管理过程中，对服务对象设置的各项前置条件在不断减少，伴随治理能力的提升，政府能够承受的不确定性在不断提高，本质上是政府对服务对象管理的包容度在不断提升(如图2所示)。

过去经营场所、注册资本、人员资格等各种严格的审批前置条件要求，就像一扇扇“玻璃门”，让市场看的见但进不去，现在注册资金认缴制等政策让企业注册更便捷，让创业门槛降到更低。从“三证合一”“五证合一”到“多证合一”，让办企业更省钱、省时、省心、省力；深化“放管服”改革(加快政府职能转变，优化发展环境，激发市场活力)，就是要放松事前准入、加强事中事后监管，构建部门间数据共享、协同联合奖惩和监管机制，完善全流程监管体系。“放松事前准入”就是要适应服务对象一定程度上的不确定性。政府简化流程、开启线上流程，是为了给百姓和企业带来便利性，因此要让服务对象提供的资料越少越好，毕竟政府才是拥有大量数据的。对服务对象要求的刚性前置条件越少，则政府需要承受的不确定性越高，对政府治理能力的要求也越高，因此这将伴随着政府信息化程度的提升而逐渐改变。那种单纯只是将线下流程线上化，但前置条件要求不减少，甚至还需要用户自己提供更多信息的所谓电子政务，一定不会给服务对象以良好的用户体验。

2.3 消费行为的极致体验“让百姓有获得感”面临不确定性

在跨入互联网、电子商务时代以来，老百姓的消费观和行为发生较大变化，特别是支付行为的变化，替代了城市居民“现金为王”的消费模式。“互联网+支付”正在渐渐改变人们的生活，人们在享受线上消费、移动支付的快捷便利的同时，也潜移默化改变了老百姓传统的消费习惯。

图2 “放管服”改革需要适应服务对象的不确定性

蓬勃发展的新零售让消费者变得选择多元化强、主动参与度高、体验满足感深。当智慧城市服务于在这样的环境里“被惯坏”的消费对象时，能否“让百姓有获得感”将面临很大的不确定性。公众的线上自主能力已经大幅度提高，且增长幅度正在倒逼政务服务的改革。近年来，各地政府将推进线上服务作为电子政务改革的重要内容，也取得了长足的进步。但公众是电子政务的主要服务对象用户，因此公众是否有获得感一定程度上也是检验这些工作成效的试金石。互联网企业线上服务的不断创新和消费者体验感的日新月异，培养了老百姓线上的极致体验感，其信息化体验满足度的阈值已经抬得提高，公众已经不满足于政府将线下流程简单线上化。尽管近几年政府在政务信息化上做了诸多工作，取得诸多成效，但是想要真正使民众满意度显著提高，其面临的压力也是巨大的，这种“让百姓有获得感”的不确定性也将是政府数字化面临的挑战。

2.4 技术进步使信息安全管控面临不确定性

人们在享受科技带来便捷的同时，却也不得不面临巨大的信息安全风险(如图3所示)。

图3 技术进步与信息安全

首先网络从原来相对封闭、隔离的状态向互联、开放的状态转变后，网络边界变得越来越模糊，网络安全管控变得越来越复杂。而智慧城市往往构建于各种复杂的网络之上，对其安全管理提出了更高的要求，在网络架构选择方面面临许多的不确定性。

其次信息技术的迅猛发展，终端的数字化、移动化、智能化程度越来越高，彻底改变了原来终端主要以固定、单一功能为主的模式，使信息收集变得异常简单而便捷。智慧城市的智能终端密集分布，数据发生和采集场景广泛，加上黑客的攻击手段也在发展，无形之中增加了信息安全风险，当然过度收集信息的风险已然出现。智慧城市中的政府需收集公民的个人信息以便提供精准服务，各类APP以收集信息作为公民享受其服务的前提。信息搜集范围广，从收集身份、职业、位置信息，到兴趣爱好、个人通讯录、照片权限甚至人脸识别，无所不包。其结果是数据应用变得越来越不可控，社会面临对这些信息保管不善或使用不当的风险[4]。

再者随着数字化时代的到来，急剧暴增的海量数据，催生了各类大规模、超大规模数据中心的建设，数据由原来分散、少量存储转而向集中、海量化方式转变，这些集中而海量的数据，可能隐含着极高的信息价值，具有强大的诱惑力，如何管理面临巨大的不确定性；因为大数据的特点在于“大”，即通过系统采集海量信息，运用算法进行数据分析，“描绘”或“预测”出信息背后的真相，进一步从中挖掘更深层次的价值。

3 如何应对不确定性的挑战

3.1 理念转变——变盲目借鉴复制为挖掘自身优势，自信创新

智慧城市建设过程中，必须深刻理解信息化只是手段，转变城市管理与城市治理的理念才是关键，不同城市之间智慧城市建设的理论方法可以复制，但内容不可复制。从现阶段看，不同城市之间构筑物理形态的趋同性趋势未必是一件好事，一城一策不应该只是一种理想，迫切需要各方先转变观念再转而带动行为方式的改变。

如要破解线下看似清晰，重构线上看似模糊的管理边界这一不确定性，需要城市管理主体做出努力的探索，而我国地缘广大，东西部不同的城市间差异化很大，各自处于不同发展阶段，治理能力和治理水平处于不同阶段，应鼓励不同城市，针对自身城市的实际情况，做出各自的探索，为全国建立经验与样板。

不管哪个城市，也许短时间能够建立起比较先进的硬软件系统，但这也许只是搭起了智慧城市的“壳”，还缺少智慧城市的“核”。智慧城市的“核”首先是城市治理的理念转变，这其中也包括智慧城市建设理念的创新，重视顶层设计、立足统筹建设、具有长效运营管理机制和适当的后向评价体系，基于不同城市的各自实际需求，因地制宜，通过挖掘自身的优势，而不是一味的盲目借鉴复制，实现自信创新，才是智慧城市正确的努力方向。

3.2 定位转变——变管理为服务，实现从管理到城市治理

城市治理与城市管理的最本质不同在于，城市管理主要是单一政府，而城市治理参与主体是多元化的，它包含了政府部门、NGO组织、非盈利机构、企业和个人。要支撑城市管理和治理水平提升，智慧城市定位的转变应当抓住这一本质区别，构建多元主体机制，并处理好这种多元主体在公共空间中的组织关系。政府可能已不是唯一的管理者，而要持续向服务者转变。这必然要求政府要遵循市场的规律，提高城市治理的效率，因地制宜地引入市场机制的不同方法，为城市治理注入活力和效率[5]。

高效的智慧城市也许不是设计师能够规划出来的，就像互联网的发展就是非组织成效较好的印证，如何聚集社会各界智慧，将是智慧城市能否健康推进的重要因素。恰当地释放选择权为系统增添自组织因素，会使系统更加高效。从定位上弱化传统的管理思维，从治理上强化新型的服务理念，这在应对“放管服”改革中，如何适应服务对象的不确定性方面将显得尤为重要。

3.3 方法转变——先理解清楚做什么，再研究怎么做

无论智慧城市如何发展，都需要在动手之前审慎思考智慧城市推进的方法。通常情况，许多地方在完成智慧城市咨询规划方案(主要是建设规划)后，就直接去选择供应商开展具体软硬件产品的集成实施，这样做的结果往往事与愿违，基本会局限在单纯的产品搭建组装，并不能适配智慧城市这个复杂体系。因为规划方案往往是一个让各方面理解并达成共识的很粗的方向性的内容，不足以直接支撑项目的落地实施。需要在规划方案达成共识后，再针对性开展与此对应的智慧城市各子模块下的具体项目策划、解决方案、系统设计与工程设计，先详细研究清楚做什么，再研究怎么做，然后据此选择合适的产品与集成实施交付，才可以基本确保其结果与规划的一致性(如图4所示)。

图4 智慧城市推进方法

推进方式转变，要从理念、顶层、可持续发展等角度结合城市特点，个性化的找到每个城市的独特性，形成百花齐放的智慧城市不同建设重点方向；通过在具体管理中的闭环创新，及时评估、正确引导智慧城市建设和运行管理的有效执行，并合理构建一个完整、可靠、经济和有效的面向智慧城市发展的创新管理体系，发挥整体效益，提升智慧城市建设效能和效果。

4 结论

在智慧城市建设中，研究与认识各种不确定性是必要的，确定性问题是考察解决具体问题的能力，追求的是短期效率，解决不确定性问题则需要“智慧”，以实现长远目标。如何直面智慧城市推进过程中面临的各种不确定性的挑战，其实就是找到了智慧城市创新发展的新机遇和突破口。智慧城市建设是长远的事业，结果好才是真的好，解决好当下面临的不确定性问题只是漫长智慧城市建设的开始，值得所有参与者为之努力。