海洋垃圾污染防治公众参与国际经验与启示

余云军 张乃文 苏思琪 赵蒙蒙

摘  要：近几十年来，海洋垃圾污染尤其是海洋塑料垃圾污染有所加剧，进入21世纪，海洋垃圾污染开始扩展到全球，成为全球性与区域性多边、双边热点议题。现阶段80%的海洋垃圾为陆源垃圾，海洋垃圾问题是一个环境问题的同时，也是一个社会问题，解决这一问题需要社会公众参与治理，因此探讨海洋垃圾公众参与机制问题具有显著的研究价值和实践意义。本文研究了国际上关于海洋垃圾治理公众参与的相关实践与经验，希望能对我国的海洋垃圾污染治理公众参与机制的研究与实践有所启发。

关键词：海洋垃圾  治理  公众参与  国际经验

中图分类号：X55

Abstract： Marine debris pollution， especially marine plastic debris pollution has intensified in recent decades. In the 21st century， marine debris pollution has begun to expand to the whole world and become a global and regional multilateral and bilateral hot topic. At present， 80% of marine debris is land-based debris. Marine debris is not only an environmental problem， but also a social problem. Solving this problem requires public participation in governance. Therefore， exploring the public participation mechanism of marine debris has significant research value and practical significance. This paper studies the relevant international practice and experience of public participation in marine debris pollution control， hoping to inspire the research and practice of public participation mechanism in marine debris pollution control in China.

Key Words： Marine debris; Governance; Public participation; International experience

海洋垃圾是指海洋和海岸环境中持久性的、人造的、或经加工的固体废弃物[1]。海洋垃圾根据来源可分为海源垃圾和陆源垃圾，现阶段从全球范围内对其进行判定，约80%的海洋垃圾为陆源垃圾。据估算，2014年全球塑料产量达3.11亿t;2010年约有480万～1270万t塑料流失而汇入海洋[2]。近几十年来，海洋垃圾污染尤其是海洋塑料垃圾污染逐步引起国际社会的普遍关注，成为全球环境治理热点议题。2021年7月2日出版的《科学》期刊以“我们的塑料困境”为封面，对塑料污染问题给予独特关注，这也是继2020年9月《科学》期刊将塑料污染作为封面论文报道后，再次特别关注塑料污染议题。

1海洋垃圾污染治理的紧迫性

1.1 海洋垃圾问题是一个环境问题

防治海洋垃圾污染迫在眉睫，关系着全人类共同的利益，海洋垃圾问题已逐步发展成为全球海洋治理和环境外交的热点议题，也是学界研究热点。如近几年海洋垃圾问题成为联合国环境大会、G7、G20、亚太经合组织等全球和区域性多邊外交场合，以及双边外交场合的热点议题，受关注程度堪比全球气候变化。国际社会已在公众参与海洋垃圾治理领域开展了相关研究，但目前已出版或公开发表的报道并不多，国内目前公开发表的论文亦较少。

1.2 海洋垃圾问题是一个社会问题

海洋垃圾问题表象来说是一个环境问题，实质上是一个社会问题，是目前海洋环境管理和环境公共治理必须要解决的突出问题之一，必须高度重视。同时值得注意的是，并不存在某种方法或途径可以应对或解决全球各地各式各样的海洋垃圾污染问题，解决海洋垃圾污染问题不能简单地搞一刀切。近几年，国内外群众志愿性净滩活动提供了一个解决海洋垃圾问题的窗口，那就是依靠公众的智慧和力量，充分发挥群众的主观能动性，政府、企业、公众群策群力，多元共治，共克海洋垃圾污染这一社会与环境的“顽疾”。这不仅有利于清理处置海洋垃圾存量，也可从源头上有效减少海洋垃圾增量，是海洋垃圾治理的可取之道。可见，海洋垃圾防治工作是一项系统工程，需坚持依法治理，强化制度建设和机制保障，在发挥法律法规制约、政府主导等作用的同时，还迫切需要引导和促进公众参与海洋垃圾治理。综上所述，探讨海洋垃圾治理公众参与机制问题具有显著的研究价值和实践意义。

2 海洋垃圾公众参与国际实践与经验

2.1 美国的实践与经验

美国早在1986年就发起了具有一定影响力的群众性净滩活动，当年美国海洋保育协会（Ocean Conservancy）在德州组织了第一次志愿者净滩活动，参加的志愿者达2800人左右，组织者向志愿者们发放标准记录卡，志愿者将捡拾的垃圾分门别类进行记录，这一尝试开启了公众参与海洋垃圾治理的先河。该项活动从1988年开始向全美沿海地区拓展，1991年逐步国际化，目前每年9月的第三个星期六已成为国际净滩日，2019年共有来自116个国家和地区的94.3万余名志愿者参加了国际净滩日活动，当日全球范围清除海洋垃圾超过9422t，清理海岸线长达39.36km。我国香港地区在1992年第一次加入，台湾地区于1996年加入，大陆于2006年第一次参加，最近几年参与这项活动的香港志愿者人数位列前五位[3]。

在政府层面，意识到海洋垃圾问题的日益严重性后，2006年美国国会在国家海洋和大气管理局（NOAA）设立了海洋垃圾专项（Marine Debris Program），NOAA是海洋垃圾专项的总协调单位，2012年颁布的《海洋垃圾法案》将此机制制度化，该海洋垃圾专项的主要工作包括海洋垃圾的清除、预防、科研、应急处置和区域合作等5个方面。NOAA还设有专项资金资助学校、社区和NGOs开展海洋垃圾科普宣教活动，以及小规模资金项目供社区和NGOs申报[4]。

以年轻群体为研究重点的公民科学与海洋垃圾治理的研究在北美也进行过案例分析，2016年有研究团队在美国旧金山湾区对青少年和教育工作者进行了深入观察和调查，他们发现青少年的参与对区域资源管理和当地生境的改善影响显著，表明公民科学在生态环境保护中的重要性，推进公民科学的教育即促进公众参与，对生态环境保护行动有着很大的助益[5]。认识到青少年群体是海洋垃圾治理行动中公众参与的重要力量后，NOAA资助了美国康涅狄格州的学校开展海洋废弃物体验课程，这项课程引领当地本科生收集海洋废弃物，然后为州立法者提供政策报告，从而为相关立法工作提供依据，研究表明通过这类课程的开设，明显改善了当地学生对海洋垃圾治理的参与意识及行动能力，同时还为当地相关决策者提供了重要信息[6]。

2.2 欧洲的实践与经验

2012年6月至2015年5月期间，欧盟第七框架计划资助了一个从社会学与心理学角度研究海洋垃圾治理的多国联合研究项目（MARLISCO），总经费超过454万欧元，通过科普宣教、展览论坛、净滩活动、学术研讨、视频竞赛等多种途径研究和促进公众参与海洋垃圾治理進程，共15个沿海国、20家单位参与该研究，遍及欧洲四大海域，即波罗的海、东北大西洋、地中海和黑海。基于MARLISCO项目，Loizidou等[9]和Veiga等分别评估了不同科普宣教方法的效果，总结了提高公众海洋垃圾污染防治意识的最佳实践。

欧洲地区发展基金（ERDF）也支持过海洋垃圾公众参与项目，其对2018年1月至2019年6月意大利和克罗地亚共同承担的ML-REPAIR海洋垃圾跨境治理研究项目资助了100万欧元，旨在通过创新科普教育方式，引导沿海社区、游客与渔民提高海洋垃圾污染防治意识，减少和防止海洋垃圾污染，实现海洋垃圾跨界共治。意大利和克罗地亚还承担了ERDF资助的另外一个海洋垃圾跨界治理项目（MARLESS），研究期限为2020年6月至2022年12月，总经费424万余欧元，目标群体主要包括当地群众、中小企业、环境机构、NGOs、高校和科研院所，旨在通过实施和验证具体干预手段，并通过创新和实验性行动，以循环经济方式处理公共垃圾，解决不同源头的海洋垃圾污染问题，维护亚得里亚海海洋环境。

此外，欧盟的Erasmus+高等教育项目还设立了一个关于海洋垃圾的学位项目MALIA（Marine litter awareness hands on actions through learning by doing）。

2.3 海洋垃圾治理公众参与的主要手机端程序

随着信息技术的发展和4G网络、智能手机的普及及众包众筹等理论和技术的突破，海洋垃圾污染防治公众参与工作有了新的科技手段，且更具大众性和科学性，同时使得公众参与开始进入海洋垃圾监测领域。目前，国际上较为常见且用户群体较大的手机程序主要有Marine Debris Tracker、Clean Swell、Litterati、Marine Litter Watch、Plastic Origins，以及web应用程序MARLIT等，根据各程序官网，主要APP介绍如下。

2.3.1 Marine Debris Tracker

Marine Debris Tracker 是由NOAA资助、佐治亚大学工程学院开发的一款智能手机APP，其程序开发最早始于2010年，是NOAA海洋垃圾专项和东南大西洋海洋垃圾倡议（SEA-MDI）联合提议和支持的一个项目。来自世界各地的教育机构、非营利组织、科学组织和科学家等均可免费使用，可在世界各地监测和记录来自内陆和海洋的垃圾数据。

该APP提供多种语言服务，可供采集本地和全球的垃圾数据，用于分类和跟踪各种海洋垃圾，不仅适用于海岸垃圾，还可追踪在全国任何地方捡到的垃圾。该APP通过GPS记录垃圾位置，用户可对其添加说明及垃圾碎片照片，将数据提交给SEA-MDI的海洋垃圾追踪网站后，方便后期查看和下载数据，及实时跟踪统计数据。

2.3.2 Clean Swell

Clean Swell可在全球任何一个地方供人们记录其所收集的海洋垃圾数据，数据收集后会上传至海洋保护协会的全球海洋垃圾数据库中，进而为研究人员和政策制定者提供解决方向。该APP还可通过Facebook、Twitter和电子邮件等方式分享垃圾清理成果、最终清理距离、收集总量等。

2.3.3 Litterati

Litterati由美国人Jeff Kirschner开发，向全世界免费开放使用及相关监测数据。该程序可用于监测和记录内陆及海洋的各类垃圾污染状况，且可于在线地图上显示数据采集点，形成非常直观的垃圾分布图。Litterati被广泛用于相关科研工作、科普教育及企业社会活动中，欧美已有科研人员利用其数据来分析城市垃圾热点区、新冠疫情期间垃圾污染等问题。

2.3.4 Marine Litter Watch

Marine Litter Watch（MLW）由欧洲环境署（EEA）开发，在填补欧盟海洋环境政策（海洋战略框架指令）中相关海滩垃圾数据空白的同时，希望通过公民参与和现代技术相结合的方式来解决海洋垃圾问题，让公民参与到垃圾收集和监测中来，同时从各清理行动中收集海洋垃圾数据。

MLW程序使用通过欧洲海滩垃圾建立的欧洲海洋垃圾物品总清单，包括各种塑料物品、烟头、瓶子、渔具等。用户可组成团体去开展活动，对海滩上发现的物品进行调查，相关海洋垃圾分布和组成数据可经该APP提交存储到EEA管理的公共中央数据库中，然后通过EEA网站提供给国家当局、研究机构和社会，为相关管理及研究提供了很好的基础资料。

3 国际经验的启示与结论

3.1 重视相关NGOs的作用，提高全民意识

相关研究表明，社会资本和教育在减少海洋垃圾污染方面可以发挥重要作用，了解公众对海洋环境的看法对于海洋生态环境保护而言，具有重要指导意义。欧美国家关于海洋垃圾治理的NGOs起源较早，影响范围较广、较深入，这与相关政府与基金组织对NGOs和志愿者等公众在海洋垃圾治理方面作用的重视密不可分，如NOAA在2006年即设立海洋垃圾专项，并为此颁布《海洋垃圾法案》这一制度，设立专项资金资助社区、学校和NGOs开展海洋垃圾科普宣教活动、海洋废弃物体验课程、项目申报等，其从多个途径来提高全民的参与意识，并为公众提供转化及增强行动力的有效窗口，鼓励全社会开展群众性净滩活动，积极参考公众提供的相关政策建议及研究报告。再如FP7资助的MARLISCO项目，资助时间较长，经费较多，涉及多个国家和单位，从多种途径进行资助。

3.2 重视社科研究，加强海洋垃圾社会学研究

公众对海洋环境及其保护的看法对解决海洋的公地悲剧至关重要，欧美国家为促进海洋垃圾污染防治公众参与，注重加强相关社科研究，如在北美開展了年轻群体参与海洋垃圾治理相关公民科学案例分析研究，研究表明推进公民科学的教育对促进公众参与成效显著，且青少年群体是海洋垃圾治理公众参与的重要力量，为决策者的后续决策方向提供了关键、有效信息，也由此更好地提高了公众参与海洋垃圾治理的意识与行动能力，进而显著改善了当地海洋环境。相关学者研究发现的沿海地区经济达到相对较高水平后，污染水平会随着经济增长而开始减少，相关发现在一定程度上促进了政府与社会的资本、政策等向海洋环境保护及垃圾污染防治等科普教育工作的持续倾斜。此外，欧盟Erasmus+高等教育项目MALIA学位的设立，为专门研究与解决海洋垃圾污染防治这一难题提供了学术与实践相结合的又一有效途径。

3.3 重视科技手段，创新公众参与模式

沟通互联是公众参与这一行为本身的特性与需求，国际上对依托新科技手段来进行海洋垃圾公众参与方面的研发开始得较早，不少相关手机程序的影响力和用户群体相当可观，为相关研究机构、团体、个人及政府之间进行资源共享、沟通合作等提供了非常好的网络平台。一方面，这些程序上垃圾数据的收集与使用具有高度开放性，如Marine Debris Tracker等手机APP向世界各地的机构组织、科研人员等公众免费开放，其提供多种语言服务，结合GPS定位功能，可供采集全球垃圾数据，包括相关说明及照片等可上传到相关网站，也就能通过数量庞大的使用者们清理垃圾等行动的范围广度与活跃程度，填补多个区域海洋垃圾监测数据的空白。另一方面，这些程序与相关网站间交互强大，形成多个实时跟踪海洋垃圾数据的公共数据库，为科研人员、政府机关的相关研究与环境管理提供了翔实且实时更新的基础资料，有助于快速发现垃圾热点区及解决问题的方向。

此类APP正向我国沿海渗透，亟需从数据安全角度加强防范，也需加大投入，开发国产海洋垃圾监测APP，引导国内海洋垃圾监测NGOs使用国产APP，收集存储公民科学监测数据，确保数据安全。

参考文献

[1]闫泊丞.基于国际法的海洋垃圾污染问题分析[J].法制与经济，2018（10）：65-67.

[2]李道季，朱礼鑫，常思远.中国—东盟合作防治海洋塑料垃圾污染的策略建议[J].环境保护，2020，48（23）：62-67.

[3]杨光.如何加强海洋垃圾污染防治工作[J].资源节约与环保，2020（3）：16.

[4]Katharine A. Owens. Using experiential marine debris education to make an impact： Collecting debris， informing policy makers， and influencing students[J]. Marine Pollution Bulletin， 2018（127）： 804-810.

[5]Fnu Alishaa， Meri Davlasheridzeb， Nikolaos Mykoniatisc. Socioeconomic drivers of marine debris in North America[J]. Marine Environmental Research， 2020， 160： 1-7.

[6]Joana M. Veiga， Thomais Vlachogianni， Sabine Pahl， et al. Enhancing public awareness and promoting co-responsibility for marine litter in Europe： The challenge of MARLISCO[J]. Marine Pollution Bulletin， 2016（102）： 309-315.

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