我国住房改革与住房保障问题探析

作者简介：汤扬（1991—），女，本科，研究方向为公共经济与社会保障。

摘  要：随着我国经济的急速发展，在积极推进我国住房改革和住房保障体系建设中存在着一些问题，也引起了社会的高度重视，因此研究如何完善优化相关制度是十分重要的。面对这样的一个关乎民生经济的社会管理问题，应当从其历史沿革入手，立足于当前的制度现状，进而提出解决现有问题的相关策略，促使住房改革和住房保障可以顺应我国社会发展趋势，为保障我国的经济发展做出相应的贡献。

关键词：住房改革  住房保障  问题探析  优化策略

中图分类号：     文献标识码：A   文章编号：1672-3791（2021）12（c）-0000-00

Abstract： With the rapid development of China's economy， there are some problems in actively promoting China's housing reform and the construction of housing security system， which has also attracted great attention of the society. Therefore， it is very important to study how to improve and optimize relevant systems. Facing such a social management problem related to people's livelihood and economy， we should start with its historical evolution， based on the current system status， and then put forward relevant strategies to solve the existing problems， so as to promote housing reform and housing security to comply with China's social development trend and make corresponding contributions to ensuring China's economic development.

Key Words： Housing reform; Housing security; Problem analysis; Optimization strategy

我國住房保障制度建设历经多年的探索，但依然存在着诸多问题，其中最为主要的问题是住房保障制度的功能定位模糊，缺乏顶层设计，缺乏可持续性的问题。另外，在住房改革上，存在着住房价格上涨过快、住房租赁市场不健全以及住房资源占有不公平这3个较为主要的问题。因此，在探析我国住房改革和住房保障问题时应当对这些问题着重加以解决。

1我国住房改革和住房保障历史回顾

1.1 普惠性福利模式阶段

新中国在建立初期，已开始采取高社会福利、低出租的房屋实际分摊机制，并进行了全方位的房屋保护，基本不出现对房屋的市场性调配。不过，由于公房的经营收不抵支，很难有效地继续提高市民的房屋要求。所以，虽然中国在1978年开始就进行了房屋管理制度变革以加大住房供给，但还是沿用了计划经济时期的基本社会福利思维模式，以国家兜底的基本房屋保护路径推动了房屋保障制度变革[1]。

1.2 大众化模式阶段

中国从1991年开始推动全面房屋管理制度改革，将房屋社会保险政策实施机制模式由利益分房的普遍性社会福利模式向大众化模式转变。国务院办公厅在1994年发布的有关政策中，明确提出了“构建以中低收入社会家庭为主要对象、带有社会保险特性的社会主义经济适用性房屋供给系统和以收入社会家庭为主要对象的产品房供给系统”，以及在1998年发布的相关政策措施中规定“我国城乡暂停房屋实际分配方式并实行房屋货币化分配体制”。与此同期，与市场型社会主义市场经济机制相对应的国家房屋保障制度系统也步入了建设阶段，并开始逐步实行住房公积金管理制度、社会主义经济适用性房屋管理制度和廉租住宅管理制度。由于商业住房体制的确定，随着市民的住房条件改善，个人购置商品住宅的比重也大幅增加[2]。

1.3 剩余模式阶段

2003年中央政府下发的相关政策文件中，明确“房地产业为国民经济的支柱产业”，从此商品房屋建造与消费占据了国民经济的主导地位。相反，保障性住房建造比重明显减少，住房社会保障政策体制也由大众化模式彻底转换为低剩余模式。商品住宅竣工面积比重从1998年的29.7%提高到2003年的61.4%，2016年提高至78.4%;而全市的非农户政策性住宅，竣工面积占比则从1998年的70.3%降低到2003年的38.6%，2016年更降低至21.6%。上述数据变化，充分表明了住房保障剩余模式时代的开始。近年来，虽然住房保障制度确实明显改善了住房环境，但并未发挥楼市“安定器”的功能，反而沦为部分大中城市房租高涨的“推动器”。近十年中，虽然我国城镇居民保障性住房需求量占我国新增商品城镇房屋需求量的比重达到20%，但我国新增商品住房价格却增加了139%。而棚户区改造项目自2014年起作为中国保障性安居工程的主体，通过棚户区改造的货币化安置使得三四线城市和周边城市的房租明显上升，进一步加大了刚需者的买房压力[3]。

2 住房改革和住房保障现状

2.1 住房改革现状

总体来说，住房制度的改革使得我国住房制度建设更加完善，住房市场发展更为稳健，住房总体数量有了很大提高，人均住房居住面积得到巨大提升，生活居住环境有了较大改善。但是，多年以来，政策的不断摆动，使得一些住房问题始终难以得到有效和彻底解决，住房发展中不充分不平衡带来的住房矛盾仍然较为突出，住房改革仍然面临许多问题，主要包括：住房价格上涨过快，引发住房投资属性的重视;住房租赁市场不健全，削弱住房社会属性的作用;住房资源占有不公平，限制住房居住属性的实现[4]。

2.2 住房保障现状

当前住房保障制度最大的问题就是功能定位模糊，缺少了顶层工程设计，就没有可持续性。首先，中国当前的房屋保障制度建设主要还是以“经济”为先，还未转轨到“以社会民生保障为先促经济快速发展”的轮子上，很大程度抑制了其功用的充分发挥。从应付2008年的全球经济危机的“9 000亿房屋保护行动计划”到“3 600万套保障房建设计划”和“3 300万套棚户区改建规划”，将保障性住房发展总体目标一直放在国家经济与社会快速健康发展的总体目标以下。其次，租赁式房屋保护和小产权型房屋保障制度错位发展，将进一步加大中国今后的房屋保护压力。虽然租赁式住房保障的效率远高于产权型住房保障，且中低价位出租房屋的供需矛盾也日益突出，但事实上近10年间的我国租赁式保障房建设比例还不足30%，这是很低的。最后，由于当前的住房保障制度发展還没有成熟，因此遗漏也很多，当前在住房保障制度方面存在着管理滞后，资产管理没有形成良性循环得问题，具体来说，主要体现在动态监管缺失、保障性住房资产监管不到位这两方面上，比如：保障性住房的房源错配问题以及保障性住房建设的社会融资还款难问题，这些问题都是住房保障制度不够完善，监管不到位所导致的。另外，当前的住房保障体制还面临城市之间供给分配不均衡、城市内空间分配不均衡和保障性住房建设和管理不均衡等问题[5]。

3 住房改革与住房保障优化策略

3.1 住房改革优化策略

构建以住房产权为核心的住房制度改革方案，通过公有产权比例的调整，影响市场供求和预期，同时通过使用权的界定等，实现租购同权，进而实现住房属性的调整与平衡。具体实现路径为：通过平衡和调整住房双重属性，以人口流动、土地配置为抓手，从而实现居民居住有保障、住房投机有控制、城乡居民住房权益获得感有提升的住房制度改革目标。

首先，以住房产权为核心，平衡和调整住房双重属性。通过住房公有产权比例的设定，即实现对剩余控制权的索取，平衡住房的两个属性，达到对市场预期的调整和影响。通过对住房使用权的细分和细化，明确使用权的权能。可以按照住房使用权的持有时间长短、住房使用权的来源等，明确其享有的教育、医疗和就业等附加权利，真正实现租购同权，也达到住房属性的调整和平衡。

其次，以人口流动、土地配置为住房制度调整的抓手。人口和土地是住房制度改革的两个核心抓手，引导人口和土地等要素在城乡和地区间配置，进而构建相适应的新时代城乡住房制度。针对人才住宅政策投机属性过强的区域，政府需要主动疏导人口过剩的人才住房政策和融资需求，也可以借助工业转移，带动人口向周边供求矛盾较小的区域流动，供求矛盾较小的区域也需要进一步强化对人才住房政策的力度，以增强自身的人才吸引力和城市实力。另外，针对城市人地结构性问题较大的区域，可通过推进农村土地管理制度改革，推动实施以集中的城乡共同建设用地建设租赁住房，促进城乡土地要素流动，进而缓解城市住房压力，并提高农村土地资源配置效率。

最后，以居民居住有保障、住房投机有控制、城乡居民住房权益获得感有提升为住房制度调整的目标。

3.2 住房保障优化策略

（1）将房屋保障制度定位于社会经济发展型的房屋保障制度，并建立了顶层建筑设计。第一，升级制度的体系模式，目前中国住房社会保障体制还是处于剩余模式中，新时期的住房保障制度也需要从“保基本”向“促发展”的过渡，应形成发展型住房保障制度。第二，提升总体目标，住宅社会保障体系总体目标由当前的“住有所居”提升到未来发展型住宅社会保障体系的“高质量生存”，以“适居适业”的经济社会可持续健康发展总体目标为先，逐步形成了住宅社会保障体系的有效管理机制。第三，升级系统，未来发展型社区住房保障制度也应该走上全面的保障道路，涵盖各个收入层次的城镇居民。既兜底中低收入以下家庭的基本住房问题，又培养亲民的优质住房市场，以解决中等收入层次家庭在内的全体市民的基本住房问题，同时扶持高档绿色住房蓬勃发展，以解决高品质阶段的多元化的住房需要，让市民安居乐业，并建立社区创新驱动蓬勃发展的内生动力机制[6]。

（2）形成了适应城市高质量发展阶段的小产权型住宅保障制度，推动住宅产业创新发展，推动了住宅市场经济的健康发展。第一，设立存量住宅计划，开展精准住宅保障。统计全国存量房屋数量，并按照全国现有的房屋存量、低收入人口分布编制房屋保障性规划，以达到全国房屋保障性的供需平衡，并优化社会资源配置。第二，通过维修技术创新、修缮补偿等举措改善储备数量房屋的质量和使用寿命，推动房屋过滤制度的建立，适应阶梯式房屋消费需要，降低建筑物垃圾的产出量，保护环境和耕地，形成多重效益。第三，动态调控共有产权住房制度，以适应多样化需要，进一步优化共有产权住房制度定位，形成封闭运营的共有产权住房二级交易市场，积极发展共有产权养老社区，建设共有产权房居住年金保障制度，强化保障房的循环使用，以实现住房、养老服务等的多样化需要。第四，制定“绿色智慧住宅开发补贴”，重点扶持高档绿色生态住房发展，以推动住房市场的创新发展。

（3）加强保障性住房资产的动态监管机制，确保资金可以用到位，资金账户监管到最后，确保保障性住房政策可以落实到位，而不会流于形式。

4结语

当前我国在住房改革和住房保障上存在的问题是较多的，因此，在探析如何完善相关制度、如何解决相关问题时，应着眼于当前社会需求，从公共管理的角度将相关问题加以解决。一方面，在住房改革上，需要构建以住房产权为核心的住房制度改革方案，以相关因素为主要抓手解决现实问题。另一方面，在住房保障上，需要将保障定位于发展型住房保障，构建顶层设计，并且建立符合高质量发展阶段的产权式住房保障制度，促进住房市场的健康发展。

参考文献

[1] 姜雪梅.可持续住房保障制度构设路径[J].银行家，2020（12）：71-72.

[2] 张旭文.我国保障性住房有效供给研究[D].南昌：江西财经大学，2021.

[3] 田莉，陶然.土地改革、住房保障与城乡转型发展——集体土地建设租赁住房改革的机遇与挑战[J].城市规划，2019，43（9）：53-60.

[4] 崔佳琪.中国住房保障政策量化分析——基于1998年房改以来185份政策文本分析[J].老字号品牌营销，2021（2）：41-45.

[5] 吴平.论我国城市住房保障制度改革中的政府职能转变[D].宁波：宁波大学，2019.

[6] 尚教蔚.我国住房保障制度存在的主要问题及解决思路[J].城市，2018（12）：62-66.

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