城市“禁摩”的法律分析

高郁方 徐海静

摘 要：改革开放不久，一时间摩托车群体风生水起，立法部门没能同步制定相应政策，再加上部分摩托车驾驶员的用车素质不高，造成了很多社会问题的出现。所以当时的政府直接采取“一刀切”的手段实施“禁摩”制度，以达到短时间内“一针见血”的管控目的。放眼当下，其政策的初衷与现状背道而驰，本文根据现代行政法的法治原则和比例原则，试从多角度对“禁摩”进行法律分析。

关键词：禁摩政策;比例原则;平等原则

将目光放眼全世界，很多国家早已完成了摩托车产业的转型升级，正在往更高水平方向发展。但在中国大陆，很多城市都在禁摩限摩，如图一所示3，这引发了国内许多摩托车驾驶员的不满，并且质疑“禁摩”有无合法性及合理性依据。

一、“禁摩”制度的合法性分析

1.“禁摩”缺少上位法依据

各级政府声称“禁摩”政策是依据《中华人民共和国道路安全法》第三十九条4规定所做出的，这明显是断章取义。仔细斟酌该法的立法本意我们可知，限制交通的措施都附有具体条件及情况，是根据当时当地的交通流量情况而定的，做出的限制措施也具有临时性的特征，当高峰期结束之后应解除限制、予以恢复。而政府对该法进行扩大解释，超越了自身法律位阶权限，以此做出了一项长期的、针对性的“禁摩”政策，显然是不合法的。

2. “禁摩”与《行政许可法》相抵触

依照《中华人民共和国道路安全法》第八条5规定，摩托车属于机动车的一种，必须经过登记后方可上路行驶。这种“登记”具有行政许可的属性，又具有行政确认的属性。因此，已登记的摩托车是依据《行政许可法》准许上路的机动车。而禁止摩托車通行的相关条文出自各地方政府出台的规章或规范性文件，例如《沈阳市道路车辆管理办法》6。可见，该规范性文件与《行政许可法》相抵触。

3.“禁摩”违背了《中华人民共和国消费者权益保障法》

各地方政府没有禁止摩托车的买卖，也没有对摩托车产业的生产者、销售者进行限制生产、限制销售，却仅对消费者限制其使用。部分消费者也因该限制而选择放弃购买摩托车，这在一定意义上侵害了消费者的自主选择权[1]。

4.“禁摩”违背了《中华人民共和国反垄断法》

“禁摩”的针对性十分明显，实质上就是在限制摩托车行业的发展。而市民的出行需求不会减少的情况下，市民不得不选择其他出行方式，这有利于汽车行业与公共交通行业的发展。我是否可以认为“禁摩”实际是一种排除竞争的行为，使得汽车行业及公共交通行业垄断市场需求，这种行业歧视的做法应该立即停止。

二、“禁摩”制度的合理性分析

1.不符合比例原则

比例原则要求行政主体实施行政行为既促成行政目标的实现，又要保护相对人的合法权益，行政目标的实现可能对相对人的权益造成的不利影响应该被限制在尽可能小的范围和限度内。也就是说，二者应有适当的比例[2]，具体体现在合目的性、适当性以及损害最小原则。

1.1不符合立法目的

《中华人民共和国道路安全法》的立法目的是为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，提高通行效率。摩托车自身的灵活性、体积小等优越性是汽车所不能具备的，正因如此，乘坐摩托车出行才是提高通行效率的合理方式。然而“禁摩”使本可以乘坐摩托车的市民不得不选择汽车或体积更大的公共交通方式出行，恰恰降低了道路通行效率，明显与立法目的相违背。

1.2手段并不适当

行政机关具体措施手段应与目的存在正当性。“禁摩”的目的是保证道路安全畅通，我们就应该判断其目的与“禁摩”这一做法之间的关联性。摩托车不是造成交通问题的主要原因，而这些问题的规避与禁止摩托车通行之间没有什么必要的、排他的联系。反而那些交通问题依然存在，并没有从根本上解决，要想使交通问题最小化是需要有效地、全方面地治理与管控，而不是禁止某一特定车种的通行。

1.3手段亦无必要

行政机关采取的行政行为要本着损害最小的原则，并且除此之外并无他法。而“禁止”在现有的规制形式中属于干预强度最大的规制方法，“禁摩”对市场造成的冲击是最大的，可以说没有给私人留下任何自由选择的空间。行政机关在有众多选择的条件下，依然选择对公民基本权益损害最大的措施，用命令控制的做法掩盖其“懒政”的本质。如今的“禁摩”政策，并非是解决交通问题的最优途径，而且还扩大了对权利人的损害程度，侵害公民私有财产权的基础上力求达到预期目的，显然该举措并无必要性。

2.不符合行政法平等原则

摩托车同样作为机动车却得到了差别的对待。众所周知，机动车均会产生交通安全和交通污染等外部性问题，行政机关又依据什么仅仅选择摩托车作为唯一的规制对象呢？针对综合性问题应该采取综合性措施加以宏观调控，把其责任全部归因于摩托车，这是明显的差别对待。另外，摩托车与汽车一样需要交纳购置税、养路费等税费，与汽车一样承担着相同的义务，但却不能同汽车一样使用城市道路资源，“平等”何在，公平何在。

3.侵犯公民财产权

摩托车毫无疑问属于个人财产，但是行政机关声称为了公共利益禁止其使用，即使用权已然丧失。摩托车作为一种交通工具，最大的功能就在其使用权，对其使用权的限制也侵犯了其占有处分的权利，极大地侵害了公民的财产权。

总结

“禁摩”对摩托车持有者造成的影响最大，他们的权益通常是最容易被管理者忽视的。想要维护此利益当然不仅仅需要政府放开政策，同时也需要摩托车驾驶者提高骑行素质，遵守交通规则，提高安全意识，维护良好的驾驶秩序，进而维护好社会的交通秩序。中国各个城市虽然已经实行“禁摩”制度多年，但是市民出行的需求依然存在，公共交通、汽车和摩托车在城市交通中本身就是相互补充的关系，城市交通工具的多元化科学发展才能真正解决城市交通拥堵问题，才能真正满足大家的出行需求。现阶段的“禁摩”制度执法阻力大，未达到预期效果。这充分说明，在全民法治观念普遍提高的今天，政府一如既往所采取的简单粗暴、强制命令式的管理方式已经很难实施，现代社会需要创新与发展。

参考文献：

[1]陈权.“禁摩令”存废之争[J].法制与社会，2016（2）：62-63

[2] 刘哲辉.城市“禁摩令”的合法性讨论——以河北省石家庄市为例[J].广西政法管理干部学院学报，2019（1）：108-112

[3]徐琳，钱振东.城市的摩托车交通问题与对策[J].洛阳大学学报，2005（2）：65-67

[4]李辉，史建港，马晖.我国中小城市摩托车的发展方向[J].道路交通与安全，2006（3）：5-7

注：

1 高郁方，女，沈阳师范大学法学院在读法学硕士，研究方向：宪法学与行政法学

2 徐海静，女，法学博士，沈阳师范大学法学院副教授，研究方向：环境与资源保护法学、行政法与行政诉讼法学

3 图片来源：《中国禁摩地图（第一版）》

4 《中华人民共和国道路安全法》第三十九条 公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人进行疏导、限制通行、禁止通行等措施。

5 《中华人民共和国道路安全法》第八条：国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行证。

6 《沈阳市道路车辆管理办法》第七条 下列车辆不得在三环绕城高速公路以内道路上通行： （一）非法改装、拼装带有动力装置的两轮、三轮车; （二）带有动力装置可以直立驾驶的单轮、两轮车;（三）摩托车