PISA的全球扩张：测评内容、评估范围与政策影响力

吕云震 吴迪 张玲

摘   要：PISA作为OECD不断扩大其在教育政策方面专业知识和影响力的测量工具，近些年在测评内容、评估范围与政策影响力三个方面进行了全球性的扩张。测评内容涵盖阅读、数学、科学、问题解决、财经、全球胜任力等多个方面;评估范围不断扩大，涵盖更多的国家、系统和学校。随之带来的是政策解释力的增强，为各国决策者提供更有价值的基于实证的信息。

关键词：PISA 测评内容 评估范围 政策影响力

国际学生评估项目（Programme for International Student Assessment，PISA）是经济合作与发展组织（OECD）发起的一项全球学生素养测评项目，自实施以来其影响力逐步扩大。OECD负责PISA项目的安德烈亚斯·施莱歇尔（Andreas Schleicher）谈到PISA在今后的影响时表示，“在测评内容方面，PISA不仅评估学生已经知道的东西，还将评估学生是如何进步的，这在很大程度上基于对学生成绩的实证分析，使学生思维变得可视化;PISA的评估范围将从教室扩展到学校、地区、国家以及国际层面;这些评估必须生成数据，使教师、教育管理者和决策者可以根据PISA的政策解释力采取更有针对性的行动”[1]。基于PISA的成功推广，OECD开发了国际成人能力评估项目（Programme for International Assessment of Adult Competencies，PIAAC）和基于PISA的学校测评（PISA-based Tests for Schools，PISA for School）等项目，扩大其教育影响力，促进OECD全球治理模式的形成与发展。基于人力资本理论，本文讨论了OECD近年来如何拓宽测评内容、扩大评估范围，从而增强其政策影响力，为决策者提供更有价值的信息。

一、拓宽测评内容

（一）人力资本理论对能力的定义

人力资本理论自20世纪中叶提出以来，在应对全球经济变化和适应资本主义国家新治理模式的情况下得到了发展。事实上，任何可以被测量或者可以促进未来经济发展的能力或特质都被认为是人力资本的一部分，OECD提出，人力资本是“体现在个体身上，可以促进个体创造社会财富的知识技能和属性”。[2]

在人力资本理论的指引下，一些国家对人力资本的投资不再像教育和培训初期阶段那样仅仅关注投资的未来经济收益。经济资本金融化带来的变化可以被理解并应用于当前的人力资本，新自由主义和不受监管的金融市场时代的全球化，使得企业投资更关注的是短期内最大化的回报率，而不是投资回报的最优化。因此，投资者主要关注的是资本增值而不是收入，是股票价值而不是商业利润。如果我们将这一重大战略转变应用于人力资本治理，那么投资者将不再关心投资回报率的最大化，而是关心资本的升值。

正如德勒兹·格鲁丁（Deleuze Guelutin）[3]和罗斯·尼克（Rose Nick）[4]所主张的——教育不再局限于特定的机构和场所，而是一种分散和持久的学习，以维持和提升一个人的人力资本的价值。因此，20世纪90年代OECD的教育工作开始朝着终身学习的方向转变，而当前与人力资本相关的评估项目的扩张可以看作是为了跟上当前人力资本价值的变化，因为人力资本价值已经成为了一种“个人持续的经济资本化”（continuous economic capitalization of the self）。

PISA提供了一种衡量教育系统人力资本流动的方法。OECD认为，衡量一国教育中的人力资本流动，并不能充分反映该国的人力资本存量。因此，根据早期对成人读写能力和技能的调查，OECD正式引入PIAAC，通过提供对成年人口（16～64岁）人力资本储备的评估，来扩大PISA的影响范围，而高等教育学习成果评估项目（Assessment of Higher Education Learning Outcomes，AHELO）提供另一种在高等教育结束时对人力资本进行衡量的补充性指标。这里也提出了对人力资本衡量的一个更根本的挑战，即如何捕捉不断变化的经济和技术环境与人力资本价值相关变化之间的持续关系。

OECD认为有必要改进对创新创业精神相关特质——开发新产品并从中获利的能力——的衡量[5]，由此带来的挑战是量化可能会促进创新的特征。与现有生产流程中所需的知识和技能相比，这些特征是看不见摸不着的。一位受访者解释说，OECD意在了解与PISA特定领域的高分相关的一般特质与成功之间的关系：决心、横向思维、创造性思维等。[6]

这种对行为特征的分析，借鉴了大量非认知技能或人格特征的研究成果[7][8]，即OECD定義的“更广泛的人力资本”的维度。这些特点可以被看作是使人力资本增值的更持久的潜力，而具体的技术或学术技能则容易随着技术和经济变化而过时。然而，特定人格特征的价值与环境密切相关，识别和量化这些“异质性”特征会使人力资本的测量变得更加复杂。正如费厄·米歇尔（Feher Michel）所观察到的：人力资本增值尤其难以预测，因为无法轻易预测一种行为或一种情绪的未来价值。[9]

（二）PISA测评内容与领域的延伸

PISA测评内容与领域的扩展与延伸就是对人力资本概念的回应。PISA核心测评内容历经2000年、2003年和2006年三轮评估，最终在2009年得以成型。其中，2000年的测评框架将成人生活所需的知识和技能作为测评的主要内容，明确了PISA测评内容的基本范围;2003年的测评引入了关键能力和问题解决的概念，强调知识和技能在日常生活领域的通用性;2006年的测评将问题解决的概念引入特定学科之中（阅读、数学、科学）。2000年、2003年、2006年和2009年四次测评基本奠定了PISA核心测评内容的基础，2012年、2015年、2018年三次测评则在此基础上对PISA测评内容进行了调整、完善与充实。2012年将财经素养纳为测评内容，2018年将全球胜任力纳为测评内容。

OECD的一项重要职能是埃斯普兰德（Espland）所说的“测量性工作”（commensurative work）[10]，即使用数字来比较不同的事物，需要“周密的协调、纪律、技术专长、长期的投资”。OECD正在对越来越多的人的特性进行这种测量性工作，因为OECD认为人们需要具备更广泛的能力。

在努力识别那些容易使学生在PISA测试中获得成功的相关特征的同时，OECD人力资本指标的发展最明显地体现在PIAAC引入了“人格特征测量方法”。2012年，PIAAC首次评估了23个国家16～64岁人群的技能，研究结果于2013年10月公布。和PISA一样，PIAAC也在评估受测者的读写能力、计算能力和解决问题的能力，但主要以机测为主，只要个人具备必要的技术能力便可以接受调查。PIAAC的背景调查问卷还评估了个人特质，如坚韧、政治效能和社会信任。

上述表明，OECD十分重视扩大其教育测量内容的范畴，以此作为加强在教育方面的全球治理职能的一种手段。随着人力资本概念的演变及其价值随着环境的变化而变化，OECD的教育评估不仅试图量化人们知道什么或能做什么，而且试图量化人们是谁以及他们能成为什么样的人。

二、扩大评估范围

自2000年首次评估以来，PISA的参与率显著提高。这反映了PISA在时空范围的扩展，即后续几年的测评通过纳入更多的国家和地区，扩大评估的人力资本范围。2000年，28个OECD成员国和4个非成员国参加了PISA;2012年，34个OECD成员国和30个非成员国与经济体参加了PISA;2018年，参与国家和经济体总数接近80个。可以看出，参加PISA的国家数量在迅速增加，尤其是非成员国。值得注意的是，除南非外，OECD“加强参与计划”（Enhanced Engagement Programme）中面向的其他国家（巴西、中国、印度、印度尼西亚）目前都有一定程度的参与。中国上海在2009年首次参加PISA。印度的泰米尔纳德邦和喜马偕尔邦参加了“PISA+2009”项目。“PISA+2009”项目旨在评估10个无法满足参加PISA条件的经济体，同PISA周期一样也是每三年一轮，目前参与国家或地区包括马来西亚、委内瑞拉（米兰达）、阿拉伯联合酋长国等。目前，PISA已经延伸到亚洲、南美洲、北非和阿拉伯海湾等地区，包括金砖四国。

“PISA for School”项目也进行了试验并正式实行，为学校提供可以与全国和全球其他学校进行比较的数据。在美国、英国和加拿大，“PISA for School”项目的开发和试行，代表着PISA在更广泛一级教育单位的进一步扩张。施莱歇尔表示，“之所以开发这个项目，是因为越来越多的国家在PISA测试周期之间来到OECD，表示‘希望在某个地区或某些学校使用这些测试”[11]。2012年，“PISA for School”项目进行试点，为部分地区提供了学校层面的数据分析，旨在让学校能够将自己的表现与全球其他学校进行比较。该项目的试点在美国获得了認可，并在英国引发了兴趣。这个项目本身具有较强的灵活性，可按需执行，这与各国和各系统三年一次的PISA评估有很大的不同。与PIAAC一样，“PISA for School”项目证明了其如何通过对已有成功模式的适应和改造而得以扩展。

上述表明与PISA有关的评估的范围和频率发生了重要变化。可以看出，OECD的目标是“尽可能广泛地了解全球人才的特点”，并将PISA作为“一个人们都可以参加的开放性测评系统”。因此，OECD教育测评变得更加灵活，覆盖更广泛的人口。

三、增强政策影响力

OECD在扩大PISA的测评内容和评估范围的同时，还努力提高PISA结果的全球解释力。PISA的政策影响在一些国家变得越来越重要，在这种情况下，OECD正寻求进一步提升PISA在决策中作为证据的潜力。但OECD所期待的不止于这些，其认为PISA可以更具有政策相关性，PISA的分析力或解释力可以得到进一步增强。因此，OECD一直在展望未来：怎样才能让PISA成为决策者更有价值的工具？

（一）通过数据生成加强政策解释功能

有学者认为，OECD的软实力依赖于其观念生产（idea production）、政策评估（policy evaluation）和数据生成（data generation）。OECD不仅定义了问题，而且提供了解决方案，OECD也因此获得在国家决策各阶段的重要地位，包括从议程设置到政策制定和实施[12];通过推行政策观念、制定规范框架、利用政策评估和数据生成功能，OECD增强了PISA的解释力，从而加强了在教育方面的观念生成功能。PISA在分析层面的扩展涉及以新的方式使用数据来解释政策设置和教育结果之间的关系，从而增强PISA结果在国家决策中的潜在影响。

对于扩大PISA解释力，有以下两个途径：加强PISA测评期间对学生背景数据的收集，将PISA数据同其他项目的数据联系起来。PISA数据的分析能力很大程度上来自于识别测试结果与学生和学校背景数据之间的关系。学生背景数据的收集主要通过问卷的形式，包括一个标准的学生背景问卷，用以收集学生社会经济地位和态度的数据，一个学校校长问卷或者其他可供选择的问卷。将学生成绩数据与其他背景性数据相关联，被视为一种提高评估解释力的方法。在教师教与学国际调查（TALIS）项目开发之前，OECD的测评项目是缺乏教学问卷调查的。教师工作数据的纳入源于国际社会对教师影响和有效性的关注[13]。随着时间的推移，TALIS与PISA可以互补，许多国家正在将TALIS的数据和PISA测试结果联系起来，并产生更加强大的解释力。

另外，PISA解释力的增加与其测评内容与范围的扩大密切相关[14]。在这里，测量更多的人力资本维度与增加评估的解释力之间有着明确的关系。例如，以使用计算机为基础的评估方法的革新将使人们能够获得关于新技能领域的数据。对于PISA 2012而言，各参与国和经济体可以选择对问题解决技能进行基于计算机的评估，这可以动态地测量学生在完成任务时所采用的过程和策略，而不仅仅测量他们得出正确结果的能力。

（二）通过排名与比较加大政策实施压力

PISA全球扩张的影响在中国上海2009年的出色表现中得到了很好的体现，上海首次参加PISA就在三大测评领域获得第一，而新加坡等东亚国家同样紧随其后，这使得美国、英国等发达国家在推行国内教育改革时“向东看齐”。美国出版的《超越上海：建立在世界领先体系之上的美国教育议程》提出，全球政策学习和教育体系基准的视角发生了重要转变[15]。正如OECD内部人士所指出的，美国正在向外寻找教育改革的新思路，部分原因是由于地缘政治和经济实力的不断变化，上海在PISA中出人意料的强劲表现创造了一个新的“人造卫星时刻”[16]。PISA作为比较工具，其影响随着参与国数量的增加而扩张，新的经济大国（如中国和印度）的参加吸引了美国和英国的广泛关注。

PISA引发的最大影响之一是各国对其他国家的兴趣。例如，澳大利亚格拉坦研究所（Grattan Institute）发表了题为《奋起直追：向东亚最好的学校系统学习》（Catch up： Learning from the Best School Systems in East Asia）的报告[17]。澳大利亚前总理吉拉德（Julia Gillard）观察到：世界上五大最优秀的学校系统中的四个都在亚太地区，而且变得越来越好。可以看到，PISA的扩张增加了多边比较的可能性，而且随着亚洲经济体的强劲表现，一些国家的眼光正从北美和欧洲逐步转移到东亚。

（三）通过媒体宣传制造政策实施舆论

PISA还得到了广泛而显著的媒体报道，其中一条渠道是OECD人员在国家和国际媒体上的评论，这些评论常常倡导特定的政策设置或教育改革议程。一个突出的例子是OECD与皮尔森基金会（Pearson Foundation）合作，推出了“在教育方面表现优异和成功的改革者”（Strong Performers and Successful Reformers in Education）系列视频。这一系列视频是基于对表现出色或有所改善的国家的利益相关者进行的案例研究，提供了关于这些特定系统中“什么有效”的“数据背后”的故事。这些都增加了PISA的政策解释力，并在更大范围扩大了OECD全球教育治理的能力。

參考文献：

[1]SCHLEICHER A. Assessing literacy across a changing world[J] Science， 2010，328（5977）：433-434.

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[3]DELEUZE G. Negotiations[M].New York：Columbia University Press，1995：16-18.

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[5]OECD.The OECD innovation strategy： getting a head start on tomorrow[R].Paris：OECD Publishing，2010.

[6][14]OECD. Analysis of the predictive power of PISA test items[R].Paris：OECD Publishing，2013.

[7]JENCKS C. Who gets ahead？[M].New York：Basic Books，1979：14.

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[9]FEHER M. Self-appreciation; or， The aspirations of human capital[J].Public Culture，2009，21（1）：21-41.

[10]CERULO K A. Culture in mind： toward a sociology of culture and cognition[M].London and New York：Routledge，2000：63-88.

[11][16]SCHLEICHER A. The new global landscape of educational achievement[J].Issues in Science and Technology，2010，26（3）：81-85.

[12]JAKOBI A P，MARTENS K. Introduction： the OECD as an actor in international politics[M]//MARTENS K， JAKOBI A P.Mechanisms of OECD governance：international incentives for national policy-making？Oxford：Oxford University Press，2010：1-25.

[13]OECD. Teachers matter： attracting， retaining and developing effective teachers[R].Paris：OECD Publishing，2005.

[15]TUCKER M.（Ed.） Surpassing Shanghai： an agenda for American education built on the worlds leading systems[M].Cambridge MA：Harvard Education Press，2011：12-14.

[17]JENSEN B，HUNTER A，SONNEMAN J，et al. Catching up： Learning from the best school systems in East Asia[R].Melbourne：Grattan Institute，2012.

编辑 朱婷婷   校对 王亭亭