重庆市三调数据开放共享服务模式研究

蔡柔丹

(重庆市勘测院，重庆 401121)

1 引 言

土地调查是查实查清土地资源的重要手段。国务院分别于1984年和2007年部署开展了第一次全国土地调查和第二次全国土地调查(以下简称“二调”)。2017年，国务院决定开展第三次全国土地调查；2018年，自然资源部组建后，国务院决定，将“第三次全国土地调查”调整为“第三次全国国土调查”(以下简称“三调”)。三调总体方案[1]中对调查成果数据的共享应用做了强调，国土调查相关成果由各部门共享，充分发挥国土调查成果在服务经济发展和社会管理、支撑宏观调控和科学决策中的基础作用。

三调成果是一项承载海量数据的宝库，一直以来，重庆市都高度重视挖掘大数据的商用、专用、民用价值，开展三调数据共享应用可使三调成果更好地契合政府管理、规划和自然资源系统、其他行业部门以及企业公众的应用需求，同时为经济社会建设提供坚实的数据支撑。

2 二调数据共享应用现状

2.1 二调数据总体应用情况

二调全面查清了全国土地权属和利用状况，掌握了真实的土地基础数据，并对调查成果实行了信息化、网络化管理，以满足经济社会发展及国土资源管理的需要[2]。二调于2007年7月全面启动，历时两年多，其丰富的数据成果已被政府部门、自然资源部门以及其他相关行业部门应用和研究。二调数据成果包括各级行政区遥感影像数据、土地利用现状数据、基本农田面积数据、各类土地的权属信息、不同坡度等级的耕地面积数据等[3]，这些成果的服务对象主要为自然资源系统内部和其他政府部门、企事业单位等[4]。

2.2 存在的主要问题

(1)数出多门，行业间存在数据壁垒。由于长期以来各类自然资源实行分头管理，各类自然资源调查数出多门，造成了“九龙治水”的局面，二调时从其他各行业收集相关数据，收集到的数据多为原始数据，由于数据标准、内涵、格式等方面均有一定差异，使得二调最终成果的认定标准不完全一致，调查成果难以让全部行业接受。

(2)出于数据安全考虑，对外开放共享不足。二调成果包含大量的涉密数据，出于数据安全的考虑，在数据安全保障体制机制和数据安全支撑技术不足的情况下，通常只对政府部门和自然资源系统内部开放，企事业单位和个人用户难以获取，这造成了数据共享和应用困难，而公开数据的数量和质量有限，难以发挥出应用价值。

(3)拓展和深化应用不足，没有充分发挥数据价值。理论上讲，二调数据可在各行业、各企事业单位、高校及科研院所等单位得到广泛和深入的应用，然而实际上由于数据保密、数据获取渠道少、获取流程复杂等原因，使得二调成果数据的社会化应用服务不足，其内在价值和衍生价值也没有得到充分的发挥。

3 三调数据共享服务价值

3.1 三调数据基本情况

三调从2017年开始立项，到2020年完成，总共耗时三年。三调的目的是在二调成果基础上，全面细化和完善全市土地利用基础数据，掌握翔实准确的国土利用现状和自然资源变化情况。按照国家统一标准，以正射影像图为基础，实地调查土地的地类、面积和权属，全面掌握全市耕地、湿地、住宅、交通运输等13大一级类的分布及利用状况，建立互联共享的覆盖市、县两级的集影像、地类、范围、面积、权属和相关自然资源信息为一体的国土调查数据库。

3.2 三调数据的特点与优势

(1)更加注重全面调查。与前两次土地调查侧重土地利用调查相比，三调更加注重全面调查[5]，按照国家统一标准，在全市范围内实地调查土地的地类、面积和权属，全面掌握耕地、园地、林地、草地、商服、工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、水域及水利设施用地、湿地等地类分布及利用状况。

(2)更加注重成果精度和质量。三调利用遥感、测绘、地理信息、互联网等技术，统筹利用现有资料，以高清正射影像图为基础，以内外业相结合的方式开展调查，为进一步提升调查成果质量，重庆市全面采用优于 0.2 m高分辨率影像，因此采集精度更高，调查准确度更高。

(3)耕地信息掌握更细更全。三调细化耕地调查，全面掌握耕地数量、质量、分布和构成。对位于河流滩涂上的耕地、湖泊滩涂上的耕地、林区范围开垦的耕地、牧区范围过渡开垦的耕地、受荒漠化影响的退化耕地和石漠化耕地等开展细化调查，分类标注，摸清各类耕地资源家底状况。

(4)整合专项调查，成果更加全面丰富。林地、草地和湿地专项调查原为相关国家部委负责，国务院机构改革后，对森林、草地、湿地等资源专项调查职责进行了整合，自然资源部将林地、草地、湿地调查纳入三调重要内容，三调整合相关自然资源专项调查信息，整合森林、草地、湿地等资源，使三调成果更加全面、内容更加丰富。

3.3 三调数据服务对象和应用方向

(1)政府部门：主要包括市政府和区县政府及其组成部门，政府部门可利用三调开展宏观调控、统筹规划、城市建设和管理等，并为相关政策办法的制定提供基础数据。支撑水利、林业、环保、交通、城市建设等各个部门的日常业务开展，例如交通部门利用土地调查数据可以准确地获取道路的分布情况，如道路的宽度、道路的等级，在城市内部可以合理地整治交通，维护交通秩序等。

(2)规划和自然资源系统：市规划和自然资源局以及区县自然资源管理部门，可利用三调数据开展相关业务管理，例如开展国土空间规划、自然资源确权登记、自然资源资产清查与核算、耕地保护、自然资源生态修复等工作，执法监察部门对辖区内的土地使用者、宗地面积、地类、地貌等调查数据的浏览、查询，以及遥感影像信息的查看等。

(3)企事业单位：包括各类型的企业、事业单位、高校和科研院所等。企事业单位可进行三调数据产品定制和加工处理，如各高校和科研院所可使用三调数据成果进行教学演示、自然资源相关科学研究等；文化单位可根据最新的三调成果对相关资料、出版物进行知识更新等。

(4)个人用户：是指社会公众。根据《土地调查条例》，国土调查成果应当向社会公布，除了依法保密的数据以外，个人用户有权通过互联网、政务外网等各类网络环境的网站、信息服务系统对调查数据进行浏览、查询和下载等操作，从而实现自然资源信息的充分互联共享。

表1列举了部分三调成果预期服务对象和应用方向。

三调数据部分服务对象与应用方向 表1

3.4 三调数据共享应用的价值和意义

三调成果数据是一项重要的政府信息资源，政府、企业、公众对三调数据都有着强烈的应用需求，共享和对外开放不足必然会形成“数据孤岛”，大大降低其使用价值。

促进三调数据共享应用，一方面在规划和自然资源系统内部，可实现国土调查数据、专项调查数据与国土空间规划、基础测绘、自然资源管理等各类基础数据的互联互通和综合分析应用，支撑规划自然资源部门更好履行“两统一”职责。另一方面，促进三调数据与水利、林业、环保、农业等其他行业部门数据及社会数据的融合应用，满足行业及公众对国土调查数据的针对性精细分析需求，将有效消除“数据孤岛”，提升资源整合与利用效率，同时提高部门间协同工作水平，从而推动部门发展。

4 重庆市三调数据共享应用服务模式研究

4.1 制定三调数据共享资源目录

制定三调数据共享资源目录是高效开展数据共享的基础，理清三调数据集中可共享的资源清单，并按照不同分类体系，对可共享资源进行归类和细分，为三调数据共享和应用服务提供一个内容完整、逻辑清晰、层次分明的资源目录[6]。

(1)按使用范围分类：将三调成果数据分为对内共享和对外开放，其中对内共享是指向政府及系统内部提供数据共享服务，对外开放是指向企事业单位和社会公众提供数据查询、咨询、申请使用等服务；

(2)按数据类型分类：将三调成果数据分为数据成果、图件成果、文字成果、数据库成果、其他专项调查成果，用户可针对性查询调取相应类型数据；

(3)按应用方向分类：将三调成果数据分为政府决策支撑、自然资源管理、国土空间规划、城乡建设、生态修复、水利、林业、环保、农业、交通等行业应用以及个人申请使用；

(4)按服务分类：将三调成果共享服务分为数据共享、信息咨询、数据处理、问题分析、决策支撑等不同服务类型。同时，也可根据其他共享和应用服务需求进行相关分类，不断扩充三调数据共享资源目录体系。

4.2 建立三调数据共享服务平台

三调数据共享服务平台是三调数据对外展示的窗口和统一入口，向用户提供数据产品、处理分析、决策咨询等全方位的服务资源[7，8]。数据共享服务平台自下而上由基础设施层、数据资源层、应用层、服务层和用户层构成，如图1所示。

(1)基础设施层：包含了平台所需的硬件设施，包括网络、服务器、存储设备、安全设备、操作系统、数据库系统等，是构成平台运行的重要基础。

(2)数据资源层：集中管理所有共享的数据资源，即数据成果、图件成果、文字成果、数据库成果、其他专项调查成果等，按照三调数据共享资源目录的不同分类体系，设置相应目录标签，可分类别查询和提取数据，实现数据的统一有效管理；

(3)应用层：在数据资源层之上，通过构建数据处理与分析功能模块，实现数据图层叠加分析、缓冲分析、裁剪分析、坐标转换、投影转换、数据运算等分析应用，该层可根据用户需要扩充处理分析模块，是从数据到应用转化的重要支撑层；

(4)服务层：在应用层之上，应用层通过数据处理与分析后，形成相应的分析处理结果，服务层则利用这些处理分析结果，为用户提供信息咨询和决策支撑服务；

(5)用户层：用户层则直接面向用户，通过数据共享平台门户网站、微信公众号和微博官方账号等方式，为用户提供多种数据访问、查询和申请的窗口和入口。

图1 三调数据共享服务平台架构

4.3 提供多样化数据产品和服务内容

(1)提供多样化数据产品。提供包括地图服务、专题图集、统计数据、文档数据等在内的多种数据产品(图2)。例如按照行政区和年份信息对各类统计数据进行管理和共享，可对申请许可通过之后的各类统计报表进行预览和下载，包括基础统计报表、飞入地统计报表、耕地统计报表和其他专项报表等。

(2)提供灵活的数据处理与分析功能服务。利用共享服务平台的处理与分析功能模块，创新性地向用户提供多种数据处理与分析服务，包括数据图层的叠加分析、缓冲分析、裁剪分析、坐标转换、投影转换、数据运算等一系列功能服务，突破传统数据共享平台只能提供数据和信息共享的局限，提升数据共享服务的用户体验。

(3)提供丰富的信息咨询与决策支撑服务。开展基于三调数据的衍生分析，利用三调数据与部门管理数据、行业应用数据和社会数据开展交叉融合和综合分析，得出相应分析结果，为政府、行业和社会公众提供以三调数据为基础的信息咨询和决策支撑服务。

图2 多样化数据产品及服务

4.4 制定数据安全保障机制

(1)数据存储安全：数据加密存储，建立数据备份机制；数据访问安全：根据不同数据内容和不同用户级别，设置不同访问权限，对于特定的重要数据只允许经过特别授权的用户访问；

(2)数据传输安全：在远程进行数据访问的过程中，需要考虑数据传输安全性，通过压缩传输和加密传输的方式，对于特定的重要数据只允许采用涉密介质现场拷贝的方式；

(3)数据使用安全：制定明确统一的数据开放授权协议和数据使用规定，包括基于三调数据开展分析应用的数据成果，也应明确使用规定；

(4)涉密数据处理：对于涉密数据、敏感数据可以通过数据脱密技术、数据脱敏技术、数据加密技术、数据失真技术等加以处理来保障数据安全；

(5)数据安全等级保护制度：结合国家和市级关于数据安全相关的政策文件，结合数字化信息的特点，对数据进行合理、有效的分级，准确界定数据性质及其公开与保密范畴，合理划分数据共享等级，实行数据安全等级保护制度。

4.5 建立三调数据更新机制

根据《土地调查条例》规定[9]，每年进行土地变更调查。但由于年度变更调查只关注年度建设用地、耕地等重点地类的变化情况，对非重点地类的草地、林地等地类的变化数据未能及时予以调整纠正，导致数据现势性不强。

要保证三调数据的现势性，需要建立科学、统一的三调数据更新机制[10，11]，建立包含宏观监测、常规监测、精细监测和应急监测的自然资源常态化监测体系，为三调数据的宏观更新、微观更新、局部更新、快速更新提供充足的数据源，从而最大限度地保证三调数据的现势性。

(1)宏观监测：面向全市域采取全天候遥感监测，一般为中低分辨率遥感监测，突出大范围的宏观变化；

(2)常规监测：包含土地利用年度变更调查、地理国情监测等常规监测任务；

(3)精细监测：可结合重庆地理位置和战略地位，针对长江经济带、一带一路、成渝城市群、三峡库区等特定区域和重要专题开展高精度细化监测等；

(4)应急监测：可在突发情况下，快速响应，整合天空地一体的监测手段对目标地区实施快速监测。

4.6 制定高效快捷的三调数据共享流程

数据共享应用要实现方便快捷，而忌流程烦琐、程序复杂[12]，因此必须制定一个高效快捷的三调数据共享流程。利用共享服务平台提供一个统一的服务门户窗口，向用户提供全部类型的三调数据、信息资源、处理分析、查询咨询、决策支撑等服务[13]。

图3 三调数据共享流程图

如图3所示，对于政府部门和企事业单位，可通过共享服务平台在线自助申请，对于大部分数据共享申请，可由市三调办工作人员参照数据使用规定完成在线审核，对于涉密数据申请须在线签署保密协议，对于少数特殊情况如涉及重要数据及重大事项申请的须由市规划自然资源局分管领导签批，数据申请通过审核后，用户即可根据不同使用权限，开展数据查询、浏览、处理、分析、下载、生产报告等一系列操作。面向社会公众用户，除了共享服务平台在线门户窗口，还可通过开设微信公众号和微博官方账号等方式，为用户提供信息咨询和数据查询、浏览的入口，以及相关统计报表、专题图制作与发布等，让三调数据得到充分的开放共享。

5 总结展望

三调数据成果是一座国土空间大数据宝库，实现三调数据的共享应用将消除“数据孤岛”的局面，有利于发挥数据的潜在价值，提升资源整合与利用效率，加强数据到信息到决策的转化。然而在三调数据共享应用服务的实施过程中，仍将面临数据安全、部门协同、数据价值挖掘等方面的问题，这就需要各个部门、单位齐心协力攻克技术难关，多角度地解读数据内涵，最大限度地发挥三调数据成果价值。