乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

何武林

摘 要：近年来，为解决我国各类空间规划自成体系、互不衔接等问题，国家推动了以“多规合一”为主线的国土空间规划体系建设，并对应我国的行政管理体系，形成了以国家级、省级、市级、县级、乡镇级“五级”，和以总体规划、详细规划、相关的专项规划“三类”为架构的“五级三类”国土空间规划体系。空间规划体系改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，也是我国经济社会健康可持续发展的重要保障。在此背景下，本文主要对乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义进行了简单的探讨，以期能够为相关人员提供参考。

关键词：乡镇国土空间规划;国土空间规划

1、乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，并主要体现在城乡发展的不平衡和乡村发展的不充分。乡镇作为国家行政管理体系中最基层的管理单元，在协调城乡关系、促进乡村经济社会健康发展方面发挥重要的推动作用。因此，在国土空间规划体系中，乡镇级国土空间规划对我国“不平衡、不充分”的主要社会矛盾的解决具有独特的作用，这既是推动乡村高质量振兴发展的要求，也是国家新型城镇化发展的要求。自2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）印发以来，各地已在陆续推进乡镇级国土空间规划的编制工作。

乡镇虽然是五级国土空间规划中最低层级的地域，但由于国土空间规划传导与落实的功能要求，高层级地域的国土空间规划对“多规合一”内容在乡镇地域的传导与落实，以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三线”划定，都会对乡镇地域各类自然资源规划管理的落实和各类空间资源的有序开发利用提出更高的规划要求。特别是乡镇地域承担了更多的自然资源和生态保护的作用，以及在国土空间规划中的体现是高层级国土空间规划能否有效实施的关键。

同时，乡镇地域涉及到城（集）镇与乡村等不同特质的地域要素，以及其结构上充分体现出的城乡二元特征，也会关联到乡镇地域的国土空间总体规划与详细规划如何有效衔接。如乡镇地域的产业发展、市政基础设施和公共服务设施的布局等需要有总体层面的安排，发挥城乡融合的作用，既要考虑与县市的衔接，也要考虑与乡村的融合，做到对乡村发展底线要素的刚性管控。因此，乡镇级国土空间规划的难度丝毫不亚于其他高层级的国土空间规划。

2、乡镇国土空间规划在国土空间规划体系实用性思考

2.1、明确边界和责权以支持提升村镇基层治理能力

作为基层的乡镇政府权限最小、事务最多，乡镇的同一块土地往往承載多种功能要求，面对上级多个部门的不同管理职责。例如，滨河带往往承载了水利部门的防洪职责、林草部门的自然保护地保护职责和造林任务、文体部门的体育休闲设施布局要求、住建部门的市政设施布设要求等等。同时，乡镇级空间单元处于我国国土空间规划体系最下位层次，直面社会矛盾和经济利益冲突焦点，如果边界不清、管理责任不明，有经济利益的地方就会出现多头管理和争夺权益问题，无利可图还要负责任的地方就会出现管理空白地带，造成协调反复，不利于基层治理能力提升。作为最基层的国土空间总体规划，乡镇总规应突破部门壁垒、技术壁垒，统筹空间格局和明确管理界限，深入研究如何支持提升村镇基层治理能力。

2.2、提供全覆盖的基础性乡村发展引导和管控要求

乡村地区在乡镇域中的面积占比大、人口占比高，而且是乡村振兴的主战场。新时期乡镇总规是全域全要素的国土空间规划，且直接面对广大乡村基层社会，是国土空间规划能否真正落实的基础环节，肩负着指导村庄发展和促进乡村振兴的时代使命。从村庄视角看，就目前我国的实际情况而言，大部分村庄没有实际的建设需求，编制完整村庄规划的动力不足，村庄规划编制全覆盖既不现实也没有必要。2019年，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）中明确提出“暂时没有条件编制村庄规划的，应在县、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据”。因此，乡镇总规应承担起指导村庄国土空间用途管制和建设管控的职责，提供全覆盖的基础性的乡村发展和管控规划指引，主要包括村庄类型、建设用地总规模、刚性控制线、基础设施和公共服务设施配置标准等内容，为广大村庄的规划建设管理提供基础依据。

2.3、完善区域协调互促发展格局

相邻区域关系协调不仅仅是市县级国土空间规划的重点内容，对于处在流域、城市群、都市圈、中心城市和行政区划交界地带的乡镇也需要加强区域协调规划，需基于区域视角给予规划回应和落实，这也是乡镇总规报批审查的核心内容之一。基层乡镇政府在承担社会事务方面有较大的优势，但是在经济产业、环境、交通、市政、公共安全等方面的权限非常小，乡镇域的规划建设管理工作必然需要在更大的区域层面统筹协调才能顺利推进。乡镇总规与上层级规划一样，也需要在“完善区域协调格局”的要求下扮演好自身角色、发挥应有作用和争取外部支持。一是作为区域网络中的一个节点，必须承担起区域责任，为区域整体发展贡献出必要的空间资源;二是在环境保护、道路交通、邻避设施布局、公共安全等方面提出需要加强横向衔接协调的对策;三是明确需要周边区域给予支持的具体事项，并在乡镇总规征求意见和报批过程中争取获得相关各级政府的确认和支持。

结束语

总而言之，目前我国各省（自治区、直辖市）、市县国土空间总体规划均在编制过程中，即将进入审查报批阶段。同时，各地的乡镇总规也已经陆续开展了试点编制工作，进行了一些探索并积累了一定经验，需要进行更多的开放式交流和研讨。

参考文献：

[1]王亚华，杨荣旗，赵英慧.第三次全国国土调查成果在国土空间规划中的应用[J].中国土地，2021（10）：8-11.

[2]赵博超.国土空间规划体系下村庄规划编制方法研究[D].江西师范大学，2020.