新时代市、县地震台网工作发展的思考＊

刘 琨 张 华 赵亚琴

1) 扬州市地震台网中心，江苏扬州 225009

2) 扬州市平山地震台，江苏扬州 225009

引言

市、县地震台网是全国地震台网的重要组成部分，是市、县防震减灾事业发展的重要业务载体。作为全国地震监测台网的法定组成部分，各市、县地震部门实际建设运行了相当数量的地震台站（网）。根据《中国统计年鉴2018》，全国共有市、县级地震台站1 355 个，占同期全国地震台站数的64.9%，市、县地震台网接受本级人民政府负责管理地震工作的机构管理。因此，市、县地震台网的发展有较大的自主性，如江苏省全部地级以上城市都成立了地震台网，但工作发展特色各异。近年来对市、县防震减灾工作，包括市、县地震台网工作发展的研究不多。已知的研究中有学者专家从省属地震台站的专业工作能力和市、县防震减灾工作的结合上进行了有益的探索[1-2]；也有从防震减灾能力评价评估的角度对市、县进行调查评估并提出了一些工作建议[3-4]。从基层视角对市、县地震台网工作中存在影响发展所面临的问题，怎样适应新时代行业现代化发展和发挥公益服务属性的实际需求，以及在地方防震减灾事业发展中起到作用等方面的研究较少。

大力推进新时代防震减灾事业现代化建设，着力提高全社会防震减灾综合能力，不断满足人民对包括地震安全需求在内的美好生活的向往[5]。新时代防震减灾事业的责任在肩，改革发展总的架构已经布局，新建设任务已经下达并相继实施。与此同时2019 年3 月涉及市、县地震部门的机构改革也在省级党委的统一领导下基本完成改革任务。市、县地震台网也伴随机构改革的深入推进，面临着行业现代化升级和政事改革带来的双重挑战。本文以扬州市地震台网中心（下称“扬州台网” ）为例，新一轮机构改革打破了扬州台网原有工作组织框架，原与扬州市地震局混岗混编办公的扬州台网成立独立法人运作。扬州台网在改革中暴露出思想、机构、方式等方面存在影响发展的问题。本文通过总结扬州台网的历史工作经验得失，联系机构改革、事业单位发展以及防震减灾事业现代化建设提出的新时代任务要求，客观分析存在的问题，提出改进工作和解决问题的思路建议，希望有助于提升市、县地震台网的工作能力，促进新时代市、县防震减灾事业的进步发展。

1 扬州台网情况和改革概况

扬州台网最早可追溯至1979 年成立的扬州市平山地震台，2004 年成立扬州市地震台网中心与扬州市平山地震台合署办公。2019 年3 月市、县机构改革前扬州台网是扬州市地震局局属事业单位，改革后随扬州市地震局整体划入扬州市住房和城乡建设局（挂市地震局牌子），扬州台网调整为扬州市住房和城乡建设局局属事业单位，接受市住建局的行政管理。本次改革后扬州市地震台网中心（平山地震台）按照改革要求成立独立事业单位法人，脱离机关独立运作，原来分散在扬州市地震局各处室的扬州台网人员不再与局机关处室混编混岗办公，全部扬州台网人员实现集中办公，负责扬州市范围内的地震监测预报技术工作。本次改革前后扬州台网的情况变化较大，涉及机构法人、财务、人事等（表1）。

表1 扬州台网机构改革前后变动情况Table 1 Changes before and after the reform of Yangzhou Earthquake Networks Center

2 优势和问题

2.1 工作的优势

2.1.1 法律、政策有保障、工作有要求

《中华人民共和国防震减灾法》和《地震监测管理条例》、《地震预报管理条例》以及地方性法规为市、县地震台网的建设、运行、发展提供了法律法规的保障。近年中国地震局党组研究出台的《新时代防震减灾事业现代化纲要（2019—2035 年）》、《地震监测预报业务体制改革顶层设计方案》和《中国地震局党组关于推进地震台站改革的指导意见》为地震台站（网）的发展，提供了政策顶层设计，提出了具体任务、目标，要求市、县级地震部门，尤其是地震台网要夯实基础，做好辖区内的地震监测预报工作。

2.1.2 扬州市存在发生较大地震的风险

扬州市已知从地质条件、历史地震活动和地震动参数3 方面都存在发生较大地震的风险。以大地构造单位划分，扬州市位于下扬子断块内，其中扬州市周边重要断裂有：郯庐断裂、淮阴响水口断裂、茅山断裂，1970 年以来都曾发生过有感地震。扬州市区域内主要断裂有：甘泉山—小纪断裂、凤凰河断裂、蒋王断裂、双桥断裂等，都有多期活动的证据。

江苏省历史最大地震活动也发生在扬州，为1624 年2 月10 日下午6.0 级地震。建国以来扬州市境内最大地震为2012 年高邮宝应4.9 级地震。而根据《中国地震动参数区划图（GB18306—2015）》，扬州市市辖区是江苏省沿江城市中地震动峰值加速度唯一达到0.15g的区域。

2.1.3 丰富的地方工作经验

机构改革前扬州台网与扬州市地震局机关处室混编混岗的工作模式，经过多年的运作磨合使得扬州台网人员熟悉行政管理工作的要求，了解台网业务工作与行政管理工作间存在的问题。扬州台网近年参与的一些重大活动中，既贡献了技术建议也身体力行参与其中。如2012 年高邮宝应4.9 级地震后的地震监测、现场调查、谣言处置等；防震减灾规划的具体拟编和落实执行；各类地震应急演练的策划、组织、协调和实施。扬州市下辖的县、市也积累了各自的优势经验，其中高邮市多年来与高邮地震台不断探索磨合，抓牢机遇形成的区县地震局与专业地震台站的优势互补，防震减灾三大体系融合发展的模式，使得高邮市的防震减灾工作全方位走在全国前列。仪征市地震局及其下属仪征铜山地震台的建设发展也在全省市、县地震台站中成绩斐然。

2.1.4 相对完善的工作基础

经过40 年的发展，扬州台网已经从最初的单一台站开展监测工作，发展成为拥有7 名专业技术人员，负责全市范围内（不含省属台站）的6 个台（点）测震、强震、流体、电磁波等观测数据的分析处理，以及负责处置全市范围内宏微观异常现象的地方综合性地震监测台网。

2.2 存在的问题

2019 年机构改革后，按照政事分开的要求，扬州台网完成了独立法人设置并单独运行，接受扬州市住房和城乡建设局的行政管理。承担了原扬州市地震局地震监测预报方面的技术工作。如何开展新机构框架下的地震台网工作，做好相关工作，助力地方防震减灾事业进步。通过实践磨合和剖析反思，认为扬州台网在功能定位、业务能力和对改革发展的认识等方面都存在影响地震台网发展的基础问题。

2.2.1 功能定位不清

包括扬州台网在内的市、县地震台网自成立以来为探索地震科学，争取作出有效预测预报意见做着不懈的努力并曾取得过一定的成绩。但随着地震科学的发展，地震监测预报工作对科学技术的要求已经从传统的经验分析为主转向数值物理的拓展。市、县地震台网的科学技术能力，已经落后于当前地震科学的进展水平，同时市、县辖区范围内发生破坏性地震概率偏小和难以准确预测的现实，使得市、县地震部门对地震台网的发展逐渐失去了动力，靠破坏性地震促进发展的特征明显。扬州台网近年的发展就与2012 年高邮宝应4.9 级地震的发生有密切的联系。同时近年来地震灾害预防和地震应急救援事业发展迅速，包括扬州市在内的一些市、县还将应急、震防等领域的项目性工作、技术系统的运行辅助工作都归至所辖地震台网承担。市、县地震台网在不明确增加机构职能和编制的条件下，既要做好地震监测本职工作，又要完成其他工作，实际工作过程中难免有互相影响的情况发生，逐渐造成了市、县地震台网的监测预报工作基本功不扎实，作为事业单位应具有的公益服务功能和辅助保障功能综合效益不佳，工作业绩显性度低的两难局面，使得市、县地震台网的功能定位逐渐模糊，整体发展过程缓慢。

2.2.2 台网工作效率低

早期社会发展水平较低的年代，市、县地震台网的建设多数依托国家和省地震局的规划布局进行，接受省地震局的技术指导，日常管理由地方承担，整体业务水平和工作效率向专业地震台站看齐。但随着经济社会的发展和对地震灾害风险认识的提高，市、县人民政府也逐步加密建设各自的地震监测台网，促进了市、县地震监测网络的完善，但问题也随之而来，问题一直存在并逐渐影响台网的工作效率。问题归纳起来，主要有3 个方面：①监测网络建设不科学、管理不到位。市、县地震台网部分仪器的选型和选址不符合现行的技术规范。部分仪器由于观测环境改变，已不适合继续观测。还有一些仪器老化严重，已经无法得到维修保障，观测产出的数据达不到观测标准要求，用于分析的信度较低。②台网的数据处理效率低。近年来，市、县地震台网对所辖观测仪器逐步进行了数字化和网络化升级改造，分析和存储方式发生巨大改变，同时仍有部分仪器仍以模拟形式观测，数据需人工传递。而现有的数据分析处理方法、软件应用和相关保障，与市、县地震台网实际工作“一岗多能”的要求间存在应用资源和实际需求的错配，造成工作效率大打折扣。而新仪器、新方法缺少行业系统培训机会，培训形式单一[6]，在实践中遇到问题又难以及时得到专家的指导和纠正，综上就使得市、县地震台网工作技能掌握难到位，实际降低了市、县地震台网的工作效率。③市、县地震台网业务基本功不扎实。不熟悉本地各类仪器的观测特征特性，对历史观测中的经验教训、异常情况判断、与地震活动关系的总结归纳肤浅，遇到技术问题过度依赖上级地震部门的意见，忽视当时本地的具体情况。上述3 方面的问题叠加，互相影响，造成了目前市、县地震台网观测有用产出低、分析处理效率低、科学应用研究水平低的现状。

2.2.3 对改革发展的认识不足

2019 年市、县机构改革以来，事业单位改革作为改革的一部分，已经发生了物理巨变。改革带来了新的运行模式，面对防震减灾事业现代化建设和事业单位改革发展要求，扬州台网对改革发展的任务和要实现的目标并不十分清楚。对市、县地震台网与地方防震减灾事业发展的关系，在新构建的综合性、全灾种、全流程的应急管理体系中应承担的责任担当，缺乏从个体到整体，局部到全局的认识。虽然机构改革已经使扬州台网脱离机关独立法人运作，但在思想上和运作模式上还留有政事不分的浓重印记，对事业单位应承担的职责任务认识模糊，具体到工作中还没有做好依法向社会发挥公益效益和辅助政府部门决策的应用准备，缺乏促进扬州台网工作提质增效的管理机制和科学评价方法。

3 主要工作建议

改革将扬州台网功能定位、技能水平和思想认识上的问题暴露出来，这些问题源于长期工作过程中具体问题的积累，不仅存在于扬州台网中，在其他市、县地震台网中也以不同的表现形式存在。虽然市、县地震台网的工作存在上述问题，但作为全国地震观测网络的组成部分，也要认识到市、县地震台网存在和发展的必然优势和改革的紧迫性。近年各地涌现的先进市、县发展和创新经验已表明，市、县地震台网的工作要融入到地方社会安全和行业工作安全中去，遵循好“两个坚持”和“三个转变”重要思想的指导，围绕新时代目标方向和解决市、县地震台网实际问题，从转变思想认识、提升专业技能、维系协调关系、创新工作方式几个角度提出思考和建议。

3.1 统一思想、凝聚共识

要清醒认识改革是为了更好地发展，本次改革过程中创新的国家应急体系，强调应对突发事件，包括地震灾害要做到“优化、协同、高效”的整体性和系统性防治。市、县地震台网作为地震活动和地球物理现象的监测单位是监视地方地震活动的前哨站。机构改革后市、县地震部门的工作组织机制发生了巨变，市、县地震台网要顺应改革要求，把思想统一到习近平总书记关于深化改革的讲话精神和中央的战略部署上来。牢固树立忧患意识和底线意识，充分认识到市、县防震减灾事业的发展离不开高质量的地震监测预报工作，市、县地震台网是高质量地震监测预报工作的基本单元，同时也是防震减灾工作在基层防线的重要环节。市、县地震台网要以强烈的政治责任感和使命感，坚决服从改革大局，以统一的思想定位好市、县地震台网在机构改革后的工作重点和工作目标，围绕中国地震局关于防震减灾事业现代化，地震监测预报工作改革的目标任务，在省地震局的中观指导下，着眼市情、县情谋划并实践好目标任务在本地的具体创新实践。要认识到改革不是一蹴而就， “优化、协同、高效”的实现还需要工作的不断探索和经验积累，过程会遇到许多未知的困难，但可以通过实践解决困难，以量变推动质变。

3.2 执行好国家任务“一般性”， 发挥地方工作“特殊性”

改革以来，扬州市已经或即将实施的国、省地震监测项目，包括“一带一路”项目、烈度速报与预警项目，同时地震灾害防治工程、防震减灾十四五规划也已经进入新阶段，规划项目的建设过程，以及建成后对市、县的作用和市、县地震台网应承担的工作，都有具体的新任务和新要求，同时也极具新挑战。承担具体建设和相关运行任务的市、县地震台网要坚定政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，认识到国、省地震监测项目在全国地震监测网络中的重要地位，市、县地震台网参与建设和运行的项目要确保达到项目一般性要求。同时不排斥地方的特殊性，不同市、县地震台网的实际工作和发展规划存在差异，在落实好国、省项目的同时，市、县地震台网要抓牢新时代的政策红利，充分利用现有资源，对照自身能力和地方防震减灾工作需求的差距环节，发挥主观积极性，解决一部分影响市、县地震台网工作发展的难题，同时在改革变化中积极调整和探索市、县地震台网的工作和国、省工作的对接协同，创新符合地方情况的“特色”业务技能、管理方式等。

3.3 协调好改革后的各项关系

3.3.1 协调好与行政管理部门的关系

改革后扬州台网与主管机关之间，形成了地震台网和行政管理部门的政事关系。这种关系在以前是没有明确的，充满了未知的挑战。专业技术人员开展地震台网业务工作与行政管理者统筹发展地震监测预报事业，存在“政事聚合”形成合力共振发展的问题探讨。地震台网要发挥好专业技术平台的作用，扮演好行政管理部门的技术参谋角色，同时行政管理部门也应在行政管理的法律框架内有效探索行政管理与业务工作的协作互动关系，通过法律的规定、政策的规范，逐步理清市、县地震台网的职责范围边界，促进市、县地震台网新、旧工作向法制化和规范化方向发展，地震台网要从自身专业技术能力范畴内“合法利用”向行政管理者提供技术服务产出，反馈行政管理效果，展现努力工作形象。形成行政管理部门与地震台网间相互沟通理解顺畅，简约高效发展的效果，发挥地震台网作为事业单位的服务社会、辅助政府决策的功能定位。

3.3.2 协调好与业务主管部门的关系

新时代全国地震监测预报工作体系已经明确由国家级业务单位负责牵头指导，省级业务单位负责辖区任务统筹，市、县地震台网作为市、县地震部门的业务单位负责辖区具体监测预报工作并接受上级地震业务单位的指导。同时市、县地震台网也是上级地震部门地震业务项目系统，尤其是监测预报业务项目的基层具体落实单位。对于市、县地震台网的业务工作要保持与上级地震业务部门的一致性，各地震台网必须在上级对地震台网业务工作的标准要求范围内，做好基本业务工作，落实好技术项目落地运行。而目前存在的市、县地震台网业务技术不精，基本功不扎实的问题，则影响到这层关系的高质量联系。如何做好市、县地震台网基本业务工作，是处理好与上级地震业务部门关系的关键。鉴于市、县地震台网规范化程度不一，实际工作范围存在差异性，建议在全国地震监测预报工作体系框架内，以省为单位，省、市、县联合开展地震台网业务工作的地方性创新应用研究，提出符合市、县地震台网实际的工作方式和专业评价方法，建立行业专业高效的沟通系统，制定专项提质规划，配套相关培训计划，提高市、县地震台网整体工作质量，推动市、县地震台网业务水平上台阶，维系好业务工作的高质量联系。

3.3.3 协调好改革前后工作的延续

改革永远在路上，路无坦途。当前市、县地震台网延续多年的工作模式因改革而发生巨变，新时代的工作也应做出适当的改变，以适应改革发展要求。改革过程难免会带来一些副作用，甚至要做好付出必要改革成本的准备。一方面市、县地震台网要继续做好地震监测预报基本工作，延续以往工作中的好经验、好方法，对以往工作中的薄弱环节要抓紧查缺补漏，筑牢工作基础；另一方面，市、县地震台网要善谋善划，积极探索创新，认真完成新时代赋予市、县地震台网工作的新任务，找准前后工作的业务衔接关键环节，科学继承和发展，实现工作的平稳连续。这当中要正确对待市、县地震台网历史发展过程中存在的问题，问题的存在往往具有历史局限性，要辩证的看待这些问题，问题的产生根源于解决某一历史阶段影响市、县地震台网工作的困难，解决的方式方法受制于当时的政策方向、地方情况和地震科技发展水平，是符合当时事物客观发展规律的，但在现时已经不适应新时代的要求。市、县地震台网要总结历史问题经验得失，借鉴先进地区市、县地震工作的成功经验，运用新思想、新理论、新方法化问题阻力为发展动力，在此过程中审慎评估新时代市、县地震台网工作范畴和创新能力边界，不苛求面面俱到，但要把解决历史问题和发展事业与市、县地震台网本职工作的高质量延续，实际工作效益的直接改善联系起来，作为新时代工作发展的基本目标，推动市、县地震台网的新发展。

3.4 科学探索工作新模式

本次机构改革后，江苏省内市、县的地震工作机构改革方式各异，各市、县地震工作机构与管辖地震台网的关系也不尽相同，但地震台网是防震减灾事业发展基础平台的功能定位没有变，地震台网监测地震活动和地球物理现象的工作任务没有变，是市、县承接地震行业技术应用落地的重要业务平台没有变。机构组织形式的差异，不能作为评价市、县防震减灾工作发展的标准。市、县地震台网，包括市、县负责管理地震工作的机构要在当前改革时代大潮中，保持独立思考，尊重已有的改革成果，勇于探索不同组织形式下的工作新模式，鼓励创新发展。同时国家、省地震局也应给予政策保障和技术支援，帮助市、县地震部门适应新时代防震减灾工作新要求，探索新的工作模式，提高市、县地震台网工作水平，稳定市、县地震工作队伍。通过国、省、市、县的上下联动，推动全国各级地震台网间实现分工有序，相互间系统协同的工作效果，释放新时代防震减灾事业现代化建设的成果效能，提升全行业防御地震灾害的能力水平。

4 结语

新时代防震减灾事业现代化建设已制定了时间表和任务书。市、县地震台网以及负责管理地震工作的机构要意识到防震减灾事业面临的变局，改革发展的迫切性，提供综合防灾减灾救灾服务并融合地方社会治理体系的重要性。市、县地震台网和管理地震工作的机构要同心协力牢牢抓住地震监测预报工作的基础，因地制宜、科学谋划、依法依规、积极探索切合地方实情的高质量地震业务产品服务，同时按照协同、高效的目标不断优化产品服务标准，优化市、县地震台网工作体系，为改善民生，减轻地震灾害风险，减少地震灾害损失，维护公共安全，筑牢防震减灾事业防线，肩负起新时代市、县地震台网应尽的责任。