普惠金融发展的“两难”问题及对策研究

◎胡金焱

引言

自2013年党的十八届三中全会将“发展普惠金融”确立为国家战略以来，普惠金融得到了快速发展。普惠金融是缩小收入差距、实现共同富裕的有效途径。尽管我国普惠金融发展迅速，但仍有不尽人意之处。一方面，发展普惠金融可以提高金融服务实体经济的效率，提升金融服务的覆盖范围和质量。另一方面，我国在普惠金融发展中存在金融资源配置不均衡、提供金融服务的主体不明确、风险防控体系不完善以及监管机制不合理等问题。由于小额贷款公司的体量较小，难以满足大多数小微企业的贷款需求，而P2P网络借贷的风险持续暴露，在国家强监管的背景下发展逐渐停滞。因此，当前普惠金融的发展还是依赖国家扶持和政府干预，主要通过国家引导或优惠政策的支持，以“任务式”的形式，要求金融机构向小微企业和低收入者倾斜，这种方式只能缓解短期内弱势群体贷款供给不足的情况，无法从根本上解决金融机构对弱势群体的金融排斥问题。

大部分金融机构作为营利组织，往往以利润最大化为目标，无法提供抵押品和担保品的小微企业以及收入较低、地理位置偏远的社会底层贫困人口，不得不被正规金融服务体系排斥在外（王国刚，2018；谢婼青等，2021）。普惠金融与金融排斥是一个问题的正反面，解决了金融排斥问题也就实现了金融的普惠性。目前，国内外学者针对这一问题进行了大量研究。Leyshon&Thrift（1993）研究了居民所在地与金融机构营业网点的地理距离对金融可得性的影响，第一次提出了“金融排斥”的定义。Conroy（2005）则将弱势群体被排斥在正规金融机构之外的现象定义为金融排斥。星焱（2016）认为金融排斥是普惠金融的对立面。尹志超、张栋浩（2020）利用中国家庭金融调查数据，研究发现普惠金融可以缓解家庭发生贫困和脆弱性。李建军等（2020）、郭峰等（2020）认为我国普惠金融有很强的地区收敛特征，要考虑地区间的差异。

也有学者对如何促进普惠金融发展进行研究。Ghosh（2013）认为不能仅依靠普惠金融解决贫困问题，还需要有效的金融普惠策略。Field et al.（2013）也认为普惠金融持续性经营困难、低收入者债务增加等问题严重限制了减贫效果。普惠金融不能完全依靠金融救助和政策补贴，政策向弱势群体倾斜可能需要牺牲另外一些群体的利益，而要从根本上解决金融排斥问题（何德旭、苗文龙，2015；王颖、曾康霖，2016）。徐忠（2018）提出以市场为主导、政府做引导的方式发展普惠金融。但是，也有学者持有不同观点，张晓玫等（2021）认为普惠金融政策会扭曲中小企业的资产配置。李明贤等（2021）则认为政府干预会抑制传统金融发展对县域数字普惠金融的促进作用。

此外，关于数字普惠金融的发展也受到学者们的关注。胡金焱等（2018）、孙玉环等（2021）认为互联网金融能够在一定程度上改善金融排斥问题，提高金融的普惠程度。张勋等（2019）发现数字普惠金融在落后地区的发展速度更快，而且能显著提高农村低收入的收入水平。郭丽虹、朱柯达（2021）认为借助金融科技可以降低普惠贷款带来的风险。

从现有文献来看，关于如何构建普惠金融体系的研究已有很多，但依然存在一定争议。同时，对部分问题缺少更深入的探讨，归纳起来主要包括以下四点：一是对普惠金融的内涵和本质存在一定误解，普惠金融如何定位、普惠金融是否等同于扶贫金融、福利金融等，这些问题存在疑问的根本原因是没有准确把握普惠金融的内涵和本质；二是普惠金融参与主体职能定位不明确，普惠金融的主体是正规金融机构还是小额贷款公司、政府应该承担什么样的角色，这些问题都存在争议；三是现有研究忽视了普惠金融带来的风险问题，互联网金融技术提高了金融的普惠性，但也增加了潜在风险，同时大力发展普惠金融还增加了“脱实向虚”的风险；四是对如何构建系统合理的普惠金融监管制度研究不充分。本文通过梳理我国普惠金融的发展脉络和现状，从实际出发，指出当前普惠金融发展中存在的“两难”问题，并从多个维度提出完善普惠金融健康持续发展的政策建议。

我国普惠金融的实践

近年来，我国积极支持普惠金融的发展，通过政策引导，并借助互联网技术，大力推进金融创新，有效缓解小微企业和低收入者“贷款难、贷款贵”的问题。从最初的农村信用社、村镇银行到小额贷款公司、农村新型金融机构，都体现出金融服务的普惠性。目前我国正逐渐形成有中国特色的普惠金融体系。

（一）我国普惠金融的发展脉络

我国普惠金融的发展最早可以追溯到改革开放之前的农村信用社等形式，但真正开始发展是20世纪90年代初。根据国外的发展趋势，结合中国经济发展的特点，我国普惠金融的发展历程大致可以分为三个阶段：萌芽期（2005年以前）、 探索期（2005年至2012年）和爆发期（2012年至今）。表1展现了我国普惠金融不同发展阶段的标志性事件和表现形式。

（二）我国普惠金融的发展现状

目前我国普惠金融稳步发展。一方面，传统金融机构的服务覆盖率进一步提升，欠发达地区的金融服务可得性不断改善；另一方面，金融产品不断创新，大数据、云计算、互联网等技术与金融加速融合，数字普惠金融显著提升了金融服务的深度和广度。

当前，我国不断提高正规金融机构对普惠金融的服务范围和力度。从图1可以看出，我国银行业涉农贷款余额和小微企业贷款余额一直呈现稳步增长的趋势，到2020年末分别为38.95万亿元、42.7万亿元。其中，我国普惠型涉农贷款和普惠型小微企业贷款（单户授信总额1000万元及以下）快速增长，分别从2017年的7.68万亿元和5.09万亿元增长到2020年的15万亿元和7.65万亿元。此外，我国鼓励发展小额贷款公司、民间资本管理公司等民间融资机构，逐渐形成了以商业银行为主、小额贷款公司等民间融资机构为辅的普惠金融发展模式。

近年来，银行积极提升智能化设备的使用，加快扩大县域金融服务范围。从表2可以看出，全国联网的ATM机数量稳步增加，从2015年的92.42万台增长到2020年的101.39万台，农村地区ATM机数量也大幅增加。借助于ATM机，扩大自助网点的服务范围，延伸服务渠道，有效打通了金融服务的“最后一公里”，提高了金融服务的可得性。随着大数据、云计算和互联网技术在普惠金融领域的不断应用，数字普惠金融应运而生。借助互联网等技术，能够显著降低普惠金融的服务成本，提升普惠金融的深度和广度。表2第3、4列显示了我国个人银行结算账户的情况，2015年全国个人银行结算账户共有73.25亿户，农村地区共有33.04亿户，到2020年增长到124.61亿户和47.41亿户。结算账户数量的大幅增长说明更多的人享受到了金融服务，金融普惠性不断加强。

随着互联网和移动通信的不断发展，人们可以利用电脑、手机等设备进行转账、购物等活动。因此，电子支付业务极大地促进了金融服务的范围。2015年，全国网银支付笔数和农村地区网银支付笔数分别为363.71亿笔和98.29亿笔，到2020年增长到879.31亿笔和118.77亿笔。各地区积极推广电子支付等现代支付工具，有效扩大了金融服务的范围，促进了地区的经济发展。2015年正是我国互联网和移动通信等技术爆发的时间点，各类金融产品不断创新，数字金融的发展有效提高了农村地区金融服务的可得性，为解决欠发达地区的金融普惠性提供了条件。

（三）支持普惠金融发展的相关政策

为了解决低收入者和小微企业“融资难、融资贵”的问题，国家出台了一系列政策，鼓励金融机构加大普惠金融的支持力度，积极进行金融产品的创新，扩大金融服务范围，提高金融服务深度。2013年，党的十八届三中全会将“发展普惠金融”确立为国家战略。2015年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，明确普惠金融的服务目标是提高金融服务覆盖率、提高金融服务可得性、提高金融服务满意度，并把“市场主导、政府引导、防范风险、推进创新”作为我国普惠金融发展的原则之一。从2018年到2021年，几乎每年国家都会出台支持“三农”和小微企业贷款的普惠金融政策。

为解决金融机构在开展普惠金融时面临的“高风险、高成本”问题，国家出台了相应的财政扶持政策，通过财政补贴和税收优惠降低金融机构的运营成本。同时，为鼓励金融机构加大对小微企业、“三农”的支持力度，通过金融政策对普惠金融定向降准降息。2017年，银监会发布《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，支持商业银行设立普惠金融事业部。至此，最终形成了以财政与金融相结合的扶持政策体系，极大地促进了我国普惠金融的发展。表3为我国出台的普惠金融政策汇总。

表3 ：我国普惠金融的相关政策

数据来源：中国人民银行。

普惠金融发展中存在的“两难”问题

尽管我国普惠金融事业已取得了很大成绩，但在发展中依然面临普惠金融内涵和本质不清晰、参与主体职能定位不明确、风险防控体系不完善和普惠金融监管制度不健全等问题。

（一）普惠金融内涵和本质不清晰

在我国，普惠金融的目的在于延伸金融的广度和深度，为贫困地区提供广覆盖、低成本、可持续的金融服务，而不是慈善、扶贫、福利，更不是高利贷。而当前有很多学者和地方政府认为普惠金融就是福利、扶贫，曲解了普惠金融的内涵和本质，从而导致以下两个“两难”。

1.福利金融与高利贷金融的“两难”。一方面，普惠金融坚持机会平等的原则，在成本可负担的前提下，为弱势群体提供合理、有效的金融服务。但机会均等并不意味着保证每个人都能借贷，否则有可能变成福利金融、扶贫金融。另一方面，由于诚信难以评价，收回贷款风险较大等原因，金融机构很难为弱势群体提供正常的融资支持，从而存在“融资难”的问题，这便导致高利贷等民间金融的出现。于是产生了一个悖论：小微企业和低收入者等弱势群体需要“机会均等”的金融服务，获得优惠的贷款利率，但最终却面临“融资贵”。这与普惠金融的美好期望背道而驰，出现了一个“两难”的问题。

2.金融排斥与金融包容的“两难”。金融排斥是我国普惠金融市场至今发展不完善的重要原因，主要可分为六个方面。一是地理排斥，偏远地区成本高、金融机构网点少，导致普惠金融很难覆盖。二是评价排斥，因为融资成本及征信困难，产生了信息不对称问题，金融机构为实现风险最小化和利润最大化的商业目标，其设计的风险评估程序限制了部分人群的金融需求。三是条件排斥，弱势群体难以满足金融机构所需要的抵押、担保等基本的融资条件。四是价格排斥，即使是正常的资金价格，大多数融资对象也难以承受。五是营销排斥，由于成本较高，金融机构不愿意在偏远地区发展普惠金融，逐利性导致部分人群不在其营销范围内。六是自我排斥，部分群体受自身知识、能力的限制，很难接触到金融服务。普惠金融是为了实现金融包容，而金融包容与金融排斥形成了一个“两难”问题。

（二）普惠金融参与主体职能定位不明确

目前普惠金融的参与主体主要包括体制内的正规金融机构和体制外的民间金融组织，大多数小微企业和低收入者还是依赖民间借贷进行融资。同时，商业银行向普惠金融的倾斜主要是因为政府的干预，而这种干预很难长期持续，形成了三个方面的“两难”问题。

1.金融服务供给不平衡的客观现实与金融服务需求充分性的客观需要之间的“两难”。由于城乡差别、地域差别以及小微企业和大中型企业差别等现实问题，金融发展不平衡、金融服务供给不平衡的现象不仅客观存在，而且会成为常态。而发展普惠金融的要求恰恰是金融发展充分、金融服务供给充分。这便导致金融发展与金融服务的不平衡性与金融服务充分性的客观需要之间的矛盾，发展普惠金融不仅要实现广覆盖、低成本、高质量，还要实现适度竞争和商业可持续，从而形成了“两难”。

2.体制内金融与体制外金融谁是主力军的“两难”。一方面，体制内金融的规模较大、风控较强，决定了其在普惠金融发展中要承担主导地位。另一方面，当面临市场自主选择时，体制内金融机构却不愿意从事普惠金融活动，导致其难以完成普惠金融任务，这使得草根金融恰恰成为所谓的主力军。而资本的逐利性，使得体制外金融无法承担起普惠金融的任务，反而成为高利贷。这同时引发了诸多民间金融问题，致使其成为金融整顿对象及防控金融风险的重要领域，也是防控系统性金融风险的主要引爆点。

3.政府引导与市场主导之间的两难。一方面，在利益的驱使下，金融机构不愿意发展普惠金融，这就需要政府对市场加以引导。另一方面，无论是金融机构还是小微企业都是平等的市场主体，其交易行为都应该是信用原则下的选择，政府引导可能导致行政性干预，从而可能在一定程度上绑架金融机构的自主经营，违背市场原则。

（三）普惠金融风险防控体系不完善

普惠金融的主要任务是为被排除在正规金融机构体系之外的低收入人口和小微企业提供金融服务。而这部分人群信用资质本身较差，使得普惠金融具有一定的风险。数字普惠金融借助互联网技术使得金融服务能够跨区域、广覆盖，这种特征易诱发金融体系中风险交叉传染。在防控系统性风险的背景下，发展普惠金融可能会引发三个“两难”困境。

1.防范化解金融风险与大力发展普惠金融之间的“两难”。目前我国金融业正面临“三期叠加”的形势，即金融改革创新期、金融风险聚集期和金融监管困惑期，在这种情况下，防范重大金融风险是重中之重，而大力发展普惠金融可能会加剧金融风险的震荡。另一方面，由于我国经济也处于“三期叠加”的状态，即增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期，在经济下行、实体经济困难的情况下，客观上又需要大力发展普惠金融，来支持实体经济、支持产业的发展。因此，化解金融风险与发展普惠金融之间存在“两难”问题。

2.金融科技助推普惠金融与金融科技引致新的金融风险形成的“两难”。普惠金融的发展需要借助互联网、数字科技等技术，降低金融服务成本，解决金融市场中的信息不对称问题，从而降低金融服务门槛，扩大金融服务范围。在带来这些好处的同时，金融科技的发展也产生了新的风险或加剧了现有的风险，在传统金融风险的基础上，引致了新的信息技术风险。一方面，金融业务不再局限于金融机构，部分科技企业也被融入其中，这种跨行业、跨机构、跨市场的活动，使得传统金融风险具有更大的破坏性，风险传染更快、更复杂；另一方面，也出现了数据安全风险、网络安全风险等新的金融风险。

3.金融脱实向虚的现实与脱虚向实的要求的两难。在整个经济下行、产业发展不景气的背景下，金融业出现了脱实向虚、以钱炒钱的问题。例如，一方面实体经济利润率不断下降，缺少再投入的资金，另一方面我国金融业增加值占GDP的比重却超过8%，超过很多发达国家，金融部门的利润持续上升。金融发展的要义就是服务实体，脱离了实体经济就会出现资金空转、金融泡沫等现象，所以现在要求资金回归实体经济。为此，在当前全球经济下行的大背景下，二者之间也形成了“两难”。

（四）普惠金融监管制度不健全

数字普惠金融的发展提高了金融的普惠性，但也增加了监管难度，监管机构难以跟上当前技术发展的步伐。同时，对金融机构的考核机制也存在不合理之处，进而出现以下两个监管的“两难”问题。

1.普惠金融科技的发展与有效监管的“两难”。普惠金融的发展需要借助金融科技的力量，而金融科技的发展不是金融部门的问题，它是科技、网络、信息、计算机等领域的结合体。金融科技的爆炸式发展使得金融监管很难跟上步伐，为监管带来了新的挑战和风险，增加了风险的防范难度，从而带来了金融科技快速发展与金融监管相对落后的矛盾。谁来监管、如何监管、有没有能力监管、有没有技术监管，这些都是需要我们重点考虑的问题。

2.金融机构的风险约束与落实普惠金融风险容忍度的“两难”。一方面，监管机构在风险管控上考核较严，要求金融机构的不良贷款余额与不良贷款率双降；另一方面，又要求金融机构对普惠金融风险有一定的容忍度。而普惠金融面对的是那些本身不具备风险承担能力的小微企业和弱势群体，较高的风险水平使得金融机构“进退两难”，支持普惠金融就会导致其风险上升，考核压力较大，不支持又会违背国家的相关政策。

普惠金融创新发展的对策建议

普惠金融发展的核心目标是让弱势群体以平等的机会和价格享受正规金融服务。普惠金融能够扩展金融边界，提高金融覆盖率，是解决相对贫困的有效机制。但是，如何实现普惠金融的商业可持续发展、避免金融风险向小微企业和低收入人群扩散，是我们面临的重要难题。针对当前普惠金融发展中存在的“两难”问题，本文从多个维度提出以下政策建议。

（一）厘清普惠金融的发展理念

首先，普惠金融不是扶贫金融和福利金融。长期以来，相当一部分人将普惠金融混同于是对低收入人群的扶贫。事实上，普惠金融是以机会平等和商业可持续为原则，兼顾资金供给方和需求方的利益，积极引导金融机构向小微企业和低收入者倾斜，为其提供成本合理、便捷持续的金融服务。其次，普惠金融不是慈善金融。不能要求金融机构当慈善家，而是让小微企业、低收入者能够以合理的价格享受金融服务。在发展普惠金融时，不能只考虑弱势群体的金融需求，也应让资金供给者获得应有的收益。如果不联系实际，一味地考虑社会服务性，只靠政府补贴的形式来发展普惠金融，忽视市场原则和可持续性，不仅不会降低贫困，还可能会导致过度信贷，造成金融不稳定。

（二）加快中小型金融机构改革发展

加快发展村镇银行、小额贷款公司等“草根”金融组织。国际成功案例表明，中小型金融机构可以有效解决信息不对称问题，在服务小微企业和农户方面比大型金融机构更有优势。应该在货币政策、信贷政策等方面加大对中小型金融机构的支持力度，加快设立相关法律法规，明确其法律地位，给予与正规金融机构相同的经营条件，充分发挥其在小额信贷中的比较优势。

（三）明确提供服务的主体

发展普惠金融，要以体制内金融为主力军、体制外金融为生力军。体制内金融具有规模优势和较强的风控能力，应当作为普惠金融服务的供给主体。体制外金融有自身的地缘优势、创新优势和服务灵活优势，参与普惠金融可以为其发展提供机遇和机会，但只能作为生力军对现有普惠金融体系进行补充。只有两方面相结合，才能建立多层次、广覆盖、有竞争的普惠金融服务体系。

（四）大力发展数字普惠金融

发展普惠金融，需要依靠互联网技术和数字科技来降低成本、控制风险，这是从根本上实现普惠金融可持续发展的必由之路。在传统的金融体系下，需要投入巨大的人力和极为复杂的信息数据采集，较高的交易成本使得普惠金融无法“普惠”。而数字金融借助互联网技术，能够显著降低金融机构提供金融服务的运营成本和准入门槛，有效解决金融服务的“最后一公里”问题。同时大数据、云计算等技术可以帮助金融机构建立有效的风险防控体系。因此，数字金融真正地解决了普惠金融中金融机构面临的“高风险、高成本”问题。

（五）加快征信体系建设

阻碍普惠金融发展的一个重要原因就是征信体系不健全，而目前中国人民银行的征信系统覆盖率仅为38%。大量用户缺少征信信息，导致金融机构无法获取客户的信用情况，其金融需求由此被排斥在外。通过互联网、大数据和云计算等技术，可以实现征信数据的全覆盖，刻画每个个体的信用水平，从而解决信息不对称问题。因此，我国征信体系的建立和完善是实现普惠金融的基础条件，也是普惠金融健康、可持续发展的必要因素。

（六）强化风险监管体系

从政策层面上看，“鼓励创新、防范风险、健康发展”是我国监管部门对普惠金融的基本要求，在监管原则上也提出了“依法、适度、分类、协同、创新”等监管原则。可以看出，政策上要求鼓励创新和防范风险相统一，监管部门是希望通过防范风险来保护创新，这与“沙盒监管”的逻辑极为一致。已经在国外落地的“沙盒监管”对于我国当前的数字金融监管极具借鉴意义。在监管沙盒中，监管主体通过接口接入沙盒，与创新企业同时在线，监管者可以利用大数据、区块链等技术提供监管指导，以获取的数据为依据进行反馈和风险评估，与测试企业进行实时互动，不断修正和完善测试方案，并借助人工智能、人机交互来解释监管政策，鼓励、促进被测试企业的金融创新与合规发展。