国土空间规划的土地利用分类方案研究

徐影铎 刘鹤

摘要：随着国家经济发展越来越好，国土空间规划也不断的完善。进入了一个新阶段。计划体系应运而生。为探索新时代国土空间规划体系响应党的治国理政战略和国家治理能力建设路径和方法，通过解读国家战略，梳理国土空间规划体系，分析实践经验。在相关项目中，我们发现地域和空间规划从空间资源配置的角度强调战略。思考，尤其是国家战略思想的实施下沉，国家战略思想的理解和整合是地方空间规划顺利实施的关键。最后，从国家战略的角度，如何在新时代国土空间规划中体现国家战略意图，从战略角度进行技术应对，以取得更好的空间治理效果。

关键词：国土空间规划;土地利用;方案

引言

国土空间规划用地分类是规划编制、资源管理的基础性工作。党的十九大报告提出，“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。因此，为探索完善国土空间规划体系，强化其在国土空间用途管制中的作用。

1新时代的国土空间规划体系重建与制度环境改革问题

1.1没有充分发挥约束性与权威性

我国的城市建筑一般都缺少较为合理的城市空间建设规划，其在建设初期往往都是将建筑进行随意建设，很少有逻辑性有规划性的进行房屋建设。这种现象的发生，主要是因为我国的国土空间规划缺少一个较为合理的制度改革体系，不能使国土规划的约束性和权威性真正的得到有效的发挥。所以我国便要将工作重点更多的放在相关管理机构的设立上，因为只有真正的加强对于国土空间规划的相关治理工作，才能够使我国未来的城市建设更具合理性与规范性。要想要将国土规划这项工作做好，国务院也必须出台相关政策来进行建筑规划，有了更加标准化的法律来对我国的国土资源开发来进行约束，才能够让我国的国土规划更加的趋于标准化、更加的趋于合理化。这样才能够更加有效的促进我国的国土资源合理有序的开发利用。

1.2长期性规划与短期性规划的矛盾

国内国土资源的不合理利用是由许多方面的因素所造成的，其中长期性规划与短期性规划的矛盾便是影响我国国土规划不合理的一个重要因素。我国的国土规划周期一般是15年到20年，可以看出其具有一定的长期性的特点，所以我国政府在进行土地规划和分配中那就要有效的考虑到土地使用的合理性是否达标。但对于我国公民和企业的规划周期来看，他们的规划周期一般较短，基本都处于5年左右的范围内，所以我们可以明显的看出其所具有的短期性特点。就是因为国土规划的长期性与市民企业规划的短期性，这就让政府在进行国土规划时产生许多原则性的纠结。如果不将这两者的关系协调好的话，那就会对我国的国土资源规划产生更加严重的影响，就会让我国的城市建设规划也会变得越来越不合理，最终便会在我国产生严重的国土资源浪費的问题。

1.3缺乏规划依据与技术规程

要想真正的加强我国在国土规划相关方面的许多措施，除了上文进行的一些法律条文的相关规定外，还可以为此特别设立出一个进行国土规划监管的管理团队。在进行相关监管部门的工作开展时，需要时刻将国务院所颁布的相关法规在心中做到时刻的明确，这样才能够让该部门在进行国土资源管理时能够更具合法性，这样才能够让相关的国土空间规划管理工作变得更加的便利和有效。除此之外，我国也可以使用一些较为先进的工程性技术来加强我国对于国土空间规划工作的相关管理。这样才能够对我国的国土的合理利用起到一定程度上的保障作用。

1.4国土空间规划编制技术支持不足

国内要想真正的将国土的使用做到合理有效，那就需要在国土空间规划编制体系重建上投入大量的物力和财力。合理的国土空间编制体系能够有效的促进我国国土资源的高效性规划，但是现今的国土空间规划编制工作处在一个较为落后的境界，它不能够对我国的国土资源的相关有效规划起到一个有效的保障作用，所以我国就要加强对于国土空间规划编制的改革工作，只有将国土规划的编制问题进行了合理有效的解决，就会有效的缓解现在国土资源不合理规划的现状。

2新时期国土空间规划用地分类

2.1精简农用地，增加永久基本农田

为了加强对永久基本农田的管控，突显永久基本农田对于保障国家粮食安全，提高粮食综合生产能力的重要性，应新增“永久基本农田”作为国土空间规划用地分类。相应的，为区别耕地质量与管控方式，将未纳入永久基本农田的耕地归为“一般耕地”。现行土地规划用途分类中耕地下虽包含了水田、水浇地和旱地三个地类，但在管控方式上并无差异，所以可以将其取消，统一体现在“一般耕地”当中。因此，建议在农用地大类下设置永久基本农田，一般农用地和农业配套用地三个二级类，将一般耕地、园地、一般林地、牧草地和坑塘水面归并到一般农用地中，作为三级地类，精简农用地的划分。

2.2细化城镇建设用地

在存量规划变革的背景下，一方面，国土空间规划应统筹安排建设用地增量与存量，促进城市土地利用结构的优化、土地资产价值显化和城市功能提升。另一方面，国土空间规划需要制定城市内部各类用地节约集约利用控制指标和考核评价办法，建立土地效益及土地资源配置流动机制，促进土地利用向节约集约、适度混合转变。

2.3细化农村居民点用地

现行的土地规划用途分类中，“农村居民点用地”作为“城乡建设用地”下面的三级地类，并未进一步细化。在这种分类体系下，由于规划指标体系并未直接对农村居民点用地进行约束，而村级层面的空间规划缺位，导致农村建设用地长期以来缺乏直接管控。为实现乡村振兴，保障粮食安全，新时期国土空间规划需要延伸至村一级。同时，随着农村土地的确权和入市，农村土地改革的方向是盘活农村土地资产，通过改革实现农村产权要素资本化。在此背景下，国土空间规划要积极“入村”，保障土地权益，统筹考虑农村生产、生活和公共服务需求，合理引导宅基地、集体经营性建设用地和公益性设施用地的结构与布局，科学引导农村土地利用结构与布局，促进土地从“资源”向“资源、资产、产权”三位一体转变。

2.4以开发边界界定“区域性”用地

为了突出规划管理对于“区域性”建设用地和“城市性”建设用地的差别化管理，铁路、港口、机场等用地中为区域服务的设施用地应归并到“区域性”建设用地当中，而其中与城镇常住居民相关性较强的应归并到城镇市政交通设施用地中，避免模棱两可的问题。对于国土空间规划，建议：一是以城镇开发边界界定“区域性”建设用地。除高速公路、铁路（含站场）、堤防外，城镇开发边界内的其他交通、水利等用地纳入城镇市政交通设施用地范畴，对于城镇开发边界外的铁路用地、公路用地、民用机场用地、港口码头用地、管道运输用地、水工建筑用地纳入区域性交通水利用地的范畴。二是将剩下的建设用地归并到其他建设用地内。由于城镇用地和农村居民点用地已由三级类调整为二级类，原来二级类的“城乡建设用地”已不复存在，因此，将采矿用地、其他独立建设用地、风景名胜设施用地、特殊用地、盐田统一纳入其他建设用地下，作为三级类的用地。

结语

用地分类是规划编制、资源管理的基础性工作。当前，我国空间规划体系正处于重要的转型、变革和创新时期，新时期国土空间规划用地分类需要适应国家发展的新战略、空间规划改革的新动向和国土资源管理的新要求。

参考文献

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