论光伏发电项目用地的合规性

朱铭雯

摘要：随着国家政策支持光伏发电产业的发展，以光伏和风电为主的可再生能源项目层出不穷，掀起一波新兴项目的热潮，各企业经过激烈的“跑马圈地”，现基本已将适宜建设的土地圈得差不多了，怎么在有限的土地里，在不占用永久基本农田，不影响水田、耕地等农用地正常耕作的情况下，发掘出合法合规的光伏发电项目用地，使农作物耕种与再生能源项目有效结合产生经济效益最大化，这很大程度上取决于土地怎么有效利用，最終达到两者的双赢。

关键词：光伏发电;用地;合规;农光互补;林光互补

在“碳达峰、碳中和”的大背景下，国家为支持光伏发电产业发展，明确用地管理政策，自然资源部、国家林业局等部门先后制定了若干政策性文件，以光伏和风电为主的可再生能源项目变得炙手可热，现各大相关企业已将适合建设的土地基本已申请报建完毕，未来光伏项目若想继续发展，其选址将选择在更偏僻的戈壁、荒漠等土地，或者选择与农田、草地、林地等特殊土地进行“互补”或“一体化”的共存方式。但农田、草地、林地等特殊土地也是有区分可建设土地、有条件建设区以及禁止建设区。

一、土地的分类——光伏项目可以利用的土地性质

土地可以分为农用地、建设用地、未利用地三大类。理论上，“未利用土地”、大部分“建设用地”可以用作光伏项目的场址，小部分“农业用地”可以通过农光互补的形式开展。根据国家现有的土地政策，对不同性质的土地是否可以用作光伏电站场址做了区分，其中农用地中的耕地、园地、林地及大部分草地均为禁止建设区，只有小部分的其他草地（未利用地）为可建设土地;建设用地类别为有条件建设区，农村道路、坑塘水面、沟渠、设施农用地及田坎等土地类别为禁止建设区外，未利用地均为可建设用地。对于上述的林地类别为禁止建设区这一问题，因国家林业局出台了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发﹝2015﹞153号）对于林地用作光伏项目场址做出了详细的规定，其中只有苗圃地、林业辅助生产用地为允许建设区，其他灌木林地、宜林地为有条件的允许建设区，同时应采用“林光互补”的用地模式。

二、光伏发电项目用地方面的政策支持

为支持光伏发电产业发展、明确用地管理政策，国家自然资源部、国家林业局等部门先后制定若干政策性文件。2015年国土资源部等六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”）、国家林业局2015年11月印发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）、2015年12月国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》、2016年10月《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号，以下简称“1638号文”）、2017年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文”），部分地方政府也出台了相关政策，对光伏项目项目用地做出规范和界定。目前光伏发电项目用地主要参考5号文、1638号文、8号文等政策以及《土地管理法》等相关法律政策即可大致了解项目用地的合规性，判断项目用地选址是否符合国家政策的要求。

三、国家政策的相关规定

（一）5号文

5号文明确了未利用地和农用地使用方式。

“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续”。因此，针对光伏方阵用地，签署租赁和补偿合同即可，不需要办理变更土地性质手续;针对综合楼、升压站、塔基线路等永久性建筑用地部分，需要办理转为建设用地手续。

“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。故无论光伏方阵用地还是其他永久建设用地，均需要办理转为建设用地手续

（二）1638号文

1638号文规定“支持使用未利用地和存量建设用地发展光伏发电。对于之前已经使用农地建设的“农光结合”、“渔光一体”光伏发电项目，地方各级国土资源部主管部门应会同相关部门加强跟踪监测，发现新情况、新问题及时报部。对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续。”因此，1638号文默许了5号文出台前已使用农用地建设的“农光互补”光伏发电项目，可以按照现有的方式继续使用土地，但使用农用地新建项目，要严格按照5号文执行。

（三）8号文

8号文在5号文和1638号文基础上进一步解决了光伏方阵占用除永久基本农田以外的农用地按建设用地管理的问题，同时增加了对光伏扶贫项目的用地支持，对促进光伏发电产业发展具有一定的意义。

1、光伏扶贫项目用地

光伏扶贫项目是指对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目。

项目用地需分类进行管理，其要求具体为变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地进行管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应将其作为重点保障对象，并依法办理建设用地审批手续;场址内道路用地可按农村道路用地管理;光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原有用地性质;关于采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

2、光伏复合项目用地

8号文并未明确利用农用地复合建设的光伏发电站项目具体含义，但利用农用地复合建设一般指“农光互补”、“渔光互补”等农业业态和光伏发电一体建设的项目。并且8号文要求省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。

分类管理的要求具体为变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续;场内道路用地可按农村道路用地管理;利用农用地布设的光伏方阵可不改變原用地性质;采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

其他光伏发电站项目用地，除符合8号文规定的光伏扶贫项目及光伏复合项目外，应严格执行5号文件规定。

四、项目申请用地需满足土地流转手续

根据法律法规规定，主要对目前我国土地流转程序作以下简要概述。土地的获取方式主要分三种，分别为无偿划拨、有偿使用以及租赁方式。土地的流转手续大致可分为以下几个步骤，第一步需用地单位在初步选定土地为建设用地后，应首先向自然资源局、建设部门等咨询是否符合该土地的各项规划;第二步为用地单位确认该土地可以用于建设，再根据建设部门的要求，向建设部门提交用地申请，建设部门审查符合条件的，颁发建设项目的《选址意见书》;第三步用地单位持该《选址意见书》向同级自然资源局等相关职能部门提出用地预审申请，由该自然资源局相关职能部门核发《建设项目用地预审报告书》;第四步用地单位凭《建设项目用地预审报告书》向建设部门、环保局等办理立项、规划、规保许可等手续，并缴纳各项审批费用;第五步用地单位再持以上审批文件，向原预审的自然资源局相关职能部门提出项目用地的正式申请;第六步自然资源局等相关职能部门根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年级计划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同类型，经各级人民政府审批;第七步由自然资源局等相关职能部门具体负责对该农用地的所有权人和使用权人进行征用，签订补偿安置协议，按征地程序办理征地手续。

结束语：

通过浅析国家公布实施的政策“5号文”、“1638号文”以及“8号文”的内容，可得知光伏发电产业项目用地的选址是否合法合规，从而更好地进行下一步的报建审批工作，根据国家发布的相关政策内容及土地流转手续流程进行申请光伏发电项目用地，有利于光伏发电项目的推进，明确光伏发电项目用地的可实施性。

参考文献：

[1]《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）

[2]《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）

[3]《光伏发电站工程项目用地控制指标》

[4]《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号）

[5]《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）

[6]《土地管理法》

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