浅析共享协同目标下“多规合一”应用平台建设实践

徐启恒，刘成均，苏盼盼，黄滢冰，谢虎君

（1.东莞市测绘院，广东 东莞 523129；2.东莞水乡特色发展经济区规划和土地测绘中心，广东 东莞 523000；3.61206 部队，北京 100000；4.华东师范大学全球创新与发展研究院，上海 200062；5. 广州奥格智能科技有限公司，广东 广州 510275）

政策导向下“多规合一”工作已开展多年，自2012 年9 月推进新型城镇化研讨班座谈会要求“在市县层面探索国民经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划‘三规合一’工作”[1]。2013 年中央城镇化工作会议提出在县市探索“三规合一”或“多规合一”，建立统一的空间规划体系，实现“一张蓝图干到底”[2]。2014 年《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》提出，“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等‘多规合一’”。在此背景下，全国各地相继开展了试点研究及自发的“多规合一”探索，以促进本地区经济、社会、资源的协调可持续发展。

当前，各地多规部门已基本合并重组，但实现多规真正的“合一”，实施统一的国土空间规划是个循序渐进的过程。“多规合一”平台建设作为“多规合一”工作的重要组成部分，是实现国土空间规划管控的探索过程。共享协同是平台建设的核心诉求，平台共享协同有利于从资源统筹管理的角度摸清多规“家底”，提供数据存储、数据管理、数据共享、数据分析等功能，从地理信息技术层面支撑城乡空间资源有效配置，保障土地资源节约集约利用；从空间层次、规划内容和行政管理的角度理顺多规关系，促进简政放权背景下规划审批流程再造、项目协同联合审批等；从成果展示的角度，形成“多规合一”“一张图”，辅助规划决策，通过多规联动减少未来规划矛盾的产生，并逐渐消融历史矛盾。

1 “多规合一”现状分析

规划是对城市现有建设情况的定性、对城市未来发展方向的指引，对城市空间布局的部署以及对城市发展的蓝图设计[2-3]。由于我国的行政机构管理历史特征，导致了我国的现行的规划种类繁多，规划内容杂乱[5]，国土空间规划的全域实现还需要一定时期的过渡探索。从管理层面上说，目前既有国家层级和地方一级的总体宏观规划，有相关规划职能部门的专项规划，也有规划相关行业的专题规划等等[6]，这些不同类型、不同种类、不同功能的规划成果并存运行，在过去一段时期内对国家和地方的城市建设、城市发展起到了积极的推动作用[7]。但随着城市的发展，新时期这些多层次多类型的规划（甚至原并行在多个部门的法定规划）开始暴露出诸多弊端，省市县层面规划间横向协调难度大、规划内容重叠和冲突逐渐累积，对城市的可持续发展的阻碍作用逐渐超过其带来的积极作用。

我国现行的多种规划逐渐凸显的问题表现在：在规划体系框架方面，王廷等[8]经统计，整理并总结出我国政府出台的各类规划达80 多种，其中20 多种属于法定规划。种类繁多、层级复杂、职能混乱等现象是我国目前规划体系“各自为政”、自相矛盾局面的根源所在。在空间维度方面，我国空间规划一般重纵向控制，轻横向衔接[9]。同类规划的统计口径和数据系统基本一致，其目标和时序关系基本衔接。但同一层级或不同层级的不同规划间横向协调程度较差，从而导致我国在横向空间上各种规划互相矛盾，横向逻辑上下错乱，核心规划方面，国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城乡总体规划是诸多规划中最重要的三类规划[10]，三类规划的原主管部门不尽相同，原部门之间缺乏有效的沟通和衔接，均是参照各自的规划引导和编制要求而完成，导致三类规划在空间范畴、规划期限、技术标准、数据标准、面向对象等方面的不同[11]，从而导致3 种规划间的空间矛盾和逻辑错误递增，在一定程度上影响了城市的健康有序发展，多规并存效益方面，多重规划不仅浪费了社会公共资源，还往往导致重大项目审批周期延长，项目落地困难等问题，违背了规划本身“城市发展引导”的初衷。

为应对上述问题，整合涉及多规的审核业务，编制统一的国土空间规划成为必然趋势，亦是新时期机构改革的一项重要目的。实施“多规合一”工作，建设“多规合一”信息平台可有效推动空间和规范的统一，资源共享共用。“多规合一”平台建设有利于统一空间参考减少规划冲突，统一相关规范减少规划歧义，共享规划成果辅助决策及综合应用。

早在2004 年的《土地管理法》和2008 年的《城乡规划法》均提出了“多规合一”的相关要求[12-13]，2010 年之前这一时期是“多规合一”前期探索阶段，一般是地区自发的规划融合探索研究。2011—2013 年是广州、厦门等大城市的试点探索阶段，在部门行政架构不变的前提下研究“多规合一”的路径和方法，搭建业务协同平台。2014 年国家发改委部、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在全国28 个市县开展“多规合一”试点，研究和探索可复制可推广的试点方案。近年来，“多规合一”工作已在全国范围内全面铺开，但“多规合一”非法定规划，且各部委、各省市牵头侧重点和要求不尽相同。随着自然资源部的成立，构建国土空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，是一项重要职责和管理体制改革。“多规合一”工作中，信息平台建设已作为支撑国土空间规划探索研究的重要抓手。

2 “多规合一”平台设计

平台建设顶层设计：①以“大集中、一体化”的模式构建统一平台，在“一张图”顶层设计基础上，统一规划、统一网络、统一数据库和应用系统平台，从根本上避免重复建设，遏制资源浪费，防止“信息孤岛”并促进信息共享。②以“大平台、大数据”为目标循序渐进驱动“一张图”容量范畴，在人才和资金受限或分散情景下将现行各规划系统切换到“一张图”平台的难度较大，且现行的分散在各部分的规划业务系统是随着信息化进步不断完善的成果，独立运行的效果较好，被完全取代的阻力较大。因此“多规合一”是多规在规划目标、规划范围、规划深度、基础数据、标准规范等相互融合统一的过程，平台“一张图”建设首要实现数据实时共享，辅助监管和决策，并逐渐整合融入大平台，最终实现大数据“一张图”。③以“历史数据、现势数据”同步的形式建设平台数据库。数据是平台运行的基础，基于统一的标准规范整合多规成果历史数据并完善更新机制[14]，既要保存好历史数据，提供历史资料查询和历史数据对比，又要保证数据的现势性，支持业务协同办理和审批[15]。

平台建设原则设计：以问题为导向，平台建设遵循以下原则：①数据整合与资源共享原则。充分整合地理基础数据及多规成果数据，实现多规之间的资源共享，避免重复建设；②创新性与先进性原则。结合业务需求，采用先进成熟的技术手段，并考虑业务拓展变更而带来的平台扩充和维护；③标准和规范统一性原则。建立统一的数据建库标准和冲突检测规范，使“多规合一”数据成果及信息管理平台能够满足各多规业务的迫切需求；④开放性与便捷性原则。平台体系设计应具有良好的开放性，即维护方便、开发便捷、移植迅速等，以提高系统的灵活性；⑤易用性与完整性原则。以多规用户为中心的原则，信息平台尽可能易用，业务处理应简单易行；⑥整体性与渐进性原则。按照统筹部署顶层设计、分步实施组件搭建原则，有计划有步骤分期建设；⑦安全保密性原则。平台在硬件、网络、数据库等方面具有相应的操作权限和身份认证方式，在涉密数据脱密方面做好相应保障。

平台建设内容设计：解决当前“多规合一”的业务中最突出的矛盾（图1）。①建立冲突协调机制，落实空间管控[16]。进行两规冲突检测并建立“多规合一”冲突协调机制，消除不同规划在同一空间上的矛盾[15]，落实空间规划的统一性，强化规划成果的空间管控。②创新行政审批管理，推进联审联批。为各业务科室审批系统提供数据接入接口，将项目审批过程信息、结果信息接入到多规合一平台中，便于查询项目的办理过程、状态，推动并联审批的运行。③业务审批辅助审查，服务规划决策。为各业务审批系统提供地图服务和相关辅助审查分析服务，充分发挥“多规合一”数据的共享服务功能，为规划决策服务。④重大项目管控，落地空间一目了然。实现重大项目落地空间一目了然，并把项目从立项批复、到规划选址、环评审查、用地审批等各个环节办理意见清晰展现，实现项目相关批复文件、审批、验收等电子资料快捷查阅。

图1 “多规合一”核心业务

3 “多规合一”平台框架

在我国原有规划体制下，由于原有规划主管部门不同、规划编制的技术要求不同、规划管理对象的不同[17]，导致不同规划之间在空间和逻辑上存在较大的差异，造成了社会资源的浪费，对社会的健康有序发展带来了不同程度的负面影响。由于多种规划之间的矛盾频出，大大削弱了不同规划在城市引导、城市管控方面的公信力和权威性，造成了社会资源的浪费，项目落地难等问题，引起了公众对政府社会管理能力的质疑。

“多规合一”体系建设的目标就是充分利用现有的规划成果[15]，编制统一规范统一要求的“多规合一”综合数据库，并搭建“多规合一”成果共享共用平台[18]，将原不同职能部门的规划成果综合到一个数据库中，统一到一个共享平台上[15,19]，实现项目、规划、用地等审批业务协同，从而协调规划冲突，推进项目落地，实现经济发展与生态环境保护同步。

3.1 总体框架

“多规合一”体系建设层级结构由5 个部分组成（如图2）：①基础设施服务层。主要包括多规合一体系建设相关的软件、硬件、网络资源等，为信息平台提供软件应用支撑、硬件支撑以及共享共用支撑；②信息资源层。该层为“多规合一”体系提供基础资源数据和“多规合一”数据信息资源服务[20]，提供多源异构数据管理功能；③平台服务层。该层是业务应用服务层与信息资源层之间的一个桥梁，平台服务层对平台的公共组件进行管理，将数据和应用进行“服务化”整合，提供标准接口和规范，满足共享共用需要；④业务应用层。该层是“多规合一”信息管理平台的应用集成[21]，包含了“多规合一”建库管理子系统、成果展示子系统、综合应用子系统、数据共享子系统等。各个子系统的开发基于共同的应用支撑平台，便于各子系统之间数据交换、消息通讯；⑤机制保障层。该层主要提供相应的标准规范、协调机制、组织保障及安全保证等。

图2 “多规合一”总体结构框架

3.2 标准规范建设

协同制定多规成果数据库建库标准规范，统一规划成果质量与形式，对各类规划成果的空间要素分层、属性结构及数据交换标准进行约定。制定数据共用共享标准规范，明确多规共享的数据内容和形式。制定多规冲突检测及协调机制，明确多规矛盾逐渐消融的计划、步骤等。同时，平台建设过程中，制定平台服务接口标准规范及平台运行管理办法，形成完善的“多规合一”标准规范体系。

3.3 数据库框架建设

“多规合一”数据库建设，即建立数据标准规范汇集各规划编制单位提交的数据成果，进行数据质量检查并及时反馈，最终形成统一标准、统一组织、统一结构的空间数据库，为科学实施规划、满足政府“多规合一”应用需求提供数据基础[22]（如图3）。“多规合一”数据从类型上分为两部分，即业务库和空间库。结合发改、规划、国土及环保、海洋、林业、农业等多规部门的业务数据成果建立统一坐标参考的业务数据库[23]，促进多规实施管理过程中的沟通和协同[15]。同时，依托“多规合一”成果数据库建库规范，以土地利用总体规划数据库、城市规划成果数据库为基础，扩展建立规划类、产业类、环保类及业务类专题空间数据库，将多规成果按要求整合入库，并统筹“多规合一”规划成果落地。结合部门“多规合一”编制成果建立统一坐标参考的空间数据库，突出在各类规划编制的过程中进行规划目标、规划标准、规划年限等的统一及规划冲突检测、规划协调[24]。

图3 “多规合一”数据库

3.4 平台建设

“多规合一”信息平台是以计算机硬件与网络通信平台为依托，以政策法规和标准规范为引导，以“多规合一”数据库为基础，以数据共享服务为枢纽，以电子政务基础平台为支撑的“多规合一”综合平台。“多规合一”应用平台多规业务的集成，是多规共享共用的基础支撑，还是满足“多规合一”管理的核心。

通过“多规合一”应用平台建设可实现多规信息共享和资源整合利用，实现重大项目落地空间“一目了然”、办理过程“清晰可见”，协助政府科学准确地统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局，制定城市发展战略。

“多规合一”应用平台包括多规成果数据库系统、规划成果展示浏览系统、多规综合应用系统、冲突检测协调系统、综合应用系统以及配置管理系统等部分（如图4）。

图4 “多规合一”软件体系结构图

4 “多规合一”核心功能

4.1 “一张图”展示

“多规合一”应用平台的“一张图”展示与辅助决策功能，是将基于空间信息的多规成果统一到“多规合一”平台上，便于纵向与横向对比分析，提供直观的展示供公众参与及宏观决策，并可以根据需要输出统计成果供微观监测及地块审批之用。在辅助审批决策方面，“一张图”功能的核心是“多规合一”应用平台针对可作为行政许可依据的一系列法定规划的图形数据，统筹整合为一张底图，突出保护性空间、城市开发边界及其他控制线等重要内容，支持各项指标的检测核实与审批决策。在规划实施管理方面，以统一到“多规合一”平台上的“一张图”（如图5）为基础进行长期的规划实施管理和数据更新维护，并开展国土空间规划、专项规划修编、控制线调整等各项工作。

图5 “一张图”功能展示

4.2 多规差异及冲突检测

多规成果差异冲突检测是摸清多规间矛盾情况的重要环节，进而掌握具体矛盾的体量和空间分布，方可进一步挖掘和厘清矛盾产生的根本原因，这也是开展“多规合一”编制或国土空间规划研究的基础。多规差异冲突检测中，尤其是土地利用总体规划和城乡总体规划（两规）的差异冲突检测最为重要。以建设用地为对象，从其用地规模、空间布局、空间约束范围及项目建设目标等方面，对涉及到多规的相关空间规划数据成果库进行分析，明确多规在同一空间范围内的差异。并对涉及土规和城规的空间差异进行分析，对差异图斑协调和建档。在规划差异分析（特别是两规差异分析）基础上，以空间管控范围线反映多规的空间差异，并建立空间差异分析数据库档案。根据差异数据库成果，制定相应的差异协调机制和规划修编方案，逐步消除规划差异部分。同时在研究过程中，可调取控制线库中基本农田保护线、生态保护红线、城市开发边界等各类控制线，叠加多规成果，对控制线内的违法用地情况进行预警，生成相应的专题信息（如图6、7、8）。

图6 两规冲突检测

图7 合规性检测

图8 控制线检测系统

4.3 数据共享及辅助审批

“多规合一”应用平台可实现空间数据共享服务，通过“多规合一”服务共享和数据共享机制，将多规成果开放共享使用。各原有多规业务系统根据接入规则，接入相应的地图服务，实现空间数据的共享共用。在规划审查环节，提供满足相关单位对空间数据方面的查询、检测审查、分析等需求的共享性审查服务，涉及空间叠加服务、空间查询服务、图形编辑服务等。查询方式包含通用查询、条件查询和自定义查询、支持导入各种交换文件进行划定范围查询分析等。并输出空间分析成果，将查询结果输出专题图或统计报表，包括多种规划的地类分类面积统计表、差异图斑数据分析表等（如图9、10）。

图9 辅助选址功能

图10 协同审批功能

5 结 语

“多规合一”是打破原有规划职能部门藩篱、消融多规矛盾的过程。通过“多规合一”数据库及应用平台建设，可为国土空间规划实施前提供准确、统一的管控参考。“多规合一”数据库可实现多规成果的标准化集成和共享共用，“多规合一”应用平台则连通了原有多规各类业务平台和审批平台，集成多规成果在规划管控、规划审查、规划管理和规划引导等层面的高效应用。“多规合一”应用平台提供了数据实时共享、冲突检测预警、业务协同审批核心业务，能更好地促进规划在城市建设和运行管理中的引领和支撑作用，促进城市信息资源的整合与共享，提高城市建设项目审批效率和科学性，使城市发展更科学。