公路水运工程应急管理标准体系构建

王 冀，张 宇，吴忠广，孙晓军，吴 博

（1.交通运输部科学研究院，北京 100029；2.浙江省交通工程管理中心，浙江杭州 310005；3.宁波舟山港主通道项目工程建设指挥部，浙江舟山 316054)

0 引言

应急管理能力和水平是国家治理现代化的重要标志之一。自十九大以来，中国应急管理体系进入了总体国家安全观下中国特色应急管理体系建设时期[1]。交通运输应急管理是国家应急管理体系的重要组成部分，其中包括公路水运工程建设生产安全事故应急管理。构建公路水运工程应急管理标准体系，发挥其行业支撑引领作用，通过标准将应急管理各环节、各阶段目标要求量化，进一步规范应急管理工作，对推进交通运输领域应急管理体系和能力现代化建设具有重大的现实意义。

截至目前，多国政府已出台国家级的法规政策、标准规范及指导性方案，推动应急管理标准体系建设，如美国、英国、澳大利亚等发达国家结合本国国情和突发事件特点建立了不同特色的应急救援标准体系[2-4]。国外学术界在应急管理的基础理论层面深入探讨了基于突发事件应急管理的内涵、形式及任务，如Kathleen等[5]以应急资源信息沟通为重点，提出应急管理信息资源体系构建建议；Zografos 等[6]从提高公路事故应急响应效率的角度建立事故响应模型，为开展应急响应与处置标准化技术研究提供支持；Seymour 等[7]总结了国际高效的应急管理与救援体系，提出应急管理模式、方法和应用等指导性方案的制定建议。

国内目前开展的应急管理标准体系研究侧重于企业安全生产、应急指挥、城市应急管理等方面，如李忠强[8]、肖振红[9]、张超[10]、汪云峰[11]等分别研究提出了国家应急标准体系主要维度、企业安全生产应急管理标准体系框架、应急指挥标准体系框架、城市应急管理标准体系框架模型等建议，主要构建思路和方法对公路水运工程应急管理标准体系有一定借鉴作用。在交通运输行业应急管理标准体系构建方面，石宁等[12]从风险防范、监测报警、预测预警、应急设备、综合辅助和损害评估等6 个方面对我国水上溢油应急标准体系进行了分析。2016 年交通运输部印发了《交通运输安全应急标准体系（2016 年）》，在现有交通运输各专业标准化技术体系的基础上，按照交通运输行业安全应急职责分工和重点领域划分，形成了包括基础标准、通用标准、工程建设安全标准、运输与作业安全标准、安全设施设备标准、安全管理标准、应急救助标准7 个部分在内的交通运输安全应急标准体系[13-14]，支撑指导行业交通运输安全监督与应急管理。

综合现有研究成果，目前国内外缺少针对工程建设生产安全事故应急管理标准体系的研究，交通运输行业层面从宏观角度构建了安全应急标准体系，但公路水运工程应急管理标准缺口较大。鉴于此，本文基于公路水运工程应急管理标准现状及标准制定需求，借鉴国内外相关经验，针对公路水运工程施工应急管理领域，按标准的内在联系研究提出行业公路水运工程应急管理标准体系构建原则、思路、标准体系框架及标准制定建议，以解决当前公路水运工程应急管理关键技术标准缺失问题，为提升行业安全应急管理水平提供支撑。

1 我国公路水运工程应急管理标准实施现状与需求分析

1.1 公路水运工程应急管理标准实施现状

与交通运输安全管理类标准相比，应急管理类现行标准主要指向道路运输、货物运输或运营期应急管理等方向，交通运输工程建设施工应急管理类标准较少。在《交通运输安全应急标准体系（2016 年）》[13]中，没有与公路水运工程直接相关的现行标准，另有3 项现行标准可对公路水运工程应急信息化管理起到借鉴作用。当前行业公路水运工程应急管理标准及执行情况如表1所示。由该表可知，行业公路水运工程施工应急管理无现行标准，正在研究制定的标准远不能满足应急管理工作需求，应急管理关键技术标准缺失，标准的支撑引导作用没有得到充分发挥。

表1 交通运输行业公路水运工程应急管理标准及相关标准明细

1.2 公路水运工程应急管理标准需求

《交通强国建设纲要》针对交通行业安全应急管理工作，提出“完善交通安全生产体系，强化交通应急救援能力”的战略要求[15]。本文针对当前行业公路水运工程应急管理标准现状与需求，通过专家咨询、实地调查，开展了中西部、西南部、东部片区的调研座谈，了解到地方交通运输建设管理、质监、应急管理相关部门、机构、企业对公路水运工程应急管理在预防准备、监测预警、响应处置、恢复重建等阶段均存在标准制定的广泛需求。通过书面问卷调研，进一步收集了公路水运工程施工单位从业人员、管理人员对施工过程应急管理标准现状问题的反馈意见。在收集的582 份问卷中，反映出当前公路水运工程应急管理标准体系不完善、关键环节标准缺失、先进经验未能及时转化为标准、从业人员对标准掌握程度不高等问题。公路水运工程应急管理标准需求及存在的主要问题调研结果如表2和图2所示。

表2 公路水运工程应急管理标准需求调研结果

图1 公路水运工程应急管理标准存在的主要问题

交通运输行业公路水运工程应急管理逐渐呈现出严峻性、科学性、规范性等特点，主要表现为：偏远地区、环境复杂地区工程增多，为工程建设应急管理带来更大的挑战，传统地方、企业工程应急管理标准规范不能完全适用；应急管理主体日趋复杂，生产安全事故与自然灾害、突发公共卫生事件等各类非常规突发事件的关联性越来越密切；新基建、智慧工地的广泛应用实施，需要先进的技术标准进一步指导、提升监测预警、应急指挥、应急处置技术能力和水平建设。因此，亟需及时总结新技术、新理念，推动重要领域标准的制定，引导探索公路水运工程应急管理新模式与新能力。

2 国外应急管理标准体系构建经验启示

2.1 部分发达国家应急管理标准体系现状

2.1.1 美国突发事件应急管理标准体系

美国的应急管理标准体系与相关法律法规、政策制度文件之间紧密关联，目前已逐步形成一套自上而下的标准体系，且范围广、操作性强[16-19]，在风险评估、应急设施设备建设、应急队伍建设管理、应急救援技术和方法、应急指挥协调、保障支持等方面均有相关标准规范。经分析梳理，美国突发事件应急管理标准体系结构如图2所示。

图2 美国突发事件应急管理标准体系结构图

此外，美国的应急管理标准体系注重统一性，例如美国联邦政府发布的标准化文件《国家突发事件管理体系》（National Incident Manage⁃ment System,NIMS），为国家安全管理制度提供了统一的理论、概念、原则、术语、组织程序等内容，适用于各个级别、各个尺度的突发事件类型。

2.1.2 英国应急管理标准体系

英国目前已建立了完善的应急管理体系。英国标准化协会（British Standards Institution,BSI）在2008年发布的《灾害与应急管理系统》中，对应急管理体系框架、政府职责、设施设备、风险评估、管理政策、应急计划、信息通讯、公众与媒体、应急处置、应急恢复等方面进行了规范[20]。此外，BSI 制定了较多应急救援装备和防护方面的标准，包括应急照明、应急出口系统、应急通讯频率、放射性应急测量仪器和应急逃生自动测试系统等[6]。英国应急管理标准体系结构如图3所示。

图3 英国应急管理标准体系结构图

2.1.3 日本应急管理标准体系

日本作为世界上自然灾害频发的国家之一，在抗击自然灾害的过程中积累了丰富的应急管理经验。日本在应急管理标准化方面，最突出的特点是法律法规和标准规范相辅相成。法律法规作为强制性的标准化文件，对日本应急管理的规范和指导起着重要作用。针对灾害应对，日本于1961 年制定和颁布了《灾害对策基本法》，明确了包括防灾组织、防灾计划、灾害预防、灾害应急以及灾害重建的各项要求，并赋予相关标准法律地位[21]。日本国家应急管理标准体系体现出对事故预防及应急准备等方面的高度重视，包括应急预案、应急演练、设施设备、协调联络等方面。日本应急管理标准体系结构如图4所示。

图4 日本应急管理标准体系结构图

2.2 国外应急管理标准体系特点及经验启示

国际上虽未形成针对交通工程建设的应急管理标准体系，但从部分发达国家应急管理标准体系和相关标准的主要类别中可进一步分析其对应急管理的宏观把控和针对各环节的主要侧重，为我国公路水运工程应急管理标准体系构建提供经验借鉴。

2.2.1 自上而下统一规划

一些发达国家基本形成了自上而下的应急管理标准体系，避免了针对不同类别突发事件、不同领域标准间交叉重复、覆盖不全等问题。鉴于当前我国公路水运工程应急管理标准处于起步阶段，建议从顶层入手，自上而下通过标准体系构建，科学地指导应急管理标准化工作。

2.2.2 与政策体系紧密结合

美国针对其国内不同级别的突发事件类型和应对措施制定了纲领性的法规或文件。日本将法律法规作为强制性的标准化文件，为标准化工作的实施提供了法律和政策保障。目前我国公路水运工程应急管理仍缺乏可以支撑相关法规、政策文件的标准规范，标准体系与政策体系的协调性仍需提升。

2.2.3 应急管理标准覆盖全面

一些发达国家应急管理标准建设基本涵盖了预防准备、响应处置、应急恢复等各阶段。以美国突发事件应急管理标准体系为例，较中国交通运输行业安全应急标准体系的标准划分类别更细，覆盖范围更广，同时非常重视应急预案及计划、设施装备等预防准备的标准规范建设，以及应急管理部门和职责、应急救援队伍建设和人员资格认证、应急培训和演练等“软实力”建设。通过比对美国突发事件应急管理标准体系中的标准主要类别与我国目前交通安全应急救助标准主要类别（见表2），发现我国公路水运工程应急管理标准体系需进一步加强应急队伍、应急物资等预防准备阶段以及应急人员培训、资格认证等方面的标准建设。

3 我国公路水运工程应急管理标准体系构建

3.1 构建原则

根据《标准体系构建原则和要求》（GB/T 13016—2018）[22]，结合公路水运工程应急管理标准现状和需求，公路水运工程应急管理标准体系的构建应遵循系统性、针对性、协调性、适应性的原则。在范围上覆盖公路工程、水运工程施工应急管理中的预防准备、监测预警、响应处置、恢复重建各阶段，力求内容完整。重点突出公路水运工程特点，以及工程建设施工阶段应急准备、事故情景分析、应急响应、救援处置、事故调查、总结评估等方面的标准。标准体系除了要与国家、行业应急管理法律法规、政策制度相协调外，还应与《交通运输安全应急标准体系》中公路水运工程应急管理标准相衔接。同时，标准体系的构建应考虑对当前公路水运重大工程、复杂工程应急管理标准化工作的支撑作用。

表2 中美两国安全应急管理标准体系主要标准类别对比

3.2 构建思路

公路水运工程应急管理标准体系是在《交通运输安全应急标准体系》的基础上，按照应急管理职责与各阶段重点任务，梳理现有及纳入制定计划的相关标准，结合需求提出标准制定建议，进一步研究提出标准体系结构框架，形成公路水运工程应急管理标准体系。

标准体系在范围上，应包括公路工程、水运工程施工应急管理相关标准，含现行有效标准、已纳入制修订计划标准及建议制定的国家、行业标准。将纳入本体系的标准界定为：针对公路水运工程建设应急管理的“人、机、物、环、管”5 种要素而制定的标准，大体分为基础标准、管理标准、技术标准、产品标准等。标准体系逻辑结构如图5所示。

图5 公路水运工程应急管理标准体系逻辑结构图

根据公路水运工程应急管理标准体系的范围、内容及制定原则，公路水运工程应急管理标准体系的内涵为：为提升公路水运工程施工期生产安全事故应急处置能力和效率，从基础保障、预防准备、监测预警、响应处置、恢复重建各管理阶段出发，规范具体人员、物资设备、应急预案、不同工程部位、作业环节等要求而制定的标准所形成的体系，是指导未来3～5年公路水运工程应急管理标准制修订工作和相关标准化支撑保障措施的顶层设计。

3.3 公路水运工程应急管理标准体系框架

基于公路水运工程应急管理标准体系的范围与内涵，根据公路水运工程应急管理标准现状、存在的问题及需求，采用层次分析法将公路水运工程应急管理标准体系分为3 个层级。第一层级为标准体系顶层；第二层级以公路水运工程应急管理主要阶段及支撑保障要求为依据，划分为基础标准、应急准备、监测预警、响应处置、调查评估、支撑保障、相关标准等7 个类别；第三层级是对上一层级的进一步细化分解，根据标准需求分析，划分为14项具体要素，覆盖应急管理各环节、各阶段，同时据此进一步细化标准制定内容。公路水运工程应急管理标准体系框架及类别说明如图6所示。

图6 公路水运工程应急管理标准体系框架及类别说明图

3.4 公路水运工程应急管理标准制定建议

在公路水运工程应急管理标准体系框架下，综合当前应急管理工作各阶段、各环节的主要问题与标准制定需求方向，参考标准制定需求建议，基于应急管理标准化相关经验，针对基础标准、应急准备、监测预警、响应处置、调查评估、支撑保障等方面研究提出当前行业公路水运工程应急管理标准制定建议清单，进一步保障标准体系构建的合理性和适用性。公路水运工程应急管理标准制定建议清单如表3所示。

表3 公路水运工程应急管理标准制定建议清单

4 结语

本文针对当前公路水运工程应急管理标准体系缺乏、关键技术标准缺失的问题，在应急管理标准现状、存在问题及需求分析的基础上，借鉴国内外相关领域标准体系构建经验，提出公路水运工程应急管理标准体系框架构建及主要环节关键技术标准制定建议。

随着公路水运工程应急管理形势的不断变化，应急管理先进创新技术不断进步，需要尽快完善、不断更新调整公路水运工程应急管理标准体系，并加快应急管理关键环节、重要阶段技术、方法、管理等标准的制定研究。此外，目前公路水运工程应急管理的部分问题需要通过政策制度进一步规范，未来应加强对公路水运工程应急管理政策制度的研究，通过政策体系与标准体系共同指导、支撑公路水运工程应急管理工作高质量发展。