从三个层面探寻我国网络治理体系的问题及对策

◆王楚

从三个层面探寻我国网络治理体系的问题及对策

◆王楚

（国家计算机网络与信息安全管理中心河北分中心 河北 050000）

互联网信息技术的快速发展为现代社会注入强大动力的同时，也提升了网络治理的难度。互联网物理层、逻辑层以及社会层三个层次面临的网络治理议题、治理主体、治理方法与手段各不相同，因此构建符合中国国情的网络治理体系，对于我国建立健康网络生态以及参与全球网络空间竞争至关重要。本文将从互联网三个层面探寻网络治理的问题，并为治理决策提供参考。

网络空间治理；网络安全

当前，新一轮科技革命和产业革命正在萌芽，信息技术为社会发展带来前所未有的挑战，网络治理这一议题越来越受到全球各个国家的重视。互联网一般分为三层：以网络、设备等硬件设施为主体的物理层、以协议和标准为主体的逻辑层、以特定服务为主体的社会层。针对三个层次的网络空间的空间治理，虽然差异明显但各个层次相互影响，缺一不可。目前，全球互联网治理体系变革进入十字路口，虽然美国仍然是控制全球网络空间的主体，但这种控制也已面临挑战和动摇，中国正在积极参与全球网络空间国际治理并增强话语权，同时推进网络强国建设。在这一背景下，加强互联网治理具有迫切性和积极意义。

1 物理层存在的网络治理问题

（1）频谱资源短缺成5G发展的“拦路虎”

一是频谱资源短缺、利用率不足制约着我国通信产业的发展。低频段已经拥挤不堪，而且大多数都涉及与其他系统的干扰保护，而高频段频谱又面临开发不足的问题。此外，因分配政策导致的高性能频谱限制，无法收回现象突出。二是毫米波技术及政策探索需加速。为解决频谱的供需矛盾，应加快毫米波的探索。工信部通信发展司副司长陈立东曾表示，我国迫切需要明确5G在毫米波频段的分布，尽快建立可用频段，要尽快规划24.75-27.5GHz和37-42.5GHz，对行业给予明确引导。

（2）低轨卫星轨道及频谱资源面临激烈竞争

目前，在低轨星座领域，头部企业为抢占有限的低轨卫星轨道和频谱资源，纷纷推出低轨卫星系统，在太空领域“跑马圈地”。截至目前，SpaceX、OneWeb、O3b等多家外国科技企业陆续推出低轨卫星，其中Space X公司已经在轨的卫星数目前达到482颗。卫星通信系统的两大核心资源要素——低轨卫星轨道和频谱资源是非可再生战略资源，下一代卫星通信布局和争夺的焦点预计将聚焦在频率更高的Q频段、V频段和太赫兹频段。因此我国应提前部署频谱资源和卫星轨道资源，为发展卫星通信提供资源保障，应支持和鼓励企业发展低轨卫星，抢占优势[1]。

（3）关键信息基础设施保护有待进一步重视和提高

一是没有对网络及其相关信息系统的整体安全性进行全面考虑，尚未形成有效的协同安全管理机制；二是关键信息基础设施的安全防护标准体系有待完善，网络安全威胁信息共享程度低，网络产品和服务“供应链”存在较大的安全风险，网络安全技术相关的自主研发和创新能力还需更进一步。目前，我国网络基础设施和重要信息系统还存在不少漏洞，极易导致盗窃、泄密事件的发生。在此次疫情中，海外黑客组织加大了对中国关键信息基础设施领域的攻击和渗透，其中许多攻击来自高度组织化和专业化的国家黑客组织。因此，加强关键信息基础设施的安全保护迫在眉睫。

2 逻辑层存在的网络治理问题

（1）我国缺乏自己的主根服务器，易受制于网络霸权

众所周知，国际上共有13个根服务器，唯一的主根服务器位于美国，其余12个辅助根服务器中9个位于美国境内。在当前的网络治理模式下，美国享有实际上的网络控制权。客观上，美国向其他国家放开区域网络，对全球互联网技术发展具有促进作用。然而，将计算机信息系统全功能接入互联网是存在巨大风险的，中国作为一名后来者，网络主权面临挑战，也时常面临被网络霸权牵着鼻子走的尴尬境地。因此，中国只有建立自己的主根服务器，才能形成平等的网络连接。

（2）IPV6机遇与挑战并存

2020年3月，国家工业和信息化部明确指出，IPv6活跃连接数到2020年底将达到11.5亿个。然而，随着IPv6的蓬勃发展，它也面临着许多挑战。中国工程院院士邬贺铨指出，大多数发展中国家采用IPv6的初衷是为了缓解IPv4地址不足的压力，但也陷入了私人地址的陷阱，缺乏升级到IPv6的动力。中国工程院院士吴建平也指出：“在IPv6蓬勃发展的同时，要注意方向，特别是安全问题”。在IPv6大范围普及后，此前在IPv4积累的各类风险控制策略将面临前所未有的新挑战。

3 社会层存在的网络治理问题

（1）网络内容治理面临新情况、新问题，监管难度升级

一是网络包容的元素愈加丰富，自媒体群体扩张，增加了网络社会对内容传递的监控难度。由于互联网的开放性和匿名性，信息的真伪更难以分辨，恶意的具有煽动性的信息，有可能造成不可预测的网络事件。网络管理部门对网络事件的整体管理能力相对较弱，多处于被动监管的境地。二是网络舆情监测预警手段陈旧，不能满足当前舆情治理的需要。面对日益增多的网络信息，以往的人工检测已经无法满足当前网络舆情检测的需要。另外，从网络舆情监督体系来看，只有部分部门具备智能化的舆情监督系统，但这些远远不能满足当前网络舆情监督治理的需要。

（2）网络犯罪活动日益猖獗，对网络“黑产”的打击力度有待提高

随着互联网的迅猛发展，网络犯罪手段不断更新，犯罪手段层出不穷，这些因素加大了公安机关打击网络犯罪和侦查取证的难度。随着互联网发展进入移动时代，网络色情、赌博等违法产品也在升级换代，难以被政府直接感知和监管。目前，网络“黑产业”已形成成熟的商业运作模式。上、中、下游参与者分工明确，合作密切。既有技术提供商搭建服务器、开发软件，也有宣传推广服务商提供大量社会账号，为“黑行业”从业者提供从推广到“支付”的全过程服务。随着短视频日益成为网络用户青睐的传播媒介，“网络黑产”也出现向新平台延伸。2020年6月，“抖音”发布《对近期网络色情、黑产行为的打击公告》，宣布封禁52000多个涉及传播色情、“黑产”信息的账号，并呼吁业界齐心协力，共同参与打击“网络黑产”的行动[2]。

（3）数字鸿沟造成的各种经济社会问题愈发凸显，缩小数字鸿沟迫在眉睫

从个体层面观察，年轻人学习和接受互联网新技术和新应用的速度较快，程度较高，而很多老年人群体面对智能设备“不会用”“不敢用”“易受骗”等问题日益凸显，成为数字弱势群体。据第46次《中国互联网络发展状况统计报告》称，截至2020年6月，我国60岁及以上网民占比仅为10.3%[3]。从企业的角度来看，不同行业企业之间存在着明显的数字鸿沟。国际数据公司（IDC）发布的《2018中国企业数字化发展报告》显示，金融、零售、娱乐等许多靠近消费端的企业已经接近或完成了数字化转型，然而制造业和资源产业的数字化程度则是相对较低。从区域层面看，我国城乡区域之间的数字鸿沟比较突出，截至2020年6月，我国城市网民占比69.6%，农村“网民”仅占30.4%[4]。

4 相关对策建议

（1）在互联网治理的物理层，努力夯实基础

一是积极布局5G频谱资源，积极参与跨区域、跨地区合作，致力于弥合信息鸿沟，谋求国际互联互通，努力实现技术创新和突破，在低轨卫星轨道及5G频谱资源主动出击，掌握主动权。二是要加快关键信息基础设施安全体系建设。为了研究国际通行的关键信息基础设施保护体系与我国多年来有效的信息安全分类保护体系在管理体制、标准指定、保护范围、实施步骤等方面的差异，应从制度建设出发，改变管理理念，鼓励多主体参与，进一步构建政府与行业之间的网络安全合作机制，最终实现建立我国关键信息基础设施保护体系。

（2）在互联网治理的逻辑层，正面迎战网络霸权，为自身发展积累增量资源

一是要继续中国积极部署IPv6系统，结合基础设施、安全和技术创新，推动下一步互联网国际治理新秩序的构建。二是要全面参与全球网络空间治理。参与网络安全国际立法，国际网络安全规则的制定。我国应积极参与全球网络空间治理，有力捍卫网络空间秩序；利用国内外平台展示中国互联网发展成就，分享中国互联网治理经验，为全球网络空间治理提供中国解决方案；围绕全球互联网治理体系改革，做好顶层设计和详细规划确保中国在全球互联网治理中享有与大国地位相匹配的权益，就是要密切关注ICANN的国际化进程，在新机制下维护中国的网络主权。

（3）在互联网治理的社会层，提高内容管理水平，融合多元化治理，健全网络治理法制体系

一是要创新网络信息治理新模式，对媒体分类进行监督和引导。对主流媒体来说，要在舆论控制和经济支持上双管齐下，开拓舆论空间，吸引传统媒体精英回归。对商业媒体和自媒体，严格监控商业买“热搜”和撤“热搜”行为，建立对这些媒体的跟踪机制，控制热点搜索话题，防范对流量实现的不当引导。团结两大群体，一类网络的“大V”，增强各领域意见领袖的政治认同；另一类是广大青年网民，要走进青年网民的队伍中，倾听青年的心声，服务青年，正向引导凝聚力量。二是多元化治理，建立政府、行业、社会三方合作的综合治理机制，充分利用网络企业自律的外部力量和巨大潜力，协助监管，鼓励网络行业自律，从提高内部治理的有效性和效率。同时，发挥网民的治理作用，打通网民监督渠道。三是完善网络空间法治化，建立健全网络空间治理法律体系。中国从“网络大国”转变成“网络强国”，需要完善的、系统的、特定的网络空间治理法律体系，运用法治思维和法治方式，实现网络空间法治化。相比现实世界，互联网治理应对的挑战更加严峻复杂。为避免网络空间陷入“无序状态”，我们应该防患于未然，将法治作为实现网络空间法治、善治的必要条件。在现有的法律基础上，尤其要加快推进《个人信息保护法》的出台，纵深推进网络空间治理法治化。

[1]陈山枝.关于低轨卫星通信的分析及我国的发展建议[J].电信科学，2020，（6）：1-13.

[2]抖音发布公告：全力打击网络色情、黑色行为，封禁账号超5万[N].中华网，2020-7-2.

[3]第46次《中国互联网络发展状况统计报告》[R].中国互联网络信息中心（CNNIC），2020.9.29.

[4]2018中国企业数字化发展报告[R].国际数据公司（IDC），2018.8.8