突发公共卫生事件下的紧急立法研究——以英国《新冠病毒法》为对象

赵 越，孟彦辰

(首都医科大学医学人文学院，北京 100071)

自2020年年初新冠肺炎疫情爆发以来，世界各国都经历了严峻的考验。世界范围内新冠肺炎确诊病例达1.3亿余例，有接近三百万人因这场疫情而丧生。在疫情的“大考”中，不同的国家都交出了自己的“答卷”[1]。

早在1848年，英国就通过了世界上第一部《公共卫生法案》，建立起全球较为完善、先进的公共卫生体系。为应对日趋严重的新冠肺炎疫情，英国议会于2020年3月通过了《新冠病毒法》，对涉及疫情防控的多方面内容进行规范。但不难看出，囿于制度缺陷，英国的公共卫生体系在突发公共卫生事件下难以良好运行并发挥其作用。英国由于采取“群体免疫”的措施、地方政府各自为政等因素，在疫情蔓延期间并未进行迅速有效的防控，导致了病毒的广泛蔓延，其制度缺陷暴露无遗。目前，英国新冠肺炎确诊病例数一直处于居高不下的状态，截至 2021年4月8日，英国新冠病毒累计确诊病例数达到44万例，死亡12万余例，居全球第6位，确诊病例数约为中国的4倍[2]。

在此次疫情中，我国凭借着快速、科学的防疫政策，在短时间内控制了新冠病毒疫情的蔓延，维护了人民生命健康，全面依法治国是建设社会主义现代化国家的必要条件，党的十九届五中全会强调了全面依法治国的重要性，提出2035年远景目标，要不断健全防范化解重大风险体制机制，显著增强突发公共事件应急能力。突发公共卫生事件法治问题关系到人民根本利益与福祉，进一步发挥我国独特的制度优势，提升突发公共卫生事件应急能力，是我国综合治理能力提升的必由之路。本文拟对《新冠病毒法》的主要内容进行介绍，并结合该法具有特色的紧急志愿服务制度，分析英国防疫失灵的影响因素，为我国突发公共卫生事件法治建设提供参考。

1 《新冠病毒法》出台的背景

英国作为全球人员流动的密集地区，承受着来自周边国家的疫情防控压力。尽管法国已于2020年1月24日发现了欧洲首例新冠病毒确诊病例，但在疫情初期，欧洲许多国家并未意识到疫情的严重性，没有采取严格的防控措施，欧盟申根区也并未关闭边境，欧洲各国之间的人员的流动没有任何限制，导致疫情在欧洲迅速蔓延至意大利等国，欧盟各国与英国间密切的人员往来使得英国出现数例来自欧盟国家的确诊病例。

在《新冠病毒法》出台之前，为了实施针对特定人群的隔离，英国卫生大臣于2020年2月10日紧急通过了《2020新冠病毒健康保护法规》(《The Health Protection(Coronavirus)Regulations 2020》)。这属于二级的行政法规，权力来源于上一级法律即1984年《公共卫生(疾病控制)法》(Public Health(Control of Disease)Act 1984)。根据这个行政法规，政府相关部门可以对新冠病毒感染者或者已经感染者的密切接触者进行医学检查与隔离观察。但除此之外，政府无权对任何场所以及普通正常人进行任何限制[3]。

2020年3月上旬，英国首相约翰逊曾建议伦敦市民停止在公共场所聚集、考虑居家办公等，但由于上述“建议”并无事实上的法律效力，民众鲜有遵守。2020年3月25日，《新冠病毒法》获英国议会通过，并经君主签署通过而正式生效，该法案较为全面地规定了在特殊时期中政府所具有的权力以及可能采取的一些应对措施。

2 《新冠病毒法》的立法程序

英国议会立法的程序较为繁杂，一部法案需要于上议院、下议院分别经过5个阶段才能最终进行表决，直到两院对该法案意见达成一致，才可经君主签署同意而正式成为议会立法，这一常规的立法程序动辄数月[4]。

快速立法是指对于政府向议会提交、必须迅速立法的法案，利用其立法创议权以及控制议会时间的权力使其通过的一种立法程序。英国在历史上曾经多次适用快速立法程序，多数都处于紧急情况下，如为了纠正立法中的异常、疏忽、错误与不确定性，应对经济危机，以及响应国际协议等情形[5]。

《新冠病毒法》正是适用了上述快速立法程序。该法的立法程序仅历时6天，自2020年3月19日一读开始，3月23日通过下议院的审查，于6月25日通过上议院的审查并提交英国皇室签署生效[6]。正是由于该法的快速出台，使得英国政府有权限制公民的人身自由、关闭港口、对疑似患者进行隔离等，对疫情的控制起到了一定的作用。

3 《新冠病毒法》内容简介

《新冠病毒法》法案有358页，共102条及29个附表，对数十部法律、740个法律条文进行了修改，内容涉及紧急志愿服务制度、卫生专业人员的紧急注册制度与侵权损害赔偿制度、疫情期间对学校/托儿所以及港口的封锁权、食物供应制度、法定病假工资制度等多个方面。

西方抗疫模式遵循的是“个体本位”的文化逻辑，在西方政治哲学传统中占据主流地位的自由主义认为，人是独立的个体，趋利避害是人的天性。无论是霍布斯的“战争状态”，还是洛克的“温情的自然状态”，他们理论中的共同逻辑是独立的个体是政治社会的逻辑起点，个体是先于社会而存在，由于个体性与公共性的巨大矛盾，因此在疫情发生的时候，很难让个体牺牲个人利益来维护公共利益。同样，以公共利益的名义限制个人利益的行为必须要得到个体的充分授权[7]。为此，该法在颁布的同时也对自身的效力作出了限制性规定：自该法通过后，每经过6个月的审查期，王国政府大臣都应在审查期结束后7个会议日内，对《新冠病毒法案》临时条款是否时效提出动议，并在下议院进行辩论和表决。如果下议院否决该动议，则应当及时予以撤销。下面将就该法确立的紧急志愿服务制度进行介绍。

志愿服务是指志愿组织或者志愿者自愿、无偿地向社会或他人提供时间、知识技术、财富等的公益行为。英国是世界范围内志愿服务起源最早、体制最成熟、影响最为深远的国家之一，在英国，紧急志愿服务是由国内紧急事务秘书处(CCS)负责总协调，提高全社会的综合应急能力；在法律保障方面，主要的法律是《国内应急法》，此外还有《应急准备》和《应急处置和恢复》2个法制文件为具体指导，形成地方法规和部门规章相结合的法律保障体系[8]。志愿者在照料社会中最弱势的群体，例如老年人、长期病残者、精神疾病患者等方面尤为突出。为应对新冠肺炎流行期间人手不足的问题，《新冠病毒法》也在紧急志愿服务制度方面做了具体的修改，以确保志愿者不会因为进行公益服务而遭受不利影响。

该法第8条对紧急志愿期做出了规定，雇员可以利用其法定无薪假期，报名参加为期2～4周的紧急志愿工作，只需要提前3天书面通知其雇主和提供相关志愿工作证明即可。官方会为其签发紧急志愿服务证书，以证明该雇员已被当局批准为健康与社会护理方面的紧急志愿者，并且在证书中载明的日期间，在健康或社会护理领域担任紧急志愿者。雇员在每个志愿服务期间不得多次缺勤紧急志愿工作。雇员参加紧急志愿服务，雇主应当保障其福利。在紧急志愿期满后重返工作岗位的雇员，有权返回休假前所在的工作岗位。雇员在返岗后享有若其未缺席而应当享有的该雇员的资历、退休金和类似的权利，以及享受不低于该雇员未缺席情况下的雇用条款和条件。如果雇主因此解雇该员工，将被劳动法庭认定为“不公平解雇”。

该法第9条还规定了对紧急志愿者财政方面的补偿。部长应当安排以补偿的方式向紧急志愿者支付其工资损失、交通费用和生活补助。上述安排应当包括以下内容：①某人获得补偿所应当符合的条件；②针对不同情况作出不同的规定；③关于申请补偿的程序的规定；④关于如何确定某人有权要求补偿的金额的规定；⑤关于部长付款方式的规定；⑥关于确定某人有权要求补偿的金额限额的规定。紧急志愿者享有接受补偿的权利，但对于工资损失，则只在该人因参与紧急志愿服务而造成损失的情况下，才享有接受补偿的权利。本节所规定的补偿由部长从英国议会拨款设立的补偿基金中提供。生活补助包括可用于支付生活所需的代金券和其他福利。

本节所称的“紧急志愿者”是指有关当局认可的、符合以下2个条件的人：①被有关当局认可为健康或社会护理领域的紧急志愿者；②在本可以休紧急志愿期的一段时间内(无论其是否有权适用或者实际适用了紧急志愿期)于健康或社会护理领域发挥紧急志愿者的作用。

4 英国疫情防控过程中暴露的制度缺陷

4.1 相互掣肘，效率低下

英国奉行“议会至上”，议会处于较高的地位，有权制定任何法律。但由于行政与立法关系密切，议会立法中也常常将立法权授予政府，亦即所谓的“授权立法”。由于法律保留原则的要求，若英国政府需要实施场所封闭、限制人身自由等限制，则必须经由议会立法予以授权。这也是在疫情爆发初期英国政府一直没有采取有效隔离措施的原因之一。在疫情恶化后出台的《新冠病毒法》中，不仅规定了特定场所的封闭权，也包括对确诊病例、疑似病例、密切接触者等人群的隔离、信息采集等程序。尽管该法对授权的期间进行了限制，但对政府过多的授权仍引发了对政府权力扩张的广泛担忧，民众对该法确立的限制措施也多有怨言。国外有学者批判称，议会“在这一关键时刻向政府屈服了”，《新冠病毒法》缺乏对政府权力的监督机制[9]。在受困于上述问题的同时，英国的疫情也正因缺乏有效控制而逐渐走向失控的道路，公民的生命健康权遭受了实质损害。

4.2 结构松散，各自为政

由于历史原因，英国各地的政府机构、议事机制、权力架构多有不同，在实践中，英国的4个组成部分(北爱尔兰、苏格兰、英格兰和威尔士)各施其政的现象在疫情期间表现得更为明显，《新冠病毒法》也针对英国的4个部分进行分别立法，法案中许多条款都为适应不同地域的地方立法而作出不同的规定。在分权的体系下，四地有权各自制定本地的防疫政策，地方政府拒绝执行中央决策的现象时有发生。2020年10月19日，大曼城地区市长就公开反对政府将该市列为三级最高级别封锁地区的决定。他认为封锁的后果是破坏国家经济，地方绝不成为唐宁街拍脑袋决策的“献祭羔羊”[10]。相对松散的结构使得英国各地在防疫政策的实施上各自为政，无法与中央保持一致，立法也很难做到各地统一规范，这一制度设计在很大程度上影响了法律的实施效果。

5 英国《新冠病毒法》对我国的启示

5.1 依法进行突发公共卫生事件的防控

英国通过制定《新冠病毒法》并适用快速立法程序，将疫情防控纳入法制化轨道，虽然其实效性有待商榷，但其中蕴含的法治精神值得参考。

面临来势汹汹的疫情，我国党中央把人民生命安全和身体健康放在第一位，实施中央集中统一领导，成立中央应对疫情工作领导小组，建立国务院联防联控机制。在短时间内，全国迅速形成统一指挥、全面部署、立体防控的战略布局，中央与地方团结一致抗击疫情，有效遏制了疫情大面积蔓延，有力改变了病毒传播的危险进程，最大限度保护了人民生命安全和身体健康。我国在抗击新冠肺炎疫情中取得了重大战略成果，得益于中国共产党的正确领导，得益于我国社会主义制度优势。坚持全面依法治国是中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势，依法科学有序地进行疫情防控是依法治国的题中应有之义。在突发事件中，应当用法律、法治去规范政府的行为、规范人的行为，让一切有法可依。2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”[11]

改革开放以来特别是党的十八大以来，我国法律体系日臻完善，与此次疫情直接相关的法律法规有《传染病防治法》及其实施条例、《野生动物保护法》《动物防疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等。这些法律法规为抗击疫情提供了重要法律保障。当然，与经济社会快速发展和疫情状况相比，相关法律法规还存在不完善、不适应的地方。例如我国《传染病防治法》第四十二条规定，在传染病爆发、流行时县级以上地方人民政府在报经上一级人民政府决定的情况下可以采取紧急措施，包括限制或停止人群聚集的活动、停工、停业、停课、封闭或者封存水源及食品等、控制或者扑杀染疫动物、封闭场所等。上述措施虽然已经可以抑制疫情的传播，但在应对重大突发的传染病疫情时，无法要求确诊病人、病原携带者、疑似病人、密切接触者之外的其他高风险人群居家隔离或集中隔离[12]。如何把防控疫情的相关法律法规更好衔接起来、形成合力，如何根据形势发展需要进行修改完善、堵塞漏洞，是当前面临的一个重要问题。

对此，我国可借鉴英国的快速立法程序，在突发公共卫生事件期间颁行政策进行迅速反应的同时，尽快经由立法将政策所赋予的权力予以确认，纳入法制化的轨道；修正立法空白、规定模糊、法律冲突与不合理之处，结合此次新冠肺炎疫情防控的实践经验，明确突发情况下的法律适用，以形成高效、稳定的突发公共卫生法制体系。

5.2 完善《志愿服务条例》，建立和完善突发事件公共志愿者制度

英国《新冠病毒法》中规定的志愿者的紧急动员制度，对紧急志愿者的权利和义务予以明确，涉及到服务领域、服务期间、返岗保障、财政补偿等方面的规定，对于对抗灾难而言迅速有效。英国政府于2020年3月24日于官网发布志愿者招募信息后，在24小时之内就有50万人报名参加，远远超出英国政府的预期。

我国的志愿者在此次疫情期间也发挥了重要作用。据不完全统计，截至2020年5月31日，全国参与疫情防控的注册志愿者达到881万人，志愿服务项目超过46万个，记录志愿服务时间超过2.9亿小时[13]。疫情期间，除注册志愿者外，也存在许多未经注册的热心群众志愿参与了抗击疫情的行动，对疫情防控起到了很大的正向推动作用。2020年9月8日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上也多次提及志愿者的重要作用[14]。

我国于2017年通过了《志愿服务条例》，规范志愿服务活动，但在疫情期间也暴露出该法存在的一些缺陷。首先，该法并未对志愿者进行日常生活志愿者和突发事件志愿者的区分；其次，该法第十一条规定，志愿者可以参与志愿服务组织开展的志愿服务活动，也可以自行依法开展志愿服务活动，对于非注册志愿者如何在突发事件中进行登记、注册、管理和补助发放缺乏针对性的规定。第三，在培训方面，该法第十六条规定，志愿服务组织安排志愿者参与的志愿服务活动需要专门知识、技能的，应当对志愿者开展相关培训，而疫情期间的医务志愿服务也应当包含在内。第四，在补偿机制上，2020 年2月20日国务院联防联控机制新闻发布会上，国家卫健委人事司副司长段勇曾表示：医务人员临时工作补助发放的人员范围，不受编制、身份等限制，以具体参加实际工作为准[15]。疫情期间临时的政策安排需要法律规定予以明确。

综上，我国需要修改和完善《志愿服务条例》，规范在疫情期间志愿者的医务培训制度[16]，同时建立和完善突发事件公共志愿者制度，明确未登记志愿者的权利与义务，对公共志愿者的补助、人身安全、纠纷解决机制做出明确、具体的规定。

6 结语

《新冠病毒法》的出台并没有令英国政府夺得抗击疫情的主动权，也未能有效阻止新冠疫情在英国的二次爆发。在西方社会，由于“个体本位”的文化逻辑，政府很难要求民众为维护公共利益而牺牲个人利益，尤其是在信息不对称的情况下，为维护公共利益而对个体利益进行限制的授权往往带有严重的滞后性。这恐怕也是包括英国在内的诸多西方政府在本次新冠疫情中反应迟缓的体制性原因和结构性矛盾所在。相比之下，我国在本次抗击新冠疫情中表现出来的“共同体本位”文化逻辑为我国抗击疫情发挥了重大的精神支撑。如何总结本次抗疫的中国经验，将中华民族的精神力量内化为落实法律制度建设的强大动力，向世界讲好中国故事，是我们未来须关注的重要课题。