控规修改机制设计的实践与探索——以重庆中心城区为例

邱强

（重庆市规划设计研究院，重庆 401147）

0 引言

控制性详细规划（以下简称控规）是城市规划管理和国有土地使用权依法供应的法定依据。然而，受控规的管理实施机制、编制技术理性，特别是经济社会发展的不确定性和动态性等的影响，科学合理适时修改控规以动态适应规划管理实施需求存在必然性[1]，已成为规划管理部门的一项常态工作。《城乡规划法》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等法律规范，虽对控规修改制定了相关程序要求，但因修改原因、修改内容类型多样，加之规划编制体系、管理实施机制不同，各地控规修改机制设计各异。如何既维护控规的刚性控制，又通过修改控规动态适应规划管理的实施，既提升效率又规范有序，是控规修改机制设计的难点。为规范和科学修改控规，重庆市立足规划编制管理体系实际，按照中央深化“放管服”改革和工程建设项目审批制度改革、政府机构改革以及关于建立国土空间规划体系等顶层制度设计的有关要求，对优化完善控规修改机制不断进行实践探索。

1 控规修改的类型及其主要动因

1.1 控规修改的主要类型

对近年来重庆中心城区控规修改办理项目进行统计分析。从修改内容方面看，主要涉及到对地块的用地性质（含用地兼容和比例修改）、开发强度、建筑高度、建筑密度、绿地率等经济技术指标，地块的公共服务、道路交通、市政基础等配套设施，地块的空间形态等建设管控要求等主要类型的修改，以及一定范围内用地功能布局、道路交通组织、市政基础设施的修改。从修改诉求方面看，主要包括解决招商引资项目落地、公共服务、交通及市政基础设施项目落地、化解债务风险及信访稳定等历史遗留问题，城中村、危旧房及棚户区改造、商业商务去库存、解决轨道交通及市政基础设施建设资金困难等主要修改诉求。其中，化解债务风险及信访稳定等历史遗留问题与商业商务去库存修改类型还涉及到对已出让用地进行控规修改。

1.2 控规修改的主要动因

1.2.1 政策制度环境导致控规修改

按照统一规划体系与建立国土空间规划体系的中央要求，空间规划以发展规划为总遵循，对空间资源实施用途管制和生态修复，作为面向实施的控规也是如此。中央及地方有关经济社会发展、治理能力与治理体系现代化、工程建设项目审批制度改革等顶层政策制度设计的新目标、新内容、新举措，都需通过空间规划予以空间保障与落地实施。比较控规修改的内容及其诉求，发现导致控规修改的政策制度环境主要包括经济社会发展的不确定性和动态性、房地产市场等宏观政策的调整变化以及土地财政的制度设计三个方面。

经济社会发展的不确定性和动态性导致以预判为主的控规难以精准预测经济社会发展和城市建设需求，难以精准进行空间布局、指标确定、设施配套以及明确管控要求。房地产市场等宏观政策的调整变化，无疑需要将类似为推进和稳定房地产市场健康发展而制定出台的商业商务去库存、棚户区改造、保障房安置、普惠性幼儿园建设等政策要求，通过修改地块的商住比、开发强度、配套设施等予以落实。土地财政的制度设计更是刺激了城中村、危旧改、棚户区改造以及轨道交通等基础设施建设，以拆迁成本高、安置压力大、资金测算不平衡等为由对控规进行用地性质、开发强度、建筑高度等的修改。

1.2.2 编制技术理性导致控规修改

控规是借鉴美国区划条例，并与我国的行政管理体制、土地使用制度实际相结合，建立的一套规划编制技术方法与管理体系，实施以来有效提高了我国城市规划管理的效率和质量。编制技术理性主要体现在规划的编制管理机制以及编制技术方法两方面，受以地块层面为主的控规编制管理机制以及控规编制技术水平影响，管理实施中常需控规修改[2]。

控规编制管理体制方面，相比北京、上海、广州、厦门等地的街区控规或管理单元控规，重庆中心城区控规编制管理方式建立的是总体规划-标准分区控规-地块控规的编制体系，以地块层面控规为主，指标和设施管控更加刚性，凡涉及到对用地性质、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率、配套设施以及管控要求等控规编制内容进行修改的均属修改控规。控规编制质量水平不高方面，为适应经济社会快速发展以及土地储备融资需要，部分阶段部分控规编制以批量生产方式规模化开展。加之编制技术人员专业背景限制，缺乏经济社会和规划管理等关联知识，对功能产业研究不够，对山地特征认识不足，对土地权属调查不清，对指标匹配研究不细，导致控规脱离实际，难以实施，需要修改。

2 相关城市控规修改机制盘点

控规修改机制设计与各地规划编制管理体系紧密相关，梳理分析上海、广州、成都、厦门等城市案例，体现出结合各自控规编制管理体系进行“分类、分级”修改的机制特征[3]。

2.1 依据控规修改内容进行分类修改

按照《城乡规划法》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》以及各地的城市规划管理办法及技术规定等有关法律、法规、规范性文件，各地将控规编制内容分为强制性内容与非强制性内容（指导性内容），结合各地自身的控规编制管理体系，以街区控规、地块控规两个层面为管理单元实施规划管理，对控规修改进行分类办理，以提升控规修改效率。如上海将控规修改分为技术性局部调整和一般性局部调整[4]，广州将控规修改分为控规修改和控规局部修正[5]，厦门将控规修改分为控规修改和控规局部修正[6]，成都将控规修改分为技术性修改和其他修改等[7]。通过建立控规修改分类机制，对涉及强制性内容修改的，提高修改门槛，严格修改程序，把好刚性底线；涉及非强制性内容（指导性内容）修改的，简化办理程序，降低行政成本，提高修改效率。

2.2 依据政府事权划分进行分级审批

按照“一级政府、一级事权”的原则，结合控规修改分类，对控规修改建立分级审批制度。上海明确技术性局部调整由市规划主管部门通过内部会审进行审批，一般性局部调整由市规划主管部门组织专家和专业部门审议，形成局部调整审议意见，并结合公众参与报告书等审批[4]。广州明确控规修改（包括管理单元控规修改、管理单元内部控制指标和要求调整）报经市规委会审议通过后报市政府批准，控规局部修正由市规划主管部门受市政府委托，以市政府名义批准[5]。厦门明确控规修改以及除根据市政府批准规划进行信息更新和对编制勘误进行更正以外的控规局部修正上报市政府批准，根据市政府批准规划进行信息更新和对编制勘误进行更正的控规局部修正由市规划主管部门直接纳入控规管理平台[6]。成都明确技术性修改由分局提出技术性修改论证意见并审批，其他修改由市局业务办公会提出审查意见并审批。通过建立分级审批制度，明确地方政府与各级规划主管部门在控规修改审批权限上的权利清单，减少制度成本，提高修改效率[7]。上海、广州、厦门、成都的控规修改机制内容要点如表1所示。

表1 相关城市控规修改机制内容要点

3 控规修改机制设计的重庆中心城区实践与探索

为规范有序和科学合理修改控规，近年来重庆结合“直辖体制、省域架构”的市情与规划编制管理实际，按照中央深化“放管服”改革、工程建设项目审批制度改革以及建立国土空间规划体系等有关要求，遵循《城乡规划法》《重庆市城乡规划条例》等法律法规要求，从控规修改的全流程、全要素出发，不断优化、完善控规修改工作机制。

3.1 控规修改机制设计的目标与思路

深入贯彻落实习近平总书记关于城市工作“一尊重五统筹”重要指示精神以及中央城市工作会议精神，根据中央深化“放管服”改革、工程建设项目审批制度改革、中央关于建立国土空间规划体系并监督实施的有关要求，以习近平总书记视察重庆重要讲话精神和重庆城市发展战略为目标导向，以评估、检视控规编制实施与控规修改实践的主要问题为问题导向，以适应重庆规划管理体系与管理能力现代化为实施导向，结合行政机构改革调整，统筹规划管理与技术论证两大工作面，统筹申请-论证-审查-审批四大主要修改环节，不断优化和完善“分类修改、集中论证、分级审批”的控规修改工作机制，提高控规修改的质量与水平（图 1）。

图1 控规修改机制设计工作思路框架

3.2 优化完善控规修改“分类修改、分级审批”管理工作机制

3.2.1 细化完善控规修改分类工作机制

按照《城乡规划法》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》《重庆市城乡规划条例》等法律法规，根据控规编制的内容要求，将控规修改分为强制性内容修改和一般技术性内容修改，并据此对强制性内容修改和一般技术性内容修改各自的申请主体、申请要件以及适用范围、适用情形进行明确界定[8]。

在申请方面，按照“一级政府、一级事权”和“谁申请、谁负责”的原则，对强制性内容进行修改。须由区政府或市级平台公司向市政府申请，并明确区政府或市级平台公司应对控规修改申请的必要性及论证材料进行审查，从严把控控规修改的前期进口质量关。对一般技术性内容修改，则明确区政府、市级平台公司、区级平台公司、土地所有权人等均可直接向市规划主管部门申请，并对申请必要性及论证材料予以简化，提高申请效率。在办理方面，结合控规修改实践，进一步细化、明晰强制性内容修改与一般技术性内容修改各自的适用情形与适用范围边界，如针对地块建筑限高的修改，需要按照城市设计空间形态管控，将位于特别管控区、重点管控区的地块建筑限高纳入强制性内容修改范畴，进行严格管控，将位于一般管控区的地块建筑限高纳入指导性内容修改，予以一般性管控。

3.2.2 优化完善控规修改分级审批机制

以控规修改分类机制为基础，按照直辖体制管理架构和“一级政府、一级事权”原则，进一步厘清市、区两级政府和市、区两级规划部门以及区政府、市级平台公司等各有关主体在控规修改方面各自的权利职责义务，不断优化完善控规修改的分级审批制度。

对强制性内容进行修改，充分发挥市政府、市规划主管部门制定政策、统筹管理的优势和区政府、区规划主管部门立足一线、熟悉下情的优势，不断优化完善区政府（市级平台公司）申请、市局主办、区局协办、市政府审批的程序设计。对一般技术性内容修改，按照“放管服”改革要求，不断优化完善区局主办、市局审查、市政府备案的程序设计。同时，为进一步提高控规修改效率，对控规修改的必要性论证与控规修改方案探索建立同步编制、同步审查、同步报批和一般技术性内容修改定期集中备案的审批机制，降低行政成本，提高审批效率。

3.3 优化完善控规修改“集中论证”技术论证机制

按照建立国土空间规划体系改革有关要求，结合重庆规划编制管理体系实际，借鉴控规修改前期申请材料市场化编制的经验，从团队建设、综合论证、编制体系等方面多措并举、综合施策，不断提高控规修改技术论证的质量水平。

团队建设方面，充分发挥局属事业单位技术力量强、熟悉规划管理以及作为市规划主管部门所属的公益事业单位的职能属性，委托局属事业单位成立专业团队，对控规修改进行必要性、可行性集中技术论证，对市规划主管部门负责，为市政府和市规划主管部门审查审批决策提供技术支撑，保障城市整体利益和长远利益。综合论证方面，深化控规修改技术论证的深度和广度，在合规性技术论证基础上，延伸和深化土地房屋权属、零星用地整合、空间形态论证、交通影响评价、环境影响评价、土壤污染评估等专项论证，加强与上位规划的“三区三线”划定、功能产业布局、功能项目布局等的衔接以及运用大数据、三维仿真等新技术手段，改单因子浅层论证为多因子综合论证，不断提高技术论证的质量水平。同时，学习借鉴北京城市副中心街区控规编制经验，探索从总体规划-分区规划-街区控规-地块控规的 “穿透式”控规编制经验，增强控规的刚性控制和动态适应性，从源头上减少地块层面控规修改。

4 结语

控规全覆盖后的规划编制管理态势，使控规修改已经成为了各地规划主管部门不断提升规划管理水平、动态适应规划管理实施的重要常态化工作。面对新时代、新理念、新矛盾、新要求，需要我们按照中央关于建立国土空间规划体系的有关要求，不断强化规划的战略引领和刚性控制，切实维护控规的法定性与权威性，一方面不断改革完善控规编制管理体系，创新理念，运用新技术提高控规编制质量水平，增强控规的科学性和操作性；另一方面也应结合各地规划编制管理体系实际，完善分类、分级控规修改工作机制，提升技术论证质量水平，不断提高控规修改的规范效率与质量水平。