基于内部控制视角的高校政府采购机制研究

顾 倩，吴金栋，刘剑文

（中国民航大学 招标采购中心，天津 300300）

十九大报告提出“必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化”，教育事业优先发展的地位得到认可[1]。在全力推进“双一流”建设的背景下，各级政府加大对高校资金投入，以支持高校深化改革和内涵式发展。与此同时，国家大力推进“放管服”改革，高等院校自主支配人财物的权力不断扩大，廉政风险也随之加大，因而要求高校不断提升内部治理和风险管理水平[2]。

高校财政性资金的使用要依法实施政府采购，政府采购活动是高校经济活动的重要环节，也是高校廉政风险防控的重点。中国政府采购网政府采购信息公告显示，仅 2019年公告的投诉案例中，近 30%的投诉案例为高校政府采购项目。可以看出，高校政府采购业务已经成为高风险区域，如何提高采购效益、降低采购风险，是高校采购工作面临的重大挑战。

内部控制能够有效提高组织管理水平，是我国高等教育改革发展的必然选择[3]。目前关于高校内部控制研究的理论成果较少，对如何建立政府采购业务层面内控机制缺乏系统研究和科学指导，因此立足于高校自身特点研究政府采购内部控制机制是非常必要的。

1 构建高校政府采购内部控制总体框架

我国行政事业单位内部控制研究起步较晚，《行政事业单位内部控制规范》（以下简称《规范》）于2014年颁布实施，分别从单位层面和业务层面两个层次阐述内控要点。2016年，教育部将《规范》予以拓展，颁布了适应高校特点的《高校经济活动内部控制指南》（以下简称《指南》），有效指导高等院校推进内部控制建设。与行政事业单位相比，企业内部控制研究已经比较成熟，《企业内部控制基本规范》基于美国的COSO理论，从内部控制5要素的角度展开论述，具有较为完备的理论框架体系[4]。

目前，高校内部控制建设尚处于对照《规范》和《指南》的实践探索阶段，针对政府采购业务而言，各高校都在打破传统的管理模式，按照国家“放管服”的新要求，融入内部控制理念进行招标采购管理体制改革[5]。高校管理机制改革主要基于管理实践中的痛点，从巡视整改意见入手，从审计报告入手，从主题教育检视问题入手，由点到面铺开，但尚未建立起从理论到实践的标准化的内部控制理论框架。本文通过对高校政府采购业务进行深入研究，借鉴吸收企业内部控制理论，根据业务实践经验，分别从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等5个维度提出政府采购业务内部控制要点，逐步建立起高校政府采购业务内部控制框架（见图1），并重点针对政府采购业务风险点提出应对措施。

图1 高校政府采购内部控制框架

2 控制环境

内部控制机制的建立离不开良好的控制环境，环境要素是其他一切要素的基础[6]。根据高校政府采购业务特点，内部控制环境主要涉及学校治理结构顶层设计和大学行政文化两个方面。

2.1 加强学校治理结构的顶层设计

高校政府采购活动的实施需要项目单位、业务管理部门、财务部门、采购管理部门以及资产管理部门等各个职能部门的参与和配合，高校政府采购业务顶层设计应从机构设置和权责配置两个方面着手。通过调研发现高校在治理结构顶层设计方面存在问题。首先，目前很多高校存在各部门职能划分不清晰、责任落实不到位的问题，遇到问题推诿扯皮的现象时有发生；其次，多部门交叉管理又会出现政策执行标准不一致、制度重叠或矛盾的情况；此外，高校内部职能部门之间没能形成有效制约，如高校采购项目立项、执行和验收由同一部门负责，导致内部控制失灵。据此，科学设置部门职能权限，促使各部门在政府采购各业务环节中既相互制衡又紧密衔接，是优化政府采购内控环境的关键。

2.2 建立良好的大学行政文化环境

除机构设置和权责配置外，大学行政文化是不容忽视的内部控制环境因素。所谓大学行政文化，是指高校行政管理中逐渐形成的行政氛围、价值观以及行为习惯。再完善的内控制度都需要每个个体的执行，因此需要整个单位建立起执行内控制度的行政文化[7]。如果一个学校长期以来未严格执行政府采购政策，养成了随意使用财政性资金的习惯，那么在较差的内控环境下仅靠外部制度约束是不够的，还应加强行政文化建设，提升教职工的规则意识和责任感，养成良好的行政行为习惯，确保内控制度有效执行。

3 风险评估

依据《指南》，高校政府采购业务内控目标应该是：保证学校政府采购业务合法合规，有效防范舞弊和预防腐败，提高财政性资金使用效益[8]。而为实现上述目标所面临的一切不确定因素，即为政府采购业务应该防范的风险。因此高校政府采购业务的风险主要来源于两个层次，一是前文所述单位层面控制环境的风险，二是采购预算、采购方式、采购需求、招标评审、采购合同以及履约验收等各个业务环节的风险。高校政府采购业务层面主要存在以下风险：

（1）政府采购活动未按照批准的预算执行。项目单位在立项时没有进行充分的市场调研，为了预算而申请预算，“拍脑门”制定采购需求，不重视政府采购预算编制，导致政府采购活动无法按照批准的预算执行[9]。

（2）在未经审批的情况下，随意变更采购方式。高校资金来源广，采购业务繁杂，尤其在“放管服”的政策背景下，采购人都希望获得“自主权”，化整为零规避公开招标或者未经审批变更采购方式的情况屡见不鲜。

（3）采购需求不明确、具有倾向性和排他性。在政府采购工作中，能否合理确定采购需求是采购活动能否顺利实施的关键。采购文件编写过程中，一方面存在不能合理确定采购需求的问题，另一方面存在以不合理条件排斥其他潜在供应商的问题。而不合适的采购文件不仅会出现资金使用不当的情况，还可能使学校面临供应商质疑投诉的风险。

（4）招投标程序不规范或评审过程存在倾向性。目前社会招标代理机构准入门槛较低，业务水平参差不齐，因此会面临招投标程序不规范的风险。此外，采购人代表或评审专家未能独立评审，在评审过程中影响评审结果，也是招投标工作中面临的主要风险。

（5）中标通知发出后，不及时签订采购合同或采购合同与招投标文件不一致。投标人在投标时，有强烈的“中标”动机，投标文件中事事“响应”，而一旦中标后，在签订合同时则变成有条件的响应，或者在合同执行过程中随意变更合同条款，从而导致招投标过程“流于形式”。

（6）不严格执行履约验收程序。验收是高校政府采购活动的最后环节，也是采购工作中比较容易忽视的环节。一方面虽然政府采购工作的规范性越来越强，但中标供应商的履约能力并未得到有效保证，供应商违约处理尚无相关法律依据，采购人无法对供应商有效制约；另一方面部分高校政府采购内部控制机制不健全，采购人既负责项目实施又负责项目验收，为了完成资金支付进度而验收，没有对供应商履约情况形成有效的监管。

4 控制活动

针对上述风险点，高校在政府采购工作中，亟须采取一定的控制措施以降低政府采购风险。《规范》提出了内部控制方法[4]，而本文认为政府采购内部控制应综合运用各种控制方法，从治理结构、决策机制、风险管理和流程控制等几个方面入手，以实现政府采购内部控制目标。下面将根据政府采购内部控制实践展开论述。

4.1 调整机构设置，明确权责配置

调整前学校机构分别由设备处、后勤处和规划处三个部门负责招标采购工作，即设备处负责仪器设备采购项目，后勤处负责后勤大宗物资及后勤服务的采购项目，规划处负责工程建设项目。2017年学校调整机构设置，成立招标采购中心，归口管理学校各类货物、服务和工程的采购管理工作。原有职能部门分别保留国有资产管理、后勤服务管理以及工程项目施工管理的职能，同时作为招标采购工作的业务管理部门。通过招标采购权责重新配置，明确了各部门职责权限，保证了决策和执行的权限分离，从制度上有效降低了风险。

4.2 建立决策机制，优化控制环境

在组织机构调整的基础上，职能部门能否在业务范围内合理运用职权，让顶层设计“落地”，是内控制度能否发挥作用的关键，因此学校同步建立了完善的权力运行机制及重大事项决策机制。首先，学校成立招标采购领导小组，主管校领导、招标采购中心、财务部门、审计部门及工会办公室等为小组成员，作为招标采购工作重大事项的决策机构。针对重大项目、特殊事项以及变更采购方式等，由招标采购领导小组集体决策，多部门共同参与决策既保证了决策的科学性又有效降低了廉政风险。其次，落实二级单位在采购需求制定中的主体责任。二级单位作为采购需求的制定者，要在充分调研的基础上合理确定采购需求。此外，在一定限额范围内下放采购自主权，确立了各二级单位的采购决策权。通过对权力运行机制的改革，明确了各部门职责权限，避免了原有机制下职能部门既是运动员又是裁判员的情况，从学校层面优化了内部控制环境，保证政府采购业务高效运转。

4.3 加强关键环节控制，优化业务流程

学校对政府采购关键环节进行风险评估，针对各环节风险点建立了关键环节风险应对措施（见表1）。

（1）采购活动开始前明确立项要求。除严格执行“无预算不采购”之外，加强需求论证管理，注重项目立项批复的审核，从源头上杜绝预算与立项不符、随意挪用项目资金的情况。

（2）加强变更采购方式的审批管理。为保证采购项目顺利进行，首先根据项目特点指导采购人合理选择采购方式，其次加强变更采购方式审批管理，在专家论证和信息公开的前提下，根据不同的采购限额确定审批权限。

（3）建立采购立项专家评审机制及采购需求会签机制。为合理分配资金，保证资金使用与学校战略发展规划相适应，学校建立采购立项专家评审机制，以评估采购内容的合理性和必要性。此外，学校建立了采购需求内部会签机制，确保职能部门对采购需求前置审核，通过加强事前风险管理，有效降低了采购风险。

（4）针对采购人代表、校内评审专家及招标代理机构建立相应的管理制度。通过制度建设明确采购人代表及校内评审专家的权利义务，从制度上约束其评审行为；同时建立招标代理机构的评价机制，逐步淘汰不合规的招标代理机构，保证招标代理机构的招投标程序规范有序。

（5）建立采购合同授权审批及重大合同会签机制。学校加强采购合同审批授权管理，针对重大项目采购合同建立起采购人、业务管理部门、财务部门及法务部门协同审批机制，各单位根据部门职责会签，确保合同能够切实反映招标要求，维护学校利益。

（6）加强履约验收管理，建立供应商评价机制。学校制定采购验收管理办法，落实验收管理责任，将项目实施与项目验收职能权限相分离，从制度上规范学校验收管理工作。此外，学校探索建立供应商履约评价机制，通过有效评价对供应商实行正向激励，确保引入更多的优质供应商为学校提供服务，同时试行失信供应商公示制度，保证学校权益。

表1 高校政府采购关键环节风险应对措施

5 信息与沟通

内部控制的关键不仅仅在于牵制，在牵制的基础上要同时兼顾效率。在政府采购业务中，很多高校各部门缺乏有效的沟通协调，在设定业务流程时仅从本部门的角度出发，因职能部门之间的信息不对称导致业务流程无法有效衔接，不仅难以发挥内部控制作用，更谈不上执行效率。鉴于此，构建政府采购内部控制体系过程中，建立有效的沟通机制是至关重要的。

与行政单位相比，高校资金来源广，政府采购业务复杂，涉及的职能部门较多，信息传递的准确性和时效性是影响政府采购效率的关键因素。信息系统既是传递信息的工具，同时也是固化业务流程的手段。政府采购业务信息化建设能够有效减少人为干预，提高办事效率，并且已经在越来越多的高校推广试用。目前天津大学已经上线了全流程电子化招投标系统，实现了从采购申请、编制标书、招标投标、评标、归档全流程电子化，探索出了适合高校政府采购业务特点的“天大模式”[10-11]。在借鉴“天大模式”的基础上，未来政府采购工作将借助信息化手段，固化业务流程，减少线下审批环节，线上业务向前延伸到采购论证、项目立项及预算编制，向后延伸到签订合同、履约验收、资产管理及资金支付，真正实现对政府采购业务全流程电子化控制。

6 监督

自“放管服”改革以来，政府部门已经逐步转变监管理念，尤其针对高等院校及科研院所出台了一系列简政放权措施，一些政府采购监管事项由事前审批制改为备案制，同时加强事中控制和事后检查力度[12]。目前政府部门已经建立起较为完善的政府采购监督管理体系，而对于高校内部监督工作而言，已经不需要纪检部门对招标采购评审过程充当“监督员”和“裁判员”的角色。

国内各高校的政府采购监督机制改革普遍滞后，亟需建立起与外部监管理念相适应的内部监督机制，规范单位内部监督约束程序，同时应建立招标采购问责机制，厘清招标采购各个环节的内部权责清单，改变目前高校招标采购工作追责难的现状。此外，纪检部门和内审部门应转变行政理念，将关注重点从某个具体政府采购项目转变为整个政府采购内部控制体系，成为内控体系是否健全的评价者，以及内控机制是否有效执行的监督者，工作重点由事后问责转变为事前防范，从而逐步构建起与内控机制相适应的廉政风险防控体系。

7 结语

高校内部控制机制的建立是一项复杂的系统工程，应该是自上而下的各部门共同推进的重大事项，仅靠个别部门、个别人难以有效推动。当然，内部控制机制不是静态不变的制度，而是随着学校的发展和外部环境的变化不断调整的一个动态治理过程，因此高校内部控制研究将是一项持续研究的工作。可以看出，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等5个维度构建高校政府采购业务内部控制体系是有效的、可行的，企业内部控制理论同样适用于高校内部控制建设，通过选取政府采购相关业务研究高校内部控制机制，其研究思路同样可以迁移到高校整个经济活动内部控制以及行政行为内部控制研究。