厦门市控制性详细规划制度改革与创新——基于面向国土空间管控

陈卫龙

(厦门市城市规划设计研究院总体规划所 福建厦门 361012)

0 引言

空间管控是指政府为实行空间管制、协调开发与保护之间的关系，对土地发展权进行差异化管理，实现空间资源有效配置的一种政策性工具[1]机构改革后，国家对城市空间管控提出了新的要求，即建立统一的空间规划体系，强化国土空间用途管制，构建以 “三区三线”为核心的空间管控体系(以下简称“空规”)。控规是中国城市规划制度的核心，也是规划管理依法行政的依据[2]。因此，控规是落实空间管控的重要载体。目前，我国的控规制度是在城市规划体系下建构而成，即“总规-控规”体系下建构管控逻辑，在部门惯性思维和法律法规约束下，现有的控规制度改革与实践都是规划部门内的管理改良，与新的空间管控体系衔接关系考虑不足，如厦门市控规大纲和图则分开编制的管理改良。近年来，厦门市通过建构一张蓝图体系，形成了一套较为成熟的城市空间管控体系，分别是体现空间格局塑造的战略性蓝图、体现空间边界管控的管控性蓝图和体现空间建设实施的实施性蓝图(图1)。为了适应新的城市空间管控体系，本文以厦门控规为研究切入点，提出厦门控规制度的改革方向与创新探索，希冀为全国其他城市提供经验借鉴。

图1 厦门一张蓝图演进

1 空间管控与控规转型

1.1 空间管控范围：从局部区域转向全域管控

各部门的空间管控范围都关注与其管理空间相关的局部区域，如城市规划部门重点关注的是城市建设区域，国土部门重点关注的是永久性基本农田区域，生态部门重点关注的是生态要素区域，林业部门重点关注的是林地图斑等。这种以各部门主导的空间管控合并在一起，便会存在空间管控盲区，主要集中在城市外围地区，使得这些地区的空间管控失效，出现村庄边界快速拓展、大量建设用地侵占生态和农业用地、环境污染严重等问题。新时期，空间管控应从局部区域转向全域管控，相应的，控规也应从城市建成区管控及发展空间区域拓展到全域空间管控。

1.2 横向的空间管控：从多规交叉管控转向多规合一管控

横向以部门为主导的专项规划并行存在，在空间管控上交叉重叠，导致各部门空间管控事权不清、管理混乱。通过多规合一工作，将各部门的专项规划进行梳理和统一，明确空间的部门管控主体、边界和职责，使得横向空间管控体系从多规交叉管控转向多规合一管控。以专项规划梳理为基础的横向空间管控体系的转变，要求控规改变传统条块分割的规划思路，从而进行衔接和转变。

1.3 纵向的空间层级传导：从传导失效到传导顺畅

长期以来，我国城乡规划编制体系分成城镇体系规划、城市和镇规划、乡和村规划，其中城市和镇规划可以简化为总体规划和详细规划两个阶段，而缺少从总体规划到详细规划的中间过渡环节，即分区规划，分区规划也从未有过法定定位。表面上看，从总体规划直接到控规的设置，似乎有利于控规快速落实总体规划的要求，实则由于缺少中间环节的过渡，使得总规的战略与目标无法逐层清晰化的分解与落实；同时，反映市场需求而修编或调整的控规，也无法反馈到总体规划。因此，应强化中间层次的分区规划编制的重要性，并明确不同空间层级规划的管理事权和编制审批主体。

1.4 强调刚弹结合：从静态蓝图到动态调整

传统的以总体规划到控规及专项规划逐层落实、紧密关联的法定规划静态蓝图框架，受到地方政府主管的频繁变动和市场需求的双重冲击，法定规划常陷于合法性和科学性进退两难的尴尬处境，需要进行改变。新时期以三区三线为核心的控制线管控体系并非静态不变，而是可依据近期刚性、远期弹性的空间管控逻辑，根据相关的机制程序进行动态更新调整。

1.5 实现信息共享：从部门信息壁垒到部门信息共享

由于各部门缺乏统一的空间信息共享平台，常导致部门信息壁垒，无法及时了解空间管控的最新信息。因此，新时期应强调通过建设信息平台，实现部门间空间管控数据信息共享，方便各部门使用。此外，新时期国土空间规划也十分强调“一张图”建设，所有规划的成果都应落到“一张图”上。显然，控规既是政府出让土地的依据，也是其他规划成果落地实施的规划保障。因此，可以控规为底板构建“一张图”，并纳入信息平台。

2 厦门控规改革建议

2.1 分区编制：以郊野单元控规建立控规全域管控制度

建立控规全域管控制度，控规可按照城镇开发边界内与外划分进行分区编制。在城镇开发边界内，继续保留控规作为建设管理的工具，延续为主、调整为辅的改良和使用现行控规制度，如统一用地分类标准、统一坐标等。在城镇开发边界外，可考虑编制以镇域为单元的郊野单元控规，该控规坚持生态保护优先，着重落实永久基本农田和生态红线等非建设用地，通过生态要素图斑的空间落位，防止自然生态资源受到建设用地的侵占。此外，为了鼓励休闲农业和乡村旅游的发展，城镇开发边界外可进行少量项目开发，如在最新国土空间总体规划编制中，厦门提出城镇开发边界外可进行10 km2的“点状用地”开发，本文认为应在控规层面对单元规划建设用地规模、地块开发容量、项目准入和建设形态进行控制。一是，根据各郊野单元的现状情况、保护压力和发展潜力等综合分析，明确各单元规划建设用地规模，强调对重点单元如特色小镇、乡村振兴试点村集中单元等进行指标倾斜。二是，控制地块的开发容量，满足建设要求前提下，尽量降低单个项目规划建设用地规模，并采用适当分散的用地布局模式。三是，建立负面项目清单，控制开发项目的开发类型。四是，基于“山、水、林、田、湖、草”等不同景观风貌特征，提出开发地块的建筑体型、建筑高度、材质风格等控制内容，提出公共空间的设置要求等[3]。

2.2 分层管控：梳理专项规划体系纳入控规编制成果

2015年年底，“美丽厦门”战略规划和多规合一工作后，按照生态控制线、城市开发边界、海域系统与全域城市承载力等四大板块开展了部门专项规划体系梳理(图2)，总共梳理了以往编制的100余项专项规划，并按照统一的空间管控体系框架，分析了专项规划的空间覆盖与部门覆盖情况，以及专项规划之间存在的矛盾与处理原则，即通过部门协调，消除专项之间的差异图斑，并提出三年规划编制计划，初步形成了较为完备的专项规划体系成果。按照条块结合思路，将专项规划梳理整合成果纳入到控规编制成果中，根据建设确定性进行差异化表达。对建设明确的内容，尤其是2020年规划新增设施强化刚性，而对于不明确的内容则预留弹性。针对用地控制的不同要求，用地控制手段侧重分别采用实线控制、虚线控制、点位控制和指标控制等方式进行规划控制[2]。

图2 厦门市部门专项规划体系梳理图

2.3 分级管理：保障上下传导顺畅，激发区镇发展的积极性

厦门市总体规划改革创新中提出，“总体规划-分区规划-单元控规”的空间单元传导机制，分区规划对应各行政区或开发区、园区等特定功能区事权，强调各要素在空间单元的协调统合，单元控规强化与镇街或特定管理单元的管理主体和边界对应[2]。基于此，可建立分区规划和单元控规的编制和审批分级管理制度，以提高规划的编制与管理时效。分区规划由市城乡规划行政主管部门会同对应的各行政区或开发区、园区等特定功能区、镇街及相关职能部门组织编制，其成果由市城乡规划行政主管部门将草案及审查意见提交市规委会审议，并根据审议意见修改完善后报市人民政府审批。单元控规由其所在的区城乡规划行政主管部门或管理委员会联合镇街行政主体组织编制，单元控规成果由组织编制部门将草案及审查意见提交区人民政府(经市人民政府委托)审批。通过分区规划设置，促使单元控规的编制权和审批权下放，有利于明确市、区、镇街等不同行政主体的事权边界，适应各区与镇街经济的发展特点，激发区镇自主发展的积极性。

2.4 分类调整：基于调整幅度和范围，制定差别化调整程序

建立上下联动、分类对待的单元控规和地块控规调整机制，根据调整修改的幅度，分成控规修编、局部调整和技术勘误等3种类型，并分别制定相对应的审批程序与入库维护标准。

2.4.1控规修编

根据战略性蓝图、管控性蓝图和专项规划体系梳理的编制情况，对片区发展有重大调整的进行修编。战略层面上，单元主导功能发生重大变更的进行修编，如高崎机场外迁导致片区主导功能改变，与城市空间结构和生态格局不相吻合的片区也相应进行修编；如为落实城市发展战略中的十大山海通廊，需将廊道内被控规规划为城市建设用地调整为生态或农业用地；如集美区中亚城单元新增的市级生态廊道(图3)。管控层面上，单元中部分城市建设用地超出城市开发边界范围，且对单元方案有较大影响的进行修编。专项规划体系梳理中矛盾较多的单元优先安排进行控规修编，对消除差异后的专项规划设施进行控规落地。控规修编按已定的修改和审批程序严格执行，启动相关修编工作，包括启动论证、组织编制、草案审查、草案公示、区规委会审议、区政府审批。

图3 集美中亚城单元新增市级生态廊道

2.4.2局部调整

局部调整指的是对地块单元控规方案整体无较大影响，包括功能和布局。允许在此基础上，对单元内的支路线形走向、宽度进行调整；在开发强度总体不变的情况下，对地块内的建筑高度、建筑密度等指标进行调整；并且，调整后应做相应的日照分析和交通影响评价分析。局部调整的程序相比控规修编应进行简化，减少启动论证、草案公示、区规委会审议环节，审批程序为组织编制、草案审查、征求利害人意见、区政府同意四大环节。

2.4.3技术勘误

技术勘误，指的是控规批复后，在地块实施过程根据现状建成情况和最终审批情况，对控规进行微调。包括用地边界微调、用地拆分合并，道路线型微调、道路内港湾式公交和立交等设施细化表达等情况。应简化的技术勘误流程，包括提出修正申请、征求相关部门意见、局领导专题会议审定、入库维护程序等四大流程。

2.5 动态维护：建立控规一张图更新体系

在控规管理上，厦门市采用“一张图”的管理模式。依托多规合一空间信息平台，梳理控规成果内容，将其拼合作为规划审批管理的直接依据，形成标准统一、无缝衔接的“一张图”管理共享平台。厦门虽然已经拼合了控规一张图，且录入到平台，但针对控规一张图动态维护的更新体系还未建立，本文建议可在以下3方面重点建设。首先，建立控规的基础标准，包括地域划分标准、用地分类标准和新旧用地转换标准、核心空间管控成果的分层分类表达标准等；其次，建立控规入库维护更新流程制度，从成果检查、成果标准化表达、分局核对、数字中心入库前检查等方面制定相关管理制度。第三，完善责任规划师制度。控规的动态维护有赖于高素质的稳定技术服务团队，不仅要明确控规编制单元相对应的责任规划师，而且也要明确分区规划层面的责任规划师，以便上下协调，保障责任规划师对控规进行长期的跟踪管理和入库维护[4]。

3 结语

本文是在新空间管控体系下，对厦门控规制度改革与创新的初步思考与探索，并不是厦门市控规改革的实施方案。厦门控规改革非一蹴而就，需要在实践中不断总结、评估与完善。只有不断总结相关技术方法、建立标准规范、形成规划编制与管理相关制度、建立维护更新制度等，才能促使城市控规制度日臻完善。