多地学位缺口预警需妥善应对

张家勇 王烽 姜雨婷

近年来，部分地区义务教育阶段学位缺口呈现扩大趋势，北京、深圳、长春、大连等地陆续发出义务教育阶段学校新生学位预警，这一现象需要引起高度重视。

学位缺口是多重因素叠加的必然结果

热点区域教育人口集聚力持续强劲。近年来，全国出生人口总数呈现持续下降趋势，只在2016—2017年两年因二胎政策出现短暂回弹。但由于部分大城市、都市圈、经济开发区的辐射力、集聚力和创新力持续强劲，在快速发展过程中吸引大量教育人口同向性、聚集性流入，导致局部地区基本公共教育资源紧张、义务教育学位不足。例如，深圳市、郑州市、厦门市等国家重点发展大城市，以及北京市通州区、苏州工业园区、成都市双流国际空港商务区、济南市天桥黄河新动能转换区等，常住人口增长迅猛，教育需求跳跃式增长，每年都要新建和改扩建一批学校。2019年合肥市义务教育阶段新增学位10万余个，未来3年每年将开建100所以上中小学幼儿园项目。2019年深圳市常住人口新增100万，最近已有3区发布学位预警。2020年长春市已有33所中小学发布学位预警，城市新区5所中小学发布学位缺口预警。北京市通州区2025年义务教育阶段学位缺口峰值将达到1.89万人。2019—2022年厦门市将建成中小学幼儿园项目228个，新增20余万学位。

优质教育资源过于集中在少数城区。目前，全国绝大多数县级义务教育基本均衡发展通过国家督导评估，但依然存在优质教育资源区域间布局不平衡、过于集中在某一特定区域的现象，特别是部分老城区、建成区优质教育资源相对集中，但当初没有预留足够的教育用地。对优质学位的争夺，吸引了来自全省市甚至是更大区域的大规模教育人口流入，人口结构和规模发生显著变化，导致学龄儿童数量快速膨胀。例如，深圳市南山区优质教育资源集中，各校学位都很紧张。同样，北京市西城区和海淀区、成都市青羊区等教育人口不断流入，学位持续紧张。2020年北京市西城区实施61个项目义务教育阶段学位保障工程项目，新增义务教育学位5000个。深圳市龙华区户籍人口逼近50万，前期建设没有预留足够教育用地，2020年学位总缺口11000个，熱点片区和热点学校学位依旧紧张，公立学校很多班额超60人，哪怕孩子坐到教室门口，很多家长也不愿被分流到其他距离更远的学校，估计学生入学需求问题未来10年内都得不到有效缓解。

教育规划偏差导致的必然结果。很多城市做教育规划时重点考虑户籍人口，有意忽略或严重低估常住外来人口的教育需求，相关统计数字也存在误导的可能性。以北京市为例，2019年北京市常住人口出生率为8.12‰，其中户籍人口出生率为10.95‰，常住外来人口出生率为2.95‰。如果按照常住人口出生率8.12‰规划未来义务教育入学人数，很可能出现严重误差，因为很多常住外来人口选择回家乡生育，实际出生率远高于2.95‰。2008—2018年北京市义务教育学段中非京籍学生占40%左右，给义务教育供给带来很大压力。深圳市72%义务教育学位供给非户籍学生，全国比例最高。此外，很多城市因落户政策全面放开造成户籍人口激增，义务教育就读“门槛”走低，普遍面临学位供给紧张问题。东莞市随着入户政策调整，塘厦镇户籍人口适龄学生大幅增加，导致公办学校学位紧缺，镇政府全额购买民办学校学位，安排学生到民办学校就读。还有，低谷期过快撤并留下后遗症。在义务教育生源减少处于低谷期时，不少城市中小学布局调整、撤并节奏过快，尤其是小学数量大幅减少。生源高峰期到来时，依赖现有学校挖掘扩容无法应对。本世纪初，北京市义务教育阶段入学人数持续下降，很多“闲置”中小学被撤并，部分校舍改作他用。2020年北京义务教育阶段预计入学人数22万人，学位缺口约8万人，却无法再将原有教育用地转回办学，很多学校不得不将功能教室、形体教室、教师办公室等改为教室，办学条件和教学环境受到很大影响。

生育政策调整带来潮汐性教育需求。全面二孩的生育政策调整带来出生人口间歇性增长，2016年二胎出生人口小幅增加57万，2017年达到累积性生育势能释放峰值（二胎出生人口新增177万），2018年全国出生人口明显回落，2019年全国出生人口持续回落但二胎比例高达57%。部分大城市学位预警与二孩出生人口波动有密切相关性。例如，2016—2018年深圳市出生率连续3年超过20‰，二胎率分别达到40.6%、54.6%、49.9%，成为教育人口增长的重要因素。

破解学位缺口难题的政策建议

深化义务教育办学体制改革。逐步提高均衡发展的层级，在推进义务教育优质均衡的同时，逐步提高基本均衡的层级，从以县域为重点向以市域为重点转变，并朝着省域基本均衡方向深入推进。以“四点”（海南岛、长三角、雄安新区、粤港澳大湾区）为重点，将均衡范围向更大区域延伸。以省域为单位，深入落实义务教育城乡一体化战略，优化学校布局结构，缩小城乡差距，促进城乡公共服务一体化，实现城乡义务教育基本均衡。适时开展市域基本均衡、城乡义务教育均衡发展督导评估。探索民办学校转公办学校、名校集团化办学、政府购买民办学校学位、政府与民办教育机构合作等办学体制改革，调动社会力量参与办学的积极性，做大做强优质教育资源，提供更多更好的教育选择，解决学位供给不足的问题。

早规划早建设让学位等孩子。做好中长期教育需求预测，处理好预测、规划和建设的关系，早规划早建设早落实。建立学位规划建设长效机制，基于实际居住人口结构与规模提前6年预判学位需求，提前3年对接规划部门，提前一年落实学位供给。为规划外教育需求留出弹性空间，不能让孩子等学位，只能让学位等孩子。新建住宅小区配套学校同步规划、先期建设、独立竣工验收。在生源低谷期，尤其要注意妥善保护好“闲置”校舍，为可能到来的生源高峰预留足够空间。

多部门协作应对规划外教育需求。建议相关部门开辟学校建设的绿色通道，及时调整教育规划，实行特事特办，精简审批流程、缩短审批时限，保证学校以最快时间、最高质量建成投入使用。必要时可以采取模块化设计、装配式建筑、拼接式校园、临时性教室等措施，应对偶发性、潮汐性、特殊性、政策性等规划外教育需求。

通过现有公办学校挖潜、新改扩建和重点建设新学校等渠道增加学位。探索“5+4”“小初”育人模式改革，将小学高年级疏解到初中就学，快速消化缓解小学学位紧张。试行大学区制，远距离分流，适龄儿童可在学区内多校划片，采取随机派位方式入学。