非政府组织参与公共危机管理的困境及对策研究

王文萍

【摘  要】当前，公共危机事件频发，政府能力又是有限的，在公共危机管理的过程中容易忽视一些边缘群体，因此，许多非政府组织参与了公共危机管理，并利用自身独特的视角优势、行动优势发挥了重要作用。但在实际参与危机管理的过程中，非政府组织自身也存在一定的局限性，遇到了诸多困境。论文主要通过分析非政府组织遇到的困境，进而提出相应的对策及建议。

【Abstract】At present， public crisis events occur frequently， and the capacity of government is limited. It is easy to overlook some marginal groups in the process of public crisis management. Therefore， many non-governmental organizations have participated in public crisis management and played an important role by using their unique advantages of perspective and action. However， in the actual process of participating in crisis management， non-governmental organizations themselves also have some limitations and encounter many dilemmas. Mainly through the analysis of the dilemmas encountered by non-governmental organizations， the paper then puts forward the corresponding countermeasures and suggestions.

【關键词】非政府组织;公共危机管理;对策

【Keywords】non-governmental organizations; public crisis management; countermeasures

【中图分类号】C912.2;D632                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）01-0009-02

1 非政府组织参与公共危机管理的相关概念

1.1 非政府组织的概念界定

非政府组织这个概念并非中国固有的，它是一个舶来词。关于非政府组织的概念界定，不同学者有不同的观点，学界比较认同的是莱斯特·萨拉蒙的观点，即独立于政府和市场之外的社会组织体系，具有组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。

1.2 公共危机管理的概念界定

关于危机管理的概念，学界普遍认同的是张成福的观点，即“危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程”。吴兴军认为，“公共危机管理”是政府基于科学的公共管理理念，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等一系列措施，有效防止和减轻公共危机灾害的管理活动。

2 非政府组织参与公共危机管理的优势

在公共危机管理的过程中，非政府组织可以利用自身独特的行动优势去做那些政府做不了或者做不好的事情，进而有效协调社会利益关系。基于不同的研究视角，学者在各自的文章中提出不同的论述观点，具体优势如下。

2.1 非政府组织的视角优势

在公共危机管理的过程中，政府属于主导力量，无论是公共政策的制定还是行政命令的发布，往往考虑的是大多数人的利益，因此，在一些方面容易忽视少数边缘群体。相比于政府组织，非政府组织属于社会组织，它与民众的距离无论是在空间上还是在距离上都是比较贴近的。因为非政府组织是植根于民间的，组织的成员大多来自有责任感的普通民众和一些志愿者，对民众的心理是比较了解的，这就决定了它能够站在普通民众的视角，去发现那些被政府组织忽视的问题，并采取相应的措施。

2.2 非政府组织的行动优势

首先，相比于政府组织严格的层级制，非政府组织具有相对自主性，可以在一定的范围内独立处理问题;其次，非政府组织的组织结构是比较灵活多样的，收集信息的渠道也是相对多样的，这也就决定了它能够以更高的效率处理相关事宜，在公共危机发生时可以迅速作出反应。

2.3 非政府组织的专业优势

我国的非政府组织数量是相对庞大的，种类也是比较繁多的，但是具体到特定的某个非政府组织它的组织目标和宗旨又是相对具体的。例如，“北京地球村”，它的组织目标和宗旨就是保护环境;“中国红十字会”的组织目标是医疗救助。非政府组织在成立之初就会确定好组织的目标和宗旨，以及该组织主要为哪些人群服务、关注什么样的问题都是确定好的，因此，在招募成员时也会更倾向于招募相关领域或者具备该领域专业技能和专业知识的成员，以便后期更好地利用专业技能和专业知识解决组织内遇到的相关问题，更好地体现非政府组织在特定领域的专业性。

2.4 非政府组织的资源整合优势

非政府组织属于民间组织，相比于其他企业組织而言，它的首要目标不是营利，而是基于自己的专业能力为社会服务，依靠的是志愿者精神，更倾向于志愿服务，从组织活动出发点的角度考虑更容易获得社会民众的认同，因此，具有较强的凝聚力。同时，非政府组织的组织形式是比较开放的，志愿者遍布很多地方，可以直接联系民众，有利于更好地整合资源。

3 非政府组织参与公共危机管理的困境

非政府组织参与公共危机管理的困境主要表现在以下几个方面。

3.1 经济方面

经济方面的困境主要体现在非政府组织缺乏经济独立性、资金来源单一。经济基础决定上层建筑，资金的短缺很大程度上导致非政府组织的专业能力低下。非政府组织虽然具有相对独立性，但在资金来源方面除了会员缴纳、社会捐赠，大部分资金来源主要还是依靠政府财政拨款，资金来源是比较单一的，这种“依附式自主”在一定程度上使得非政府组织成为政府的附属机构。同时，由于资金的短缺，非政府组织成员的经济收入无法得到有效保障，薪资方面没有竞争优势，无法留住专业性人才，资金的缺乏很大程度上影响了非政府组织志愿服务能力的体现。

3.2 社会方面

相比于政府组织，非政府组织是植根于民间的，组织主要依靠自身发展，没有国家赋予的行政权力，在民众看来，非政府组织没有政府组织所具有的权威性，因此，通常情况下民众更愿意信任政府，相比之下，非政府组织缺乏一定的社会影响力和号召力。社会民众对非政府组织缺乏一定的了解和信任，部分民众甚至对非政府组织的存在性是持怀疑态度的。在发生公共危机时，民众更愿意听从政府的政策引导，对于非政府组织的捐款号召以及相应措施和建议不予理会，使得非政府组织的很多工作都难以顺利实施。我国非政府组织众多，组织之间也没有形成有效的合作机制，基本上是各行其是、独立行动，没有统一的领导，缺乏组织与组织之间的有效合作，从而导致非政府组织效率低下。

3.3 法律、制度方面

法律方面：目前，关于非政府组织在公共危机管理中的具体管理权限以及政府与非政府组织管理边界的划分等实体内容，都没有明确的法律法规进行科学的规范。现有的关于非政府组织的法律法规主要是一些社会组织管理条例，缺乏系统性和针对性。制度方面：非政府组织受双重管理，非政府组织想要取得合法身份必须先去民政部门登记，登记的前提是征求其业务主管部门的审查和同意，非政府组织必须挂靠在相关上级主管部门之下才能获得合法身份，除此之外的其他非政府组织只能以自组织的形式从事志愿服务活动，没有合法身份，也不能享受非政府组织相应的财政优惠政策。

3.4 组织自身方面

我国非政府组织成立的时间比较短，没有足够的专业经验。相比于政府组织的公务员考试择优录用制度，非政府组织没有完整的人员招募机制，导致非政府组织缺乏专业型人才，很多优秀的人才都选择考取公务员进入政府组织，导致非政府组织没有强有力的领导者，即使有少数专业性人才，由于组织资金的短缺也使得非政府组织很难留住人才，从而导致非政府组织专业能力不够，降低了非政府组织的志愿服务能力。

4 非政府组织参与公共危机管理的对策及建议

4.1 政府方面

首先，加强相关法律法规体系的建设，在公共危机管理的过程中，要明确政府与非政府组织各自的管理权限和边界，与非政府组织构建有效的合作机制，而不是一味地将非政府组织作为其附属机构，政府是有限的政府，对于政府应该做的事情，政府应该全力做好，对于政府做不了、做不好的事，政府要适当放权，将其交给市场和社会组织去管理;其次，关于社会对非政府组织的捐款物资的使用情况，政府要对其进行监督，使其做到信息公开、财务透明;最后，当前的资金短缺问题是很多非政府组织面临的最大问题，经济基础是非政府组织开展一切活动的重要保障，因此，政府应该适当地加大对非政府组织的财政扶持力度。

4.2 社会方面

加强舆论、媒体以及第三方对非政府组织关于捐款物资使用情况的监督。很对民众之所以对非政府组织不信任，是因为民众对非政府组织存在一定的误解，尤其关于社会对非政府组织的捐款物资，这些捐款物资是否会全部捐给需要的弱势群体，民众持有一定的怀疑态度。因此，民众、媒体及舆论应加强对非政府组织财务信息的监督，使其做到信息公开和财务透明。目前，民众对非政府组织的认知度、认同度不够高，甚至还存在一定的误解，因此，对非政府组织应该进行一定的宣传，让民众进一步了解非政府组织，吸引更多的志愿者加入非政府组织，培养公民的志愿意识、服务意识、公益意识，从而培养公民的社会责任意识。

4.3 组织自身方面

对于大多数非政府组织而言，资金问题是重中之重，因此，非政府组织必须增强筹集资源的能力。一方面，增强组织筹集资金、物质资源的能力;另一方面，增强组织招募人力资源的能力，吸收优秀的专业人才。足够的财力、物力、人力资源是非政府组织更好地参与公共危机管理的基础和保障。非政府组织要提高自身能力，为组织培养专业人才，非政府组织需要改进落后的人事制度，根据组织自身特点，招募合适的专业人才，同时，对招募的新成员要加强培训，锻炼其专业能力，保证在危机发生时，组织成员可以运用自己的专业能力进行科学应对。

【参考文献】

【1】马全中.非政府组织概念再认识[J].河南社会科学，2012，20（10）：36-39+107.