“全面二孩”政策下托育服务资源需求规模预测

洪秀敏 陶鑫萌 李汉东

[摘 要] 本研究运用队列要素法，使用Leslie矩阵建立人口预测模型，基于第六次人口普查数据，以平均总和生育率1.57为基础，确定分城乡、分孩次的历年总和生育率，估算“全面二孩”政策下我国2020—2035年城乡0～3岁婴幼儿人口总量及其变化趋势，然后参照国家卫生健康委员会颁布的《托育机构设置标准（试行）》，基于已有相关研究，以24.95%的入托率预测我国托育服务资源需求规模。结果显示，尽管中方案和低方案下2020—2035年托育适龄人口呈现递减趋势，托育机构需求预计在2020年达到10万～11万所，2030年降至7万～8万所，至2035年将稳定在6万～7万所;对托育机构教师的需求量将从2020年的453万～508万人减为2025年的391万～431万人，2035年托育机构教师需求量为312万～349万人。这对托育机构的硬件设施也提出了相应的要求。由于我国长期以来托育服务严重供给不足，“全面二孩”政策下存量与增量叠加，托育资源配置压力将更加凸显，应尽快推动建立动态人口监测系统，精准把握家庭托育需求，增加有效供给;多方面调动和扩充资源，尽快补齐3岁以下婴幼儿托育服务资源短板;加强托育服务专业化、规范化建设，不断提升托育服务质量。

[关键词] 托育服务;托育资源;托育需求

一、问题提出

为实现社会的和谐发展，稳定劳动力市场，人口结构需要不断调整。为此，我国的生育政策从计划生育政策调整为逐步放开生育政策，2016年1月1日我国正式实施“全面二孩”政策。新生育政策下，我国人口发展呈现出新特点。20世纪80年代我国严格实施计划生育政策，资源消耗降低、就业压力减缓、经济快速增长，人口因素在其中的作用自然不可忽视。[1]但过快的人口控制也给我国人口环境带来严重改变，生育水平持续走低，总和生育率从1950年的6.11下降到2015年的1.05，[2]严重低于2.1的人口更替水平总和生育率。“全面二孩”政策的实施是积极应对人口老龄化，促进人口长期均衡发展，缓解劳动力供给不足的重要举措，[3]但从我国现实情况来看，育龄人群生育意愿有所下降，[4]未来人口发展形态如何以及资源环境是否能与未来人口协调可持续发展，仍不可知。因此，研究“全面二孩”政策下的教育资源配置，先行开展人口预测就显得尤为重要。

脑科学和发展心理学研究表明，0～3岁阶段是大脑发育的重要时期，婴儿出生的第二年脑重便成长为第一年的3倍;3岁时脑重便已接近成年，在这一时期，婴幼儿可塑性极强。[5]蒙台梭利指出，“如果从生命的变化、生命的适应和对外界的征服，以及所取得的成就来看，人的功能在0～3岁这一阶段实际上比3岁以后直到死亡的各个阶段的总和还要大”，[6]因此确保儿童在这一关键时期的发展至关重要，而良好的发展环境以及高质量的早期教育是最大化挖掘儿童学习潜能，并将其转变为现实的关键。[7]由于长期资源短缺，当前我国0～3岁托育服务资源严重不足，婴幼儿家庭面临的首个难题便是“无人照护”，“幼无所托”影响着家庭的生育选择。[8]据全国妇女联合会的一项调查显示，我国超半数的家庭不愿意生育二孩，发达省市及城市地区的家庭的二孩生育意愿则更低。[9]城市生活压力大，养育一个孩子的时间成本和精力成本都在不断增加，城市婴幼儿家庭尤其是双职工家庭对于0～3岁的托育需求也更加强烈。[10]

2017年12月，习近平总书记在中央经济会议上强调“着力解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。2019年2月，国家发展改革委员会联合17个部门印发的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》中提出“增加托育服务有效供给”。同年3月，李克强总理在《政府工作报告》中进一步指出，要针对实施“全面二孩”政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。4月，国务院办公厅印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确提出“要加快推进供给侧结构性改革”，“到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立，建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构，婴幼儿照护服务水平有所提升，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到初步满足。到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成，婴幼儿照护服务水平明显提升，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到进一步满足”。8月，国务院再次发文强调结合城镇老旧小区改造，大力发展养老、托幼、家政等服务，有效增加公共服务供给、提高供给质量，更好满足人民群众需求。10月，国家发展改革委、国家卫生健康委联合发布了《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，从中央和地方层面出台了财政补助、税收优惠和费用减免政策，广泛动员各方力量扩大普惠托育服务资源。2020年5月，李克强总理在《政府工作报告》中再次强调“要深化供给侧结构性改革，突出民生导向”，“发展养老、托幼服务”。系列文件的出台显示党中央、国务院对于3岁以下婴幼儿照护服务工作的高度重视，也反映出婴幼儿照护资源建设的急迫性。在国家加快推动托育服务供给侧改革的背景下，北京、浙江等地也出台了3岁以下婴幼儿照护实施意见，提出“要逐步规划建设与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施”。因此，对0～3岁婴幼儿人口的数量、结构以及对托育服务资源需求变动进行科学预判具有现实紧迫性和重要意义。本研究基于第六次人口普查數据，运用队列要素法，使用Leslie矩阵建立人口预测模型，估算“全面二孩”政策下2020—2035年城乡0～3岁婴幼儿人口数量变化趋势，在此基础上预测我国托育服务资源需求规模并提出政策建议。

二、研究方法

（一）模型选择及参数设定

本研究采用了基于Leslie矩阵的离散人口预测模型，该模型考虑了不同子人口群体在生育、死亡和迁移等方面的特征及变化。[11]模型能够较好地反映生育政策改变对我国人口数量以及年龄结构的影响。该模型的基本形式如下：

其中，P（1）W（t+1）、P（1）m（t+1）分别表示t+1年年末农村女性、男性人口分年龄列向量;P（2）W（t+1）、P（2）m（t+1）分别表示t+1年年末城市女性、男性人口分年龄列向量;P（1）W（t+0.5）和P（1）m（t+0.5）满足以下关系：

方程组（1）是由农村女性、农村男性、城市女性和城市男性四个人口转移方程组成的。我们以第一个农村女性转移方程为例进行解释及参数含义介绍。

S（1）W（t+1）为农村女性存活率Leslie矩阵，它是由t+1年不同年龄女性的存活率S（1）Wx（t+1）组成，其中X=1，…，100。模型使用的基期分年龄人口数据为0～100岁。（100岁以上分口单划为一个队列，并对100岁以上人口单独给出这一队列存活到下一年的存活率）E（1）W（t+1）表示农村女婴（0岁）人口数量Leslie矩阵。该矩阵除第一行外，其他元素都为0。行向量SRB（1）W（t+1）k（1）（t+1）[B1（1）（t+1）+B2（1）（t+1）+B3（1）（t+1）]表示不同年龄妇女平均生育孩子的数量。该行向量仅仅从第16～50的元素不为0（定义女性的生育年龄为15～49岁），其余的元素均为0。行向量中SRB（1）W（t+1）表示t+1年农村出生的女婴存活到t+1年年末的存活率。k（1）（t+1）表示t+1年农村出生的女婴占当年农村出生婴儿总数的比例，这里Bi（1）（t+1）=TFRi（1）（t+1）[（bi（1）0，…，bi（1）n-2，bi（1）n-1）]，i=1，2，3表示t+1年农村育龄妇女平均生育的i孩次婴儿数（其中i=3表示三孩次以及以上），TFRi（1）（t+1）为农村育龄女性在t+1年的i孩次总和生育率;[bi（1）0，…，bi（1）n-2，bi（1）n-1]为农村育龄女性i孩次的生育模式，即农村育龄女性生育i孩次的年龄分布。

模型中t+0.5表示年中即7月1日这一时间，这一变换是因为，为了与完全生命表相对应，模型使用的人口基期数据已经调整为当年的1月1日，而实际统计的年龄别生育率是按照年中的不同队列育龄女性人口数量统计的，因此需要进行时间的调整。为考虑人口迁移的影响，模型中也使用了迁移人口参数GW（t+1）、Gm（t+1），它们分别表示在t+1年从农村向城市按性别、年龄迁移的户籍人口数占该队列人口比率的列向量。

使用Leslie矩阵的离散人口预测模型需要分城乡、性别、年龄的基期人口数据。本研究采用第六次人口普查数据作为基期人口数据。我国施行的计划生育政策是针对户籍人口，而第六次人口普查数据是按照常住人口统计，因此本研究在进行预测时将基期人口数据按照户籍人口的城镇化率进行了调整。同时本文中所指城市地区，是由市级政府所管辖的区域，既包括城市实体范围——通常被称为城区，也包括市政府所管辖的县，县中涵盖大量人口聚集节点——镇区。[12]

模型中的参数设定分别为：第一，分孩次生育模式。模型使用2010年基期人口的分孩次生育模式，在按照户籍人口的城镇化率进行调整的同时，我们也给出了未来各年的生育模式的估计值。第二，分城乡、分性别和分出生队列人口的年龄别存活率。我们根据普林斯顿西模式的模型生命表，通过估计中国2020—2035年分城乡、分性别的人口期望寿命，得到对应的完全生命表，然后通过插值得到分城乡、分性别、分队列的年龄别人口存活率。第三，按户籍人口变化的年城镇化率和迁移率。第四，按时间变化的分城乡的出生性别比等参数。在得到预测结果后，按照预测得到的未来各年的常住人口的城镇化率，我们再将预测得到的户籍人口数转换成常住人口数。因此本文后面所提及的城乡人口均为城乡常住人口。

（二）预测方案设计

本研究采用的人口预测模型控制变量为分城乡、分孩次的总和生育率。本文参考李汉东和李流的研究，假设中国2000年以来的平均总和生育率为1.57，①并以此为基础，根据中国历年人口统计年鉴数据和户籍人口数据，将总和生育率分解为分城乡、分孩次的总和生育率。同时，采用情景分析方法，综合考虑政策适用人群、生育意愿、生育累积效应释放等因素，并根据2015年人口抽样调查得到的低年龄组人口数以及比率和历年教育统计年鉴的分年龄小学生在校人口数，对中国2010年以后的各年生育水平进行了测算和调整，在此基础上设计出高、中、低三种方案。分城乡、分孩次总和生育率的设计如表1所示。

表1中TFR代表总和生育率，字母上标有（1）代表农业户籍，（2）代表非农业户籍;字母下标数字1代表一孩次，数字2代表二孩次，数字3代表三孩及以上孩次。例如TFR2（2）代表非农业户籍人口二孩次总和生育率。三种方案均考虑了2016年1月1日“全面二孩”政策实施所产生的堆积生育现象的影响，并假设堆积生育完全释放需要3年左右的时间。在此之后，生育水平会恢复到“全面二孩”政策实施前的水平，然后会持续地缓慢下降。

为考虑人口生育政策的影响，我们将执行原计划生育政策的人口预测方案作为基准方案。基准方案（未实施“单独二孩”和“全面二孩”计划生育政策调整下的人口预测方案）的总和生育率我们参考李汉东、李流（2012）的研究，将之设计为1.57。基准方案下的分城乡、分孩次总和生育率如表2所示。

三、研究结果

（一）“全面二孩”政策下0～3岁婴幼儿人口总量变化趋势及结构特征

“全面二孩”政策下科学预测0～3岁婴幼儿人口变化趋势，有利于更好研判家庭可能的托育需求，为有针对性地补充相应的托育资源、科学构建照护服务体系提供依据。

1. “全面二孩”政策对我国新出生人口变化的影响分析。

为反映计划生育政策调整对生育水平的影响，将基准方案与中方案下新生人口（0岁）随时间变化趋势进行比较。从图1可以看出：自2014年开始，中方案下的0岁人口数量开始高于基准方案下的0岁人口数量。其原因在于2014年至2015年我国开始实施“单独二孩”政策，新生儿人口随之开始出现增长。从2016年开始，中方案0岁人口数量开始明显高于基准方案下的0岁人口数量，并出现了一个出生人口的小高峰，这是2016年我國开始实施“全面二孩”政策的短期效应所导致的。从2016—2035年，中方案下的0岁出生人口比基准方案多出2757万;而在2016—2020年的5年间，中方案下的0岁人口比基准方案多出887万人，去除正常的生育二孩的增加数量，5年期间由于“全面二孩”政策的短期效应而增加的0岁人口数量为600万左右。相对于“全面二孩”政策的长期效应来说，2016—2035年增加了2757万左右的0岁人口，平均每年增加0岁人口145万人，这其中还包括“单独二孩”政策的影响。而相对于2016—2035年出生的24265万总人口来说，当前政策改变所产生的人口效应仅占其11.3%左右。

2. “全面二孩”政策下城乡0～3岁人口总量变化趋势。

图2分别给出了高、中、低方案下2020—2035年全国0～3岁人口总数变化趋势以及城市地区和农村地区婴幼儿人口总数的变化趋势。具体来看，经过2014年和2016年两次生育政策调整，2020—2035年，“全面二孩”政策的短期效应已不再显现，在全国0～3岁婴幼儿人口整体下降的趋势下，农村地区0～3岁婴幼儿人口变化趋势与全国0～3岁婴幼儿人口变化趋势大致相同，2020—2028年农村0～3岁婴幼儿人口持续下降，年均减少率为2.4%;2028—2035年农村0～3岁婴幼儿人口下降趋势减缓，年均减少率为0.9%，人口逐渐趋于平缓。相较于农村地区，城市地区0～3岁婴幼儿人口下降趋势相对较缓，2020—2028年城市0～3岁婴幼儿人口年均下降率为0.9%，2028—2035年的年均下降率降至0.4%。

（二） “全面二孩”政策下城乡0～3岁托育服务适龄人口与托育资源供求的差异分析

生育政策调整下，2020—2035年我国0～3岁婴幼儿人口仍呈下降趋势，农村地区0～3岁婴幼儿人口下降明显，城市地区0～3岁婴幼儿人口下降趋势相对较缓。当前我国优质、安全的托育服务资源供给十分短缺，配套设施的供给无法满足人们对托育服务的需求，由此导致生育率低迷的困局。[13]研究显示，“孩子无人照护”是女性放弃生育的最主要因素。[14]“全面二孩”政策实施已迎来了第四年，而教育资源等相关配套措施却跟进迟缓，3岁以下婴幼儿入托率仅占4.1%，[15]相较于经合组织（OECD）国家0～2岁入托率平均值已达33.2%，超过三分之一的国家2～3岁婴幼儿入托率超过50%，[16]当前我国的入托率严重低于国际水平。托育服务体系建设对于缓解“全面二孩”政策下“无人照护”问题具有重要作用。根据所预测的人口规模和发展趋势，科学预测托育人员的需求规模、托育机构需求总量及其硬件设施规模，对于托育资源规划建设和配套供给具有重要意义。

1. “全面二孩”政策下城乡0～3岁托育服务适龄人口数量与变化。

依据国家卫生健康委员会颁布的《托育机构设置标准（试行）》，托育机构设置乳儿班（12月以下）、托小班（12～24个月）、托大班（24～36个月）三种班型。按照设定的高、中、低三个方案（婴幼儿照护服务初纳入经济社会发展规划，属于准刚需，限于篇幅，后文仅讨论中、低方案结果），预测“全面二孩”政策下我国托育机构适龄人口数量与变化情况。同时，根据9月1日适龄入园时间，对0岁、1岁、2岁三个年龄的婴幼儿人数以均匀分布的方法进行调整，得到中、低方案下托育机构不同年龄班的适龄幼儿规模。

如表3所示，不同方案（低方案、中方案）下2020—2035年托育机构不同年龄班适龄人口呈现出递减趋势。具体而言，2020—2035年全国乳儿班适龄人口将从2587万～2906万人降至1837万～2059万人，托小班适龄人口将从2701万～3023万人降至1854万～2069万人，托大班适龄人口将从2915万～3239万人降至1882万～2092万人。分城乡来看，农村地区乳儿班适龄人口将从1730万～1966万人降至1125万～1271万人，托小班适龄人口将从1792万～2030万人降至1128万～1267万人，托大班适龄人口将从1908万～2149万人降至1138万～1271万人。城市地区乳儿班适龄人口将从857万～940万人降至712万～788万人，托小班适龄人口将从909万～993万人降至726万～802万人，托大班适龄人口将从1007万～1090万人降至744万～821万人。

2. “全面二孩”政策下我国0～3岁托育服务资源供求差异分析。

托育机构是主要的收托主体之一，同时也是婴幼儿接受早期教育的主要场所。数年来，我国一直存在着“入托难”、托位缺口大的问题，[17]“全面二孩”政策带来的资源配置压力首先表现在托育机构需求上的压力。新生育政策下，存量與增量叠加，0～3岁托育服务供需矛盾问题将更加凸显。依据国务院妇女儿童委员会所做的调查，35.8%的3岁以下婴幼儿家长存在托育需求，这其中69.7%的家长希望将孩子送往专业的托育机构。[18]本研究将入托率设置为24.95%，②同时依据《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（2019年版）中托儿所人数规定以每所托育机构200人作为计算标准来预测托育机构数量需求。同时依据上述预测出的2020—2035年托育机构不同年龄班适龄幼儿人口，结合国家卫生健康委于2019年10月发布的《托育机构设置标准（试行）》相关配备标准（乳儿班10人、托小班15人、托大班20人），可以得到“全面二孩”政策实施后我国托育机构不同年龄班额需求。

表4表明，在托育机构需求方面，根据预测结果，随着出生人口的下降，托育机构需求的数量在2020—2035年期间会呈现出递减的趋势。全国托育机构需求预计在2020年达到10万～11万所，2030年机构需求数量降至8万～9万所，直至2035年我国托育机构的需求量将稳定在7万～8万所。具体来看，农村地区托育机构需求预计在2020年达到6万～7万所，2030年机构需求数量降至5万～6万所，直至2035年我国农村地区托育机构的需求量将稳定在4万～5万所。城市地区托育机构需求预计在2020年达到3万～4万所，2030年机构需求数量降至2万～3万所，直至2035年我国城市地区托育机构需求量将稳定在3万所左右。就目前我国3岁以下婴幼儿极低托育率情况而言，托育机构的建设和发展任务非常艰巨。

如图3、图4所示，托育机构不同年龄班额需求将经历一个持续下降后逐渐趋于平稳的过程，全国乳儿班的需求量稳定值趋于49万～51万个，托小班稳定值趋于33万～34万个，托大班的稳定值趋于25万～26万个。分城乡来看，农村地区乳儿班的需求量稳定值趋于31万～32万个，托小班稳定值趋于21万～22万个，托大班的稳定值趋近于15万～16万个。城市地区乳儿班的需求量稳定值趋近于18万～19万个，托小班稳定值趋近于12万个，托大班的稳定值趋近于10万个。相较于农村地区，城市地区托育机构不同年龄班额需求下降幅度较小。

3. “全面二孩”政策下城乡托育师资需求。

师资质量是托育质量的核心与关键，师幼比作为重要的结构性指标影响着托育机构服务质量。年龄越小的婴幼儿则需要更多的照顾，较高师幼比不仅使得高质量的师幼互动更易发生，同时对于确保婴幼儿的安全问题具有重要意义。[19]师幼比普遍被用来衡量教师资源水平，[20][21]因此本研究采用师幼比作为衡量0～3岁婴幼儿专任教师需求量指标进行预测。参考国家卫生健康委发布的《托育机构设置标准（试行）》，按照乳儿班师幼比不低于1 ∶ 3，托小班师幼比不低于1 ∶ 5，托大班师幼比不低于1 ∶ 7进行托育机构师资需求量的预测，预测结果见表4。

根据预测结果，在我国托育机构不同年龄班适龄人口逐年递减的大背景下，托幼机构教师需求也将随之呈下降趋势。全国托育机构教师需求量将从2020年的453万～508万人减为2025年的391万～431万人，2035年托育机构教师需求为312万～349万人。分城乡来看，农村地区托育机构教师需求将从2020年的301万～341万人减为2025年的254万～280万人，2035年托育机构教师需求为190万～214万人。城市地区托育机构教师需求将从2020年的152万～167万人减为2025年的137万～151万人，2035年托育机构教师需求为122万～135万人。但不可忽视的是，我国目前托育机构师资缺口仍十分巨大，[22]对于托育机构来说，招聘专业的托育师资十分困难。即使未来15年师资需求逐渐下降，但培养上千万托育师资仍是一个艰巨的任务。值得注意的是，我国尚未设立专门从事0～3岁托育工作的资格认证考试和证书制度，职业对口率和吸引力低，队伍流动性大，[23]托育师资的供需矛盾将会在一段时间内持续加大。

4. “全面二孩”政策下城乡托育机构硬件设施需求。

《托育机构设置标准（试行）》提出“托育机构的建筑应当符合有关工程建设国家标准、行业标准，设置符合标准要求的生活用房”，同时要求托育机构应该有室外活动场地。

按照住房和城乡建设部在2019年发布的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，在生活用房最小使用面积上，乳儿班应包括睡眠区（30 m2）、活动区（15 m2）、配餐区（6 m2）、清洁区（6 m2）、储藏区（4 m2）;托小班应包括睡眠区（35 m2）、活动区（35 m2）、配餐区（6 m2）、清洁区（6 m2）、卫生间（8 m2）、储藏区（4 m2）;托大班应包括活动室（70 m2）、寝室（60 m2）、卫生间（20 m2）、衣帽储藏间（9 m2）。在室外活动场地最小使用面积上，农村地区室外活动场地人均面积不小于3 m2，城市地区室外活动场地人均面积不小于2 m2。考虑到室外活动场地多班错峰共用的情况，本研究以托大班适龄幼儿人口数为参数指标。

本研究将这两方面作为托育机构硬件设施的计算指标，基于托育机构不同年龄班额需求预测结果，可以得到新生育政策下城乡托育机构生活用房最小使用面积需求;基于适龄入托人口数量变化趋势以及基本入托率，可以得到城乡托育机构室外活动场地需求。

根据表6预测结果来看托育机构硬件设施需求方面，全国托育机构生活用房需求将从2020年的13942万～15574万平方米减为2025年的11917万～13108万平方米，2035年生活用房需求为9427万～10518万平方米。全国室外活动场地需求将从2020年的1930万～2153万平方米减为2025年的1605万～1764万平方米，2035年室外活动场地需求为1223万～1361万平方米。分城乡来看，农村地区托育机构生活用房需求将从2020年的9217万～10429万平方米减为2025年的7730万～8505万平方米，2035年生活用房需求为5733万～6436万平方米。农村室外活动场地需求将从2020年的1427万～1609万平方米减为2025年的1176万～1293万平方米，2035年室外活动场地需求为852万～951万平方米。城市地区托育机构生活用房需求将从2020年的4725万～5145万平方米减为2025年的4187萬～4603万平方米，2035年生活用房需求为3694万～4082万平方米。城市室外活动场地需求将从2020年的503万～544万平方米减为2025年的429万～471万平方米，2035年室外活动场地需求为371万～410万平方米。开办托育机构对于硬件设施有着很严格的要求，首先，高层建筑并不适宜于托育机构，婴幼儿生活用房应布置在首层，当布置在首层确有困难时，唯有托大班可以布置在二层。其次，托育机构装修要求以及消防安全要求的级别较高，[24]在未来15年内如何满足托育机构硬件设施需求量，保障托育机构规范化建设仍是难题。

四、2020—2035年我国城乡托育服务资源配置的政策建议

人口预测的关键是基期数据，本文的基期数据采用第六次人口普查数据，人口普查数据具有权威性，但仍具有一定的研究缺陷，如研究周期较长，无法实时动态研究，对于快速变化的人口以及社会过程的动态监测存在滞后的问题，特别是低年龄段人口存在漏报现象，因此我们根据最新的教育统计数据对“第六次人口普查”的低年龄段人口进行修正。人口变动具有诸多的不确定性，不同省市、不同地区、城乡间人口变动情况具有差异，同时进行全面讨论具有难度。但无论参照何种方案，整体来看，我国婴幼儿人口数量以及托育服务供需关系的发展态势大致相同。根据本研究预测可知，预计到2035年，全国托育服务适龄人口为5573万～6220万人，农村地区适龄人口为3391万～3809万人，城市地区适龄人口为2182万～2411万人;全国托育机构需求7万～8万所，农村地区需求4万～5万所，城市地区需求3万所左右;全国托育师资需求为312万～349万人，农村地区需求为190万～214万人，城市地区需求为122万～135万人;全国托育机构设施用地10650万～11879万平方米，农村地区用地需求6585万～7387万平方米，城市地区用地需求4065万～4492万平方米。相较于目前我国托育服务资源供给，满足未来婴幼儿家庭服务需求存在极大挑战。家庭的生育意愿因供需矛盾的激化受到直接影响，面对当前我国存在“人口结构脆弱、人口生态失衡”问题，[25]根据教育资源需求量合理配置托育资源、跟进配套改革无疑是必要的。[26]

（一）尽快推动建立动态人口監测系统，精准把握家庭托育需求，增加有效供给

虽然预测结果显示2020—2035年3岁以下婴幼儿人口将呈现下降趋势，但不容忽视的是，我国目前托育服务供给严重不足，托育服务体系建设和发展任务非常艰巨。为合理配置托育服务资源，提高服务供给的匹配度从而最大化满足婴幼儿家庭需求，在科学预测的基础上进行托位的调整是十分必要的。因此，应建立动态人口监测系统，精准把握需求从而增加有效的供给。相关部门在进行普查与日常抽查工作时，应关注3岁以下婴幼儿人口和托育服务供给信息，包括育龄家庭数量、家庭二孩生育意愿、入托情况、托育机构布局等，按月和季度公布和上报数据。为落实国务院精神，加快推动托育资源扩充，目前不少省市已相继出台3岁以下婴幼儿照护实施意见，将“3岁以下婴幼儿照护”列为十大民生实事之首。例如浙江省明确2020年新增3岁以下婴幼儿照护服务机构200家，新增托位5000个;四川省、江西省则提出“在新建居住区按照每千人口不少于10个托位规划建设婴幼儿照护服务设施及配套安全设施，老城区和已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，按照每千人口不少于8个托位建设婴幼儿照护服务设施”;北京市提出“对于规模在1万人以上的新建居住区，应当按照不少于4托位/千人的标准规划建设婴幼儿照护服务设施”。当前婴幼儿照护服务匮乏，各地区在大力扩充照护服务资源的同时，地方政府应考虑地区差异性，在全国托育服务资源需求预测的基础上，根据本地区的具体情况精准把握需求现状、预测变动态势，从而进行合理规划。

（二）多方面调动扩充资源，尽快补齐3岁以下婴幼儿托育服务资源短板

补齐3岁以下婴幼儿托育服务资源短板，首先应调动社会力量投入婴幼儿教育事业的积极性，对于普惠性婴幼儿照护机构给予优先支持。一是继续加大扶持力度，大力推动普惠性婴幼儿照护机构发展，积极落实好2019年10月国家发展改革委、国家卫生健康委联合发布的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，通过金融支持、信用评价、试点示范等支持措施，扩大普惠性托位数量。两级政府与相关部门尽快制定普惠性托育机构认证标准，落实对普惠性托育机构的帮扶政策，细化补助标准，实施政府指导的指导价管理方式。通过积极动员、加强多渠道宣传，让更多有条件有资质的单位加入专项行动中，让托育服务更多更好惠及婴幼儿家庭。[27]二是发挥社区公共服务资源的婴幼儿照护服务功能，例如引导社区服务中心做好新生儿访视、婴幼儿健康管理、疫苗接种等基本公共服务的供给，考虑部分社工名额分配至社区公共婴幼儿照护服务专职人员等。同时，利用好社区现有早期教育指导中心，充分体现其功能与价值，帮助家长提高科学教养的能力，掌握必备教养知识，有效促进婴幼儿长期发展，尝试探究社区早教指导中心在扩展“托”上的转型。考虑政策调整下生育峰值对教育资源影响的“时序性”“优先性”，弥补托育机构缺失的空白。三是支持用人单位提供福利性婴幼儿照护服务，解决本单位职工子女照护问题，发挥单位工会组织力量，以单独或联合相关单位共同举办的形式，充分利用现有资源，利用自有场地或单位内场所开办福利性照护机构，有条件的可以面向所在社区开放。

与此同时，为解决师资质量掣肘问题，应多渠道加大婴幼儿教育师资培养规模，提高师资队伍质量。当前我国托育师资建设仍十分滞后，不仅数量紧缺，而且资质混乱，[28]目前尚无专门从事3岁以下托育工作的资格认证考试和证书制度，[29]无法满足未来托育师资需求。为落实好国务院办公厅印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中的“将婴幼儿照护服务人员作为急需紧缺人员纳入培训规划”，应尽快推动专业化、高质量托育的师资培养，从源头抓起，首先，鼓励相关院校增设婴幼儿教育相关专业，已有专业院校考虑扩大招生规模，大力培养婴幼儿教育行业人才。其次，做好岗前培训，应抓紧研究制定托育人员培训机制资质认证标准和培训质量标准，加强非学历人员的岗前培训、在职培训和专业资格证书制度建设，在扩充婴幼儿教育师资队伍规模的同时提升队伍的专业化水平。

（三）加强托育服务专业化、规范化建设，不断提升托育服务质量

当前我国托育服务资源供给同需求间存在较大缺口，补齐短板刻不容缓，但托育资源扩容的同时更应兼顾质量。首先，从托育机构准入阶段严格管理。为规范托育机构的登记和备案，贯彻落实《国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》、国家卫生健康委员会办公厅等联合印发的《托育机构登记和备案办法（试行）》，各地方应严格按照规定为托育机构办理审批和登记，相关部门可通过信息共享的方式对区域内已登记的托育机构进行备案，并将有关信息在官方网站公开接受社会查询与监督。其次，对准入后的托育机构依照标准和规范进行监管和评估提升服务质量。[30]目前住建部发布《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，国家卫生健康委也已出台《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，各部门应按照标准实施常态化的监督检查，对托育机构的建筑设计、硬件设施、课程设置、规范办园、服务质量等方面加强监管，对侵害幼儿安全的行为严格从重处理，不断提升托育服务的质量。

0～3岁资源配置需求是一个非常复杂的课题，本文的预测结果具有一定的局限性，预测结果是否准确有待进一步研究和检验。同时如何针对资源配置需求非数量指标进行量化，并找出各个指标间的相关性，进行各层指标的细化、预测结果的深入分析，从而构建更完整的0～3岁资源配置需求体系是本文的延伸。希望能有更多研究者投身教育资源配置尤其是0～3岁资源配置需求的研究，探索我国婴幼儿教育事业发展的出路，促进我国托育服务质量不断向专业化、规范化发展。

注释：

①根据第六次人口普查的人口总数，利用第五次人口普查的人口数据，通过模型模拟的方法对中国2000年以来生育水平进行估算，充分考虑了农业和非农业人口的生育水平差异，得到平均总和生育率为1.57。所得平均总和生育率为10年的平均值，避免了由于偶然的出生堆积或生育延迟所导致总和生育率指标异常的情况。模型具有很好的扩展性和稳健性，考虑到人口普查数据时间间隔较长，第七次人口普查数据尚未公布，因此本文仍采用1.57作为模型预测的参数。

②虽然实际上入托率不可能每年均保持相同水平，但考虑本研究属于趋势性研究，误差对结论的影响可忽略不计。

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