湖北自贸区制度创新的比较研究

胡晓涵 刘莹莹 王志茹 吴燕豪

摘 要：鉴于中国基本制度和国情的特点，自由贸易协定管理体制的创新是其他自由贸易协定改革的关键，也是建立自由贸易协定的主要任务。湖北保税区是中国第三批自由贸易区之一。其使命是以制度创新为中心，促进中部地区的崛起和长江经济区的发展，重现性和普及性是实现中东部地区，内陆和沿海地区协调发现的主要要求。自贸区是我国深化改革的试验项目，在新经济制度探索方面发挥着重要作用。自贸区改革不同于普通经济改革，是打造贸易自由化，增强区域内外贸易活力的主要途径，而行政管理体制作为自贸区服务的着力点，在政府职能转变当中发挥着关键作用，当然，行政管理体制创新面临诸多困境。本文阐述了关于自贸区制度创新的国内外研究现状，根据国内外学者的理论研究成果，以湖北自贸区作为研究对象，分析了湖北自贸区三大片区行政管理体制现状，总结了湖北自贸区在行政管理上的创新举措和成效，对湖北自贸区三大片区协调发展提出了相应的对策和建议，最后提出了湖北自贸区四大制度创新，包括以负面清单为核心的境外资本管理制度创新、以便利化自由化为重点的贸易监管制度创新、以金融开发为内容的金融制度创新、事中事后监管制度创新。

关键词：湖北自贸区;行政管理体制;创新;制度

中图分类号：F74 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.08.022

1 国内外研究现状及可能创新之处

1.1 国内研究现状

国内对自贸区的研究主要集中在经济方面，包括金融改革、国际贸易和产业升级。沉开阳和徐林（2015）提出，自由贸易协定的创立是“探索新的方式，获得新的经验，深化改革和全面发现，以及满足国家战略的需要。”作为中国第一个自由贸易区，湖北实验自由贸易区一直是研究的重点。许多学者以“湖北自由贸易协定”作为研究对象，总结了自由贸易协定中系统创新的内容，包括引入“负面清单”机制，从“事前审批”到“事后控制”，创新贸易管制制度和金融管理模式的转变系统。罗聪（2015）重点关注湖北自由贸易区的“负面清单”机制，并与国际经验进行了比较，提出了负面清单的数量和分类方案。王献民（2015）认为提高区域供应链整合水平，从供应链角度考虑转变政府职能在湖北自由贸易区的影响。王林（2016）讨论了自由贸易协定发展前景与国家职能转变之间的关系。

1.2 国外研究现状

国外对自由贸易协定的研究主要是基于企业的前景，分析自由贸易协定对企业发展的利弊。关于政府在自由贸易协定中的职能，关于行政系统适当内容的研究很少。Kim WonBae（2014）总结了政府在自由贸易协定中的主要职能，即确保对基础设施进行必要的法律保护。Barbara（2013）在她的书中对不同国家的自由贸易区进行了比较分析，评估了国家职能和国家政策对这些地区发展的影响，认为政府为自贸区的发展做出了巨大贡献。Dennis（2015）通过研究亚洲的自由贸易协定来总结这些地区的风险，政府应通过该制度规范其活动，并通过激励措施指导其发展。

1.3 可能的创新之处

本文主要运用以下研究方法：

第一，文献法。以自贸区行政管理体制为研究对象，通过书籍、杂志、网络等途径获取与之相关的内容，通过整理、汇总获得数据支撑，为本文研究奠定了坚实理论依据。

第二，政策分析法。在自贸区实践探索中，我国颁布了诸多法律政策，地方也制定了各种地方法规、制度，这些为自贸区行政制度创新、发展提供了法律保障和依据。对此，本文对相关政策予以详述，分析其意义及作用。

第三，案例分析法。在自贸区理论研究基础上，本文以湖北自贸区作为主题，对其行政体制改革问题予以详细论述。

第四，比较法。在案例分析过程中，本文分析了湖北自贸区行政体制改革的特点、现状、成就，同时将其与国内外对应自贸区行政体制改革成效进行对比，分析其存在的优势及不足。

第五，访谈法。为了获取更为精确的数据信息，本文通过实践调研的方式，从湖北自贸区工作人员当中选择了部分人员进行访谈，以了解行政管理体制在创新、推行当中存在的不足，在一手数据获取的基础上制定应对措施。可能的创新之处在于，本文通过对湖北自贸区三大片区现状比较分析，提出了湖北自贸区制度的创新建议。

2 湖北自贸区行政管理体制现状

2.1 自贸区行政管理相关概念

2.1.1 自贸区概念

目前世界上有两种主要的自由贸易区：一种是自由贸易区的广义概念，属于不同国家（包括独立关税区）根据世界贸易组织有关规则建立的自由貿易区。另一种是狭义自由贸易协定，其定义为从该国（地区）部分地区进口的货物的进口关税和其他税收。并且被认为位于海关领土之外，并且不受引入通常的海关管制制度的限制。为了吸引外贸和投资促进业务发展，必须采取特殊的海关监管和税收优惠政策，通过简化贸易和投资程序降低贸易成本，增加区域对外开放。本文讨论了自由贸易协定的狭隘概念，即自由贸易区（Free Trade Zone，FTZ）。在中国自由贸易区被称为试点自由贸易区。在自由贸易区的因素层面，它们通过降低贸易壁垒，简化海关管制措施及其运输港口，自由贸易区优势特点突出，主要表现为地势优越、海关便利等;自由贸易区功能较为齐全，主要具备配送、物流、仓储、贸易、交换等功能;在管理方面，形成了相对完善的监督管理机制，其中湖北自贸区在发展中形成了国家监督，企业监督和政府和企业联合监督的多元化监管形式。

2.1.2 行政管理体制概念

政府主要实施一系列管理行动，例如在执行其法定职能和具体行动时，各级有关政府机构在执行过程、沟通、问题和解决方案方面所面临的问题。该机构适用于某些规则和系统。组织制度、组织结构是该系统的重要内容。而对应的管理规则、机构又是系统形成的根本。范林的研究总结了行政系统的四个方面：功能方向、权利分配、正确工作规则和法律保护，以及行政系统的总结。

2.2 湖北自贸区行政管理体制现状

作为中国自由贸易试验区的第三批，湖北保税区于2016年8月31日获批，于2017年4月1日成立。湖北保税区的建立是中央党和国务院的重要决定。在世界经济一体化趋势下，我国强化改革开放力度，尤其在区域发展方面，为推动区域均衡发展，加快了长江流域、西部区域、中部区域的协同发展，这对于湖北自贸区是一项非常重要的举措。湖北保税区的核心目标在于构建内部开放区域，以带动沿江、沿海、内陆区域的经济开放力度。所以，制度创新在湖北自贸区改革当中处于基础地位，促进性、复制性是其创新的要点。通过5年左右的深化改革，构建贸易环境优越、法律制度完善、监管体制健全、区域内各要素协同发展的高水平自由贸易区。湖北保税区试点地区旨在提高投资领域的開放度，促进生产现代化以及服务业现代化，保障新兴战略产业和高新区的健康持续发展。

2.3 湖北自贸区三大片区比较现状

湖北自由贸易试验区主要包括三个区域，每个区域的定位和发展目标是有所不同的，但三者之间又有必然的关联性，形成规范、整理、高效的湖北自贸区经济体系。武汉是湖北自贸区的重要试点区域之一，其核心业务在于先进制造业、国际贸易、金融服务、现代后勤、研究和开发以及光电信息和生物医学等新领域;襄阳地区专注于高科技生产、新一代信息技术、新能源材料、铁路后勤和其他行业;宜昌地区专门从事文化旅游、运输后勤、设备制造、高科技行业和其他行业。

自2017年湖北自贸区挂牌成立以来，三大片区的经济发展如雨后春笋，长势喜人。武汉市在湖北省一直具有极高的首位度，GDP总量一骑绝尘，2017年、2018年，武汉市GDP总值在湖北全省GDP中的占比均超过35%，2019年武汉市完成GDP约1.62万亿元，同比增长7.4%，人均可支配收入约4.6万元，同比增长9.2%，武汉片区在区域经济的引领地位愈发稳健。

宜昌、襄阳均为湖北省“省域副中心”城市，均属湖北自贸试验区子片区，两地经济总量长期旗鼓相当、难分伯仲。2017年，襄阳市在襄阳自贸片区和国家级高新区的叠加优势下，GDP总量超越宜昌，于湖北省排名第二，2019年襄阳市GDP总量为4812.84亿元，同比增长11.6%，发展势头迅猛;2019年宜昌GDP总量达4460.82亿元，同比增长9.7%，主要经济指标增速高于全省，重回第一方阵。

2.3.1 武汉片区

武汉片区以制度创新为核心，其基础良好发展迅速，迄今为止，该区域的改革创新案例已经突破四十个，其中有4个创新项目获得了国家认证，并在全国贸易区建设中予以推广。国务院确认了“马上办、网上办、一次办”改革湖北实验自由贸易区的做法。两项创新措施被选为“首先在区外，然后是海关申报”和一个关于州和地方税的合资企业的试点项目，作为可以在全国推广和推广的创新案例。除此之外，武汉还成为省示范区，获得诸多省级奖励。

2.3.2 宜昌片区

《宜昌区实施规划》中共包含创新项目高达178项，整体可以分为七大类型。其中工商电子登记是宜昌的首创，并实现了各种证据审批的有效整合，包括“43证合一”“集群登记”等，同时，为了吸引外资，放宽了投资门槛，落实外商投资准入的负面影响。在投资准入方面，主要实施清单制度，并构建负面、豁免等清单机制，尤其是在豁免清单当中，作出有效筛选和确定，以充分保护豁免清单的实施，属于长江大保护战略的重要节点。

2.3.3 襄阳片区

该区域在自贸区建设中，采取无门槛的市场准入政策，所有企业均可以自由参与其中，而且采取了较为便利的注册登记制度，有效发挥了市场的调解作用，激发了市场活力，营造了较为自由的市场营商环境。襄阳片区比较成功的例子有“九证合一”等创新制度，在企业标识上还标注了报关单编号或标识、出入境检验检疫报告、对外贸易经营和印章刻印，实现了工商部门单一申请、一窗口受理、发布社会信用代码等。此外还提供特殊性服务，包括“直通车”服务和“零”服务。促进体制机制改革创新，全面降低制度交易成本。

3 湖北自贸区行政管理体制创新举措及成效

3.1 优化管理架构与人员配置

自由贸易协定管理系统是政府可以在自由贸易协定中履行其职能的行政机构和组织形式。FTS能否成功将对FTA系统和政策的合理性产生重要影响。湖北保税区的管理结构由省、市、区管理体制组成。其中省级构建了独立的工作组，由小组领导湖北试点自由贸易区的构建。区域指导小组负责落实党中央，国务院颁布的各项制度、规划、法规，并结合当地自贸区发展特征构建对应的地方行政法规，将国家委员会与自由贸易区紧密联系在一起，组织相关部门研究并最终解决关键问题，以推动自贸区的快速发展。领导小组的办公室位于业务部门，负责领导小组的日常工作。

3.2 推进简政放权

简化和权力下放在促进国家职能转型方面发挥着关键作用。创新管理制度在自由贸易区应进一步促进湖北改革放权和简化和优化公共管理服务创新模式，并建立与管理系统的系统列表+责任作为主要机构，以便建立综合系统集成企业、行业监督、国家和社会。在公共服务方面，湖北自由贸易区的每一部分都高度重视改善公共服务质量，深化行政检查和声明改革，促进政府管理简化和权力下放，促进权力下放一体化和服务优化。创造一个更好的政府环境。湖北自由贸易委员会和每个土地部门的自由贸易局为自由贸易设立了一个特殊的公共服务大厅，由相关部门领导。在知识政府技术的支持下，建立了一个舒适、标准化、诚信、高效的自由贸易智库。自由贸易管理中心的职能包括：第一，完善服务项目，实现项目的规范化设置，确定统一编码，以及标准化名称、所需材料、接收条件、处理程序;第二，简化服务问题，着眼于实施“认证划分”和减少不必要的证书，消除对投资的各种限制，打破一切形式的预先批准;第三，简化多个部门的管理过程，在互联网上均匀工作，减少交易时间;第四，集成和现代化平台渠道，构建贸易体系，实现中央、地方、部门之间的协调统一，实现整个网络的统一进入。

3.3 构建事中事后监管体系

湖北自由贸易区必须创新，建立后腐败监督制度，在“全面开放战线和有效管理第二条战线”的基础上积极创新。随着信贷监督机制作为核心，必须建立一个新的多元社会管理体系，实现企业家自治、行业自律、社会监督和政府监督综合系统。湖北自由贸易区内信贷监督属于事后监管中心。在自贸区发展中信贷体系构建尤为重要，关系自贸区金融行业的发展，而且，建立信贷系统有助于企業应对“财政困难”。

3.4 优化法治环境

首先，我们必须积极推动企业监管机制的改革，并引入“双随机、单开放”的监管模式。“双重随机抽样”指的是随机抽样企业和人员的抽样，“一次抽样”指的是公开抽样结果。“双重随机和公开”改革是《自由贸易协定》监管改革的重要成就，这对行政制度的改革至关重要。

其次，完善知识产权保护机制，制定完善的制度法规，为知识产权产业发展提供法律保障。2017年1月，湖北知识产权法庭正式成立。他不仅受理湖北的商标、专利知识产权侵权案件，而且还受理河北相关区域此类案件。

第三，我们必须建立和完善国际仲裁和商业调解机制，以提高解决国际商业纠纷的仲裁水平。根据法律，我们必须认真听取专家、科学家和公众人物的意见和建议，代表外部组织进行评估，并考虑专家协商、公开听证会和政党评估作为基本行政决策的必要顺序。

第四，我们必须完善法律环境，健全绩效管理体系。为了满足公共法律服务，湖北自贸区构建了完善的法律服务体系，同时，不断提高服务质量，完善服务标准，更好满足自贸区内的业务办理需求。

3.5 构建完善社会治理新体系

湖北自由贸易区为建立新的多元社会管理系统所采取的主要措施是改进法律规定的决策机制。第一，明确行政管理职责、范围、标准。在行政决策实施前，要遵循对应的流程，由社会听证会、专家小组、第三方机构予以评估。第二，完善决策机制，制定纠错机制。第三，赞成建立行政协商制度。构建咨询委员会，专门满足自贸区相关政策、制度的咨询服务。第四，编制向公共机构提供的职能目录，逐步转让国家机构、职业服务机构执行的评价、评价、认证、核查和测试资产的职能。第五，更新律师监督机制，制定和公布律师行业投诉的方法，以提高对非法行为的惩罚和揭露。第六，标准化公证人服务的顺序，提高公正机构服务标准，完善内部管理制度。第七，我们必须改进法医管理制度，进一步标准化机构和法医专家的专业活动。第八，建立和改进律师、公证人、司法专家和其他法律服务人员的诚信实践和惩罚制度，现代化律师综合信息系统，改善律师行业的标准廉洁做法。

4 湖北自贸试验区三大片区协调发展

4.1 完善引导机制

湖北政府必须加快功能转换刺激市场活力，并通过“一局”机制促进三个地区的协调发展。必须确定三个地区及其当地城市的能源方向，建立发展合作关系，并建立和完善互利合作协调机制。在行政管理优化的基础上，湖北自由贸易协定应重组政府进程，加强政府各职能部门之间的协调与合作，并促进政府管理效率的有效改善。充分利用现代信息学、技术和互联网，通过网络进行管理和工作，建立专门的系统管理网站，为企业创造更加便捷的服务业务。

4.2 灵活的区域发展政策差异

目前，在湖北省的三个主要地区，竞争同质化问题是存在的，而且在短期内也是难以规避的，当然，对于自贸区而言，在试点改革过程中，既要遵循对应的改革政策要预定规划，又要敢于创新，勇于创新，通过创新推动“非约束性行动”的实施，全面展示湖北实验自由贸易区的特点和整体效果。例如，襄阳区是商业物流和高性能生产，宜昌区是装备制造业及高新技术产业，武汉区属于重复功能定位，企业的发展必须适应当地条件以实现发展部署。通过差异化发展，湖北自贸区的整体发展将得到推进。

4.3 加快产业建设力度

湖北省相关购物区应根据湖北省的发展制定投资促进战略，首先，鼓励三个片区实行优先分权和差别化分权。积极引进高新技术制造、先进制造和生产服务等龙头示范企业，促进区域产业集群的形成;加大力度吸引服务业投资，通过优惠政策、制度，吸纳外资参与，并充分利用外资资本、技术、人才实现自贸区的深化发展。同时，要强化物流服务体系和金融体系。其次，在自贸区试点区建立统一服务平台，为自贸区试点区企业的项目推广、政策、转让、财务和法律服务。再次，鼓励银行和保险公司为自贸区试点区企业提供完善的政策、制度、法律等服务。最后，利用政策引导和扶持金融行业发展，鼓励银行等金融机构积极参与到自贸区试点区企业发展当中。

5 湖北自贸区制度创新研究

5.1 以负面清单为核心的境外资本管理制度创新

负面清单管理模式是管理某些外资企业的管理模式，这在世界上非常普遍。通过这种方式实现了外资引进效率的大幅提升，而且这一制度在相对层面衡量了该国在世界贸易中对外开放的参考。

在具体内容方面，提升服务水平有助于提高制造业生产效率并有助于调整行业结构。必须充分考虑自由贸易区内部现状，在控制风险的前提下逐步扩大行业范围，并明确保留将来限制或禁止在这些地区进入的权利。同时，还需要澄清负面清单的开放程度，使之符合国家工业安全的要求。

负面清单系统不仅是一个访问清单，而且是一个合适的投资管理系统。改进负面清单不仅是一种改进列表修订，还改进了支持机制。如此，才能构建良好的营商环境，推动自贸区的可持续发展。

5.2 以便利化、自由化为重点的贸易监管制度创新

作为一个经济大国，中国的商品贸易规则十分复杂，包括不同的税收制度和更高的商业成本。这需要在有效监管的基础上促进贸易自由化，降低商品成本，增强中国实体经济的竞争力。为国际贸易建立“单一窗口”制度。中国目前的贸易监督制度的缺点在于货物运输、各功能部门、多个港口管理部门之间缺乏直接和有效的沟通联系，这导致货物的海关效率低通关时间过长。试点区域的“国际贸易单一窗口”加强了海上、货运检查、海关、港口和其他服务之间的有效联系，降低了贸易和运输的总物流成本，促进贸易程序的简化，提高公共部门的监管效率。

研究和建立對商品分类控制制度是促进贸易监督制度创新的重要组成部分。海关管制的特殊区域应按照货物的不同状态进行分类控制。事实上，它可以分为三类：第一，国家对债券中的商品的监督，包括该地区的可回收和储存的商品;第二，国家对区域内针对特定国内贸易商品的非相关商品的监督;第三，监测港口货物进出港口的情况。这一措施有助于公司利用国内和国际资源，促进进出口贸易的融合。

5.3 以金融开发为内容的金融制度创新

建立自由贸易区对金融系统的创新提出了更高的要求。湖北应该在地方财政合作中发挥试点作用，扩大人民币的跨境使用。在受控风险的前提下，我们必须不断改革和创新深化当地财政合作。将进行利率营销和外汇管理方面的试点改革，深化货币管理改革，并提供财政支持为地方经济合作建立示范区。

扩大人民币跨境利用和扩大人民币跨境利用的创新主要体现在两个方面：首先，必须提高企业在管理各种业务方面的便利，简化会计流程，研究建立适合湖北地区的会计管理系统的问题。其次，我们必须克服对海外主要机构在湖北试点区融资的限制，扩大融资渠道。

在深化外汇管理改革时，我们必须促进人民币资本账户可兑换和外汇管理领域的改革和创新，并促进双边市场因素流动。首先，人民币交易账户的可兑换性必须在湖北地区实现。其次，湖北机构内部和外部债务政策必须逐步统一。

5.4 以湖北省政府职能转变为核心的事中事后监管制度创新

监管制度的实施和运作取决于政府的监管能力。为了改善“事中事后”监管体系，首先，需要加强政府的监管能力。一方面，我们必须改善监管基础设施，引进先进的信息技术，增强监管力度，提升监管效率。另一方面，我们必须培养和培养专业人才，建立高质量的公共服务。为了获得具有专业技能的人才，必须考虑到新人才制度的要求，并在专业职位上获得专门人才，以奠定在湖北省发展人才基础上。其次，在监管方面，可以将部分监管职能转交给专业的监管机构，由其代替政府行使监管职责，以实现监管水平的全面提升。

建立综合监管系统是一种跨学科，跨学科和市场合作监督。全面的监督系统必须首先提供多部门的共同监督。整合类似的监管业务，合并多个监管部门，组建一个完整的执法团队，执行大规模管理系统。

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