四川省山洪灾害危险区动态管理及分级管理初探

朱锡松，肖 彪

（四川省水利发展保障中心，610000，成都）

由于特殊的地理环境、气候条件和发达的水系，四川省是全国山洪灾害最多的省份之一，山洪灾害分布范围广、破坏性强，特别是 “5·12”汶川大地震之后，山体破碎、河道淤积，致灾因素增加。四川省山洪灾害呈现以下特点：一是点多面广。全省183个县（市、区）中有 175 个县（市、区）有山洪灾害防治任务，防治区面积达36.9万km2，占全省总面积的76%。防治区内人口6 515万人，占全省总人口的78%。山洪灾害危险区多达28 156个。二是山洪泥石流伴发、群发。境内降雨丰沛、地形复杂，因降雨引发的山洪往往伴发泥石流，且多沟齐发、群发，来势迅猛、成灾快，预测和防范难度大。三是人员伤亡重。山洪灾害是造成人员伤亡最主要的洪涝灾害，全省年均因山洪灾害死亡失踪人数占因洪涝灾害死亡失踪人数的70%以上。

一、短板分析

为做好山洪灾害防御工作，四川省始终坚持问题导向，尤其在出现较大人员伤亡的山洪灾害事件后，均派出工作组赴现场开展调查调研，查找存在的问题，总结分析薄弱环节。

1.山洪灾害案例

案例 1：凉山州普格县“8·8”山洪泥石流灾害

2017年8月8日0时起，凉山州普格县境内普降中到大雨，部分地方降暴雨。3时40分左右，局地较强降雨导致荞窝镇耿底村桐子林沟发生山洪泥石流灾害，造成157户577人不同程度受灾。该区域当时既不属划定的山洪灾害危险区，也不属地质灾害隐患点。专家组调阅灾前遥感影像、现场实地踏勘并走访部分农户，认为灾害发生区域流域自然沟道顺畅，中上游植被覆盖率高，灾前未见崩塌滑坡等不良地质体，近百年未见山洪泥石流灾害发生，灾害隐患性强、防范难度大。

案例 2：阿坝州汶川县“8·20”山洪泥石流灾害

2019年8月19日2时至22日14时，汶川县境内降大到暴雨，部分地区降大暴雨，最大累积降雨量为三江镇三江站录得的332.6 mm。草坡河克充站发生超100年一遇洪水，寿溪郭家坝站发生50年一遇洪水。强降雨导致汶川县南部多个乡镇群发山洪、地质灾害，致全县80 452人受灾，48 862人转移。调查发现，尽管危险区责任落实、预案齐备、多次开展演练，且在“8·20”灾害过程中监测预警到位、责任人履职尽责，但仍然没有实现“零死亡”。这一案例显示，在类似汶川的山洪灾害高风险区域，常规的监测预警、群测群防措施难以满足防灾减灾需求。

2.山洪灾害防御的主要薄弱环节

通过调研分析，总结了四川省山洪灾害防御存在的主要薄弱环节。一是山洪灾害危险区尚未实现全覆盖。山洪灾害有突发性强、隐蔽性强的特点，虽已进行多轮危险点普查，但每年都有一些无灾害记录或无征兆的区域发生山洪灾害，造成人员伤亡。二是常规举措难以满足高风险区域防灾减灾需求。受近年多次地震影响，四川省灾害高风险区域较多。这些区域承灾能力极其脆弱，仅依靠常规措施难以适应日益复杂的防灾减灾形势。三是监测预警设施和流程有待进一步优化。受技术水平限制，目前降雨与成灾的对应关系有待进一步修正，对泥沙的影响也考虑不足。县级相关部门根据设定阈值发布转移预警时底气不足，基层预警响应措施也需进一步细化。

3.山洪灾害防御补短板措施

四川省采取了一系列措施，补齐短板，提升山洪灾害防御能力。水利厅、财政厅、人力资源社会保障厅联合出台《关于落实基层防汛抗旱体系建设相关经费保障的通知》，在乡、村完善防汛抗旱指挥机构的基础上，就进一步落实运行维护费用、责任人报酬和值班费用等提出明确要求。制定《四川省山洪灾害监测预警工作规程》《四川省危险区“两张图”防御预案》《四川省省级山洪灾害风险预警发布规程》等近10个规程规范，建立并完善山洪灾害防御体系，形成适应当前实际情况的责任分工和工作流程，并通过隐患排查、调度会商、督导突访“组合拳”，传导落实防汛减灾责任。尤其是通过危险区动态管理和分级管理、省级短历时风险预警、全域群测群防、监测站点标准化管理等措施，着力打造四川省山洪灾害防御“2.0版本”。下文着重介绍四川省山洪灾害危险区动态和分级的技术要求和管理措施。

二、动态管理

四川省山洪灾害危险区域主要包括山丘区汇流速度快、洪水陡涨陡落且无水文预报的河道或沟道附近的人类生产生活区域，具体包括：最高历史洪水位或100年一遇设计洪水位中的较高水位并增加1m超高后的淹没（冲刷）范围；在桥梁涵闸附近、比降变缓处、河（沟）道交汇处、河（沟）道展宽处、河（沟）束窄处、河（沟）道弯曲处等位置的临河或临沟的低平区域；固体物源较为丰富的沟边或沟口附近的低平区域。危险区动态管理主要包括危险区划定、危险区调整变更、危险区责任人清单编制等。

1.危险区划定

2013—2015年，根据水利部统一安排，四川省组织开展了山洪灾害调查评价工作，对水文气象、地形地貌、社会经济、历史灾害及防治现状等基础信息进行深入调查，结合各地防御实际，在175个县（市、区）划定山洪灾害危险区28 874个。

2.危险区调整变更

近年，由于外部条件发生改变，需建立动态管理机制，对山洪灾害危险区及时调整变更，以确保危险区划分无遗漏。调整变更条件详见表1。

符合条件时，需及时对相应山洪灾害危险区进行调整变更。调整变更流程为：县级根据实际情况，常态化、动态化地组织开展山洪灾害隐患排查工作，全面拉网、不留死角；在隐患排查的基础上，县级按照有关技术要求，于每年汛期结束后对辖区内山洪灾害危险区进行全面复核；根据复核情况，编制调整变更方案，提出调整变更申请，于当年年底前报送市级；市级组织专家对调整变更方案进行审核，于次年2月底前出具批复意见，报省级备案；省级适时开展抽查复核。

调整变更后，县级须组织人员修改完善调查评价数据库中相关信息，对于新增的山洪灾害危险区，按照非工程措施体系建设相关要求，严格落实责任制体系、防御预案、监测预警措施，将危险区与自动监测站关联，设置预警指标，适时开展宣传、培训和演练，保障危险区群众生命财产安全。

3.危险区责任人清单编制

经多次调整变更，四川省现有山洪灾害危险区28 156个。每年汛前，省级组织市县编制山洪灾害危险区责任人清单。清单编制完成后，统一导入四川省水旱灾害防御决策支持系统。汛期，省市县各级均对危险区责任人进行电话抽查和现场抽查，通报上岗到位和履职尽责情况。

三、分级管理

1.危险区分级

（1）等级判别

①防洪能力。根据危险区对应的防洪能力现状，将危险区当前防洪能力等级划分为弱、较弱、中、较强、强5个级别。

②预警转移风险。根据危险区所处小流域的汇流时间，将危险区预警转移风险等级划分为特急、紧急、急、普通4个级别。2007）中的水力侵蚀强度分级标准，以及流域内崩塌、滑坡、泥石流等情况，将流域内松散固体物源量分为特大量、大量、中量、少量4个等级。

表1 危险区调整变更条件表

（2）等级划分

危险区等级，按照危险区防洪能力等级、预警转移风险等级、危险区规模、流域固体物源量及其他特殊情况，按表2进行评分。

根据评分结果，将危险区分为极高风险、高风险、中风险和低风险4个等级，分别用Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级表示（表 3）。

2.管理措施

针对不同风险等级，针对性落实防御措施（详见表4）。

四、成效初探

2020年，汶川县在汛前组织开展了危险区动态和分级管理，核查新增山洪灾害危险区17个，调整后危险区共计122个。同时对危险区进行了分级，包括极高风险区5个，高风险区62个，中风险区 26个，低风险区29个，并针对性落实了管理措施。2020年汛期，汶川共遭遇22次强降雨过程，尤其是8月23日前后，县域内持续降雨，多处出现山洪泥石流灾害，草坡河流域（极高风险区）在强降雨到来的前1天组织老人、儿童20余人转移，降雨开始前1小时又组织“8·20”灾害更重，但由于人员提前疏散转移，无一人因灾死亡失踪。整个汛期，汶川县成功实现了“零伤亡”。80人转移。绵虒镇板子沟、簇头沟（高风险区）在降雨开始时分别组织450人、300人转移。降雨过程中，草坡河及其支流金波河发生山洪泥石流，局部河道淤满并改道，沿河房屋、道路多处损毁；板子沟、簇头沟突发山洪泥石流，造成岷江壅塞、高速路局部受损断道。这几处灾情较2019年

五、思考与建议

①找准山洪灾害危险区动态及分级管理难点重点。山洪灾害危险区等级划分，难点在如何实现危险区全覆盖，重点在防御措施的落实。

②加强成灾机理研究。加强同科研单位的联系，增加科研经费投入，强化山洪灾害成灾机理研究，利用大数据、云计算、“互联网+”和人工智能等技术，解决山洪灾害防御中的短板问题，提升山洪灾害防御能力。

表2 危险区等级划分及各风险因子分值范围分配表

表3 危险区风险等级与危险区危险程度分数对应表

表4 危险区防御措施对应表

③加大搬迁和工程治理力度。落实政策和资金，优先鼓励受威胁严重区域群众进行搬迁。对不能实行搬迁的区域，进一步加强工程治理。

④加大基层责任人补助投入。山洪灾害突发性强，人员转移关键在乡、村等基层。但受各地财力影响，目前四川省大部分山洪灾害基层责任人的补助尚未落实或额度不足，基层责任人承担的责任与工作报酬不匹配，影响了基层责任人防御山洪灾害的积极性。四川省正在争取落实专项经费或公益岗位，将山洪灾害危险区责任人工作补助经费列入财政预算，设立山洪灾害群测群防专职监测补助资金。 ■