关于推进依港管船工作的思考

文/卢昌彩

依港管船是渔船渔港综合管理改革的产物，推进依港管船在推动渔船安全、渔业资源、渔获质量、渔港环境管理等方面意义重大。本文总结了台州依港管船实践成效与主要经验，分析问题短板，并借鉴国外依港管船经验，从完善设施、健全制度、压实责任、驻港监管等方面提出建议，以期建立具有中国特色的依港管船新机制。

渔船和资源环境问题是新时代渔业强国建设的短板弱项，是海洋生态文明建设和现代渔业管理的重点难点。渔港是渔船管理地主阵地，是资源环境管理的桥头堡，如何依托好渔港强化渔船管理，发挥渔港主阵地和桥头堡的作用，保障渔业管理的法律法规和各项措施落实，解决好短板弱项和重点难点问题，亟须我们认真研究解决。

一、推进依港管船的重要意义

渔船是渔业最基本的生产资料，它与安全生产、资源养护、海洋生态有直接关系。加强渔船管理，就是管理船员适任配备状况、船舶适航状况、渔船航行作业行为、渔船作业类型及捕捞能力等，进而达到科学合理地利用渔业资源、保障渔民生命财产安全、保护渔港水域和海洋生态环境的目的。“依港管船”主要是依港管渔获物、依港管安全、依港管环境，其模式是渔船渔港综合管理改革实践探索的结果，也是新时代渔船管理模式变化中的社会历史条件必然产物。推进依港管船，是渔业高质量发展的现实要求，是渔业可持续健康发展的重要保障，更是适应新时代渔业行政执法体制、降低渔政执法成本、提升渔政执法效率的现实举措。

（一）是深化渔业资源管理的有效举措

渔港既是渔船补给渔需物资的场所，也是海洋捕捞渔获物上岸的通道，抓住了渔港，就是抓住渔业资源管理的牛鼻子。通过加强依港管船，出港可加强渔船渔具检查，使船证不符、证业不符、携带不合规格渔具的渔船无法驶出渔港。进港可加强渔获物监督检查，并逐步推动渔获物定点上岸和报告制度，有效打击非法捕捞，让违法的涉渔“三无”船舶无处遁形。依港管船既是推动建立以投入控制为基础、产出控制为闸门的海洋渔业资源管理基本制度的有效举措，也是国际上打击IUU的通常做法，可以有力推动渔场修复振兴。

（二）是推动渔船安全管理的重大创新

渔船渔港综合管理改革实践表明，相比海上执法监管受强风、大浪等极端天气制约，依港管船可依托渔港宣传渔业安全法律法规，加强渔船登临检查，实施监管关口前移和“零距离”管理，促进船东（船长）履行安全生产主体责任，把渔船安全隐患消除在渔港，坚决不让问题渔船出海生产，可以有效提升渔船安全生产监管效率。

（三）是保障渔获质量安全的有效方法

随着我国全面建成小康社会和城乡人民生活水平日益改善，绿色、安全、健康已经成为广大消费者对海洋捕捞产品的共同期待。推进依港管船，守住渔获物上岸通道，借助“渔港通”系统的渔船船位监测、渔获物信息获取、渔获量统计分析等功能，实现渔获物一码溯源，从而实现对渔获物从捕捞海区、海上转载、上岸交易等每一道环节的质量溯源，保障消费者知情权和合法权益，提升人民群众获得感。

（四）是加强渔港环境管理的必然要求

渔船柴油机工作过程中会产生一定的油污水，同时船员生活污水、固态垃圾和废弃渔获等，有可能对渔港附近水域乃至整片海洋造成污染。推进依港管船，加强对渔船污染物处置的有效监管，可以实现渔船危废处置低碳化、标准化和安全化，改善渔港水域环境和渔民居住质量，建设清洁渔港和美丽渔港，可把渔港打造成为生态良好、环境优越、具有独特魅力的新渔区。

二、台州依港管船的实践探索

2018年初，农业农村部批复台州市为国家渔船渔港综合管理改革试验基地。台州全面贯彻新发展理念，按照“顶层设计与基层探索并进、全面推进与局部试点并行、资源管理与安全管理并举、管港管船与治渔兴渔并重”的思路，以渔业供给侧结构性改革为主线，以“渔船—渔港—渔业”综合管控为核心，初步形成了依港管船的新机制，并取得了明显成效。在温岭召开的全国渔船渔港综合管理改革现场会上，农业农村部副部长于康震对台州市创新提出的依港管船机制给予了充分肯定，台州因此被誉为中国新时代渔业改革的“小岗村”，该项工作也被评为2019年中国渔业渔政十大工作亮点，获《人民日报》点赞。

（一）渔获物溯源管理扩展

台州市率先在全国设立渔获物可追溯管理、浙北渔场梭子蟹限额捕捞、定点上岸三大试点，涵盖了“捕—运—销—加—贸”渔业全产业链。落实温岭、玉环120艘试点渔船，温岭、玉环、临海3家水产加工企业为渔获物可追溯管理试点；落实温岭石塘、礁山，玉环坎门、椒江等4大渔港为渔获物定点上岸渔港试点；落实临海、三门等地292艘渔船为浙北渔场梭子蟹限额捕捞试点。2020年1月～9月，累计上报渔捞日志、交易日志等35730次，溯源渔获物29571.59t，预计可促进渔民年增收超4亿元，探索形成了“溯源管渔、限额管渔、定点管渔”的标准化控制、全流程监管模式。《台州积极探索海洋渔获物管理改革》获省委改革办《领跑者》刊发，得到省长郑栅洁、常务副省长冯飞批示肯定。

（二）依港管安全成绩显著

依托渔港综合管理站，充分运用“渔港通”系统，强化对离线渔船、落单渔船、敏感水域、恶劣天气的动态干预及编组，着力化被动受理为主动干预，化形式编组为动态编组，化事后处置变为事前预警。2020年1月～9月，动态干预7.46万艘（次），船编组生产落实率达100%，渔船动态编组有效率92.5%以上，居全国第一。率先全域实施渔船进出港报告试点，对未按要求履行进出港报告的渔船，实施每船必查，主要核查船证、职务船员配备，对按要求履行进出港报告的渔船，主要抽查职务船员配备和渔船配备与认证是否相符。因此，台州市渔船进出港报告率、安全终端在线率、渔船动态掌控率达100%，均居全国首位。率先实施渔船安全记分管理，对扣分满12分的渔船实施联合惩戒，在证书换发、渔船改造、生产补贴等方面予以限制。2020年1月～9月，累计记分1271起，停航违规渔船56艘，191名船东船长被列入黑名单，渔船安全事故起数2起、死亡（失踪）2人，同比均下降50%，死亡人数低于省控指标。

（三）依港管环境取得进展

当地渔船渔港监督管理部门依据《沿海渔港污染防治设施设备配备标准（试行）》，按照提标和全覆盖要求，推动渔港配备含油污水、生活污水、生活垃圾等收集设施设备，目前已完成26座渔港防污染设施建设，实现二级以上重点渔港全覆盖。创新应用“物联网+区块链”技术，在浙江省首创海洋云仓和船舶污染物数字化治理新模式，2020年1月～9月，接收船舶、运输转移处置含油污水分别为415次和57次，处理油污水总量244t，初步实现对渔船污染物源头减量、精准分类、及时回收。

三、当前依港管船的问题短板

当前，依港管船取得了一定成效，但问题短板仍不容忽视，归纳起来主要有以下几点。

（一）依港管船基础有待提升

台州渔港避灾能力不足的现象仍然存在。台州渔港和渔船避风锚地可避15级强台风的有效避风面积为485万m2，有效避风率仅69.7%，渔港和锚地避强台风能力明显不足。渔港综合服务保障能力还不强，码头及装卸设施不够完善，机械化卸鱼率约60%。渔港管理房、宽带接入、视频监控、进出港报告系统等尚未完全覆盖，依港管船设施设备有待提升。

（二）依港管船制度有待健全

核查台州33座渔港，其中仅11座渔港已制定颁布港章，渔港管理站制度虽已制定，但船籍港和停泊港管理机制尚未建立。我国渔船管理的基本制度是船籍港管理，渔船安全事故、违法违规等记入船籍港所在地，造成船籍港渔业主管部门对本船籍港渔船加强登临检查，对非船籍港渔船停泊疏于监管或登临检查，异地挂靠、异地停泊渔船缺少登临检查，往往成为安全事故高发的“重灾区”。如，浙普渔62628船“4.12”事故，持证人为普陀人，实际控股人为玉环人，从象山石浦港出港，回港途中失去联系，造成21人死亡或失踪。

（三）依港管船责任有待压实

“港长制”是推进依港管船的重要责任机制。从台州看，虽然全域建立了“港长制”，明确港长承担规划统筹、资源管理、安全生产、生态保护、港区秩序、应急处置等各项工作，明确渔港管理站向港长述职报告制度，但从实践运行看，有些港长实际履职工作尚未开展，推动工作精力不到位，致使渔港管理站人财物落实不到位，有些甚至未落实实体化运行机制，运行效果欠佳，依港管船大打折扣。

（四）依港管船执法有待加强

以台州为例，大陆岸线7 3 0 多km，海岛928个，渔港33座，其中中心渔港3座、一级渔港4座、二级渔港7座、三级渔港5座、等级以下渔港14座。渔港岸线127.3km，码头长度12.8km，护岸长度37.4km，防波堤长度8.3km，水域面积41km2，陆域面积12km2。面对岸线漫长曲折、渔港量大面广、渔船众多的状况，渔政执法人员配员严重不足，同时省域、区域一盘棋尚未形成，港岙口、交界处、重点海岛等地毯式执法检查工作仍有提升空间。

四、国外依港管船的经验借鉴

渔港与渔业发展相互依托，渔港类型、规模以及相关设施对一个国家渔业资源开发利用具有重大影响。国外渔业管理先进国家实施渔港建设投资多元化、渔港渔区渔村规划整体化、渔业专业分工精细化、渔船渔港监管一体化，在推进依港管船、振兴渔区经济、破解渔业资源“公地悲剧”等方面积累了丰富经验。

（一）建立完备配套的法律体系

国外渔业发达国家通过立法，如日本《渔港法》《渔船法》、韩国的《港口法》《港湾公社法》、美国《船舶检验法》、德国《船舶保安与防恐法》，将依港管船从政策层面提升到法律高度，使依港管船于法有据。韩国还不断扩充《港口法》《港湾公社法》的职能和业务，赋予了执法部门对滞纳港口使用费的公司或个人的强制执行权，以保障港湾公社的财政收入。

（二）实行政府参与的管理模式

渔港投资以政府为主导，通过财政投入、持股或参与董事会决议等方式管理渔港。如日本明确渔港防波堤、码头、防护堤、引桥、主闸门、修船厂、航道锚地等基础设施和支撑设施由政府补助建设，并提供相应的渔港净化设施和环境处理装置；德国将海岸线港口视为公共基础设施，以地区政府投资为主，联邦政府主要对跨区域和渔市场进行管控协调；美国倾向于政府主导的多方融资，维系渔港的社会公共职能和企业盈利性之间的平衡。在渔港管理上，可实行政企分离和商业管理，明晰渔港资产所有权和使用经营权，推行投资回报制，如韩国《港湾公社法》明确可以通过收取部分区域使用费和租金获取管理资金，确保渔港管理有序。

（三）采取渔船渔港一体管理

加强有效的执法监督是落实渔业捕捞配额制度的保证，国外渔业管理先进国家一般采取渔船渔港一体管理的形式进行限额捕捞。芬兰、冰岛在海洋捕捞活动中要求渔船专门填写捕捞日志，清晰填写捕捞许可证、渔获物捕捞量、作业渔场、渔业捕捞配额完成情况等，对渔船靠港情况以及渔船违捕的查实等会实施检查，对渔获物的上市质量进行监管，将每个公司所获得的捕捞配额运行情况进行详细记录在互联网上，并公之于众，便于渔船所有者之间相互了解和监督。

（四）推行部门联动的执法机制

美国海岸警卫队会派驻特定的联络官，会同港口管理部门和海洋渔业局履行监管职能，执行《马格纳森渔业保护与管理法》，协助海洋渔业局行动，协助处理海上违法捕鱼行为。德国的海上执法由联邦边防警察署、港口警察、船舶安全局、海上交通警察、海关等多部门联合开展，并加强了与海洋事务管理协会（SBG）和内河船舶检验局（SUK）联系，共同开展渔船管理执法。

五、推进依港管船的对策建议

推进依港管船，深化国家渔船渔港综合管理改革，应从完善设施、健全制度、压实责任、驻港监管等方面发力，借鉴国外依港管船的做法经验，建立具有中国特色的依港管船新机制，把渔港建设成为现代化湾区建设、安全资源管控和渔区乡村振兴的大平台，进一步推动渔业强、渔船安、渔民富、渔区美，为建设中国特色的渔业现代化增添渔港亮丽风景线和提供标志性成果。

（一）完善依港管船基础

地方政府应抓住“十四五”期间国家倾斜农业农村、防灾减灾、高质量发展、新基建的重大机遇，加快推进依港管船基础设施建设，为依港管理提供基础保障。这主要包括应推进渔港和渔船避风锚地升级改造，重点改善渔港避风功能，实施除险加固工程，提高码头、防波堤和护岸工程质量，整合提升海洋水文、气象观测设施，加快渔港航标、通信、消防、环保等配套设施建设，推进渔港设施维护管理常态化，进一步提高渔港防灾减灾、渔船安全避风能力。

应完善渔港定点上岸设施，坚持提升和扩充相结合，继续申报创建定点上岸渔港，结合渔港经济区建设，完善渔货装卸、物资补给、市场交易、物流配送、冷藏加工、信息平台等设施条件建设，提升定点上岸渔港设施，满足渔船综合补给、交易、管理和服务功能。

应按照渔港等级要求，加快建设面积足额、设施设备完备的渔港综合管理站，提升渔港视频监控网络，实现港区监控无死角。还应提升渔港防污染设施建设水平，配套完善油污水、生活污水、固体垃圾等接收和处理设施，推动其纳入城镇公共基础设施体系。

（二）健全依港管船制度

应坚持问题导向，加快渔港建设、渔港维护、渔港管理、渔港经营等标准制度建设，基本建成标准化渔港管理制度体系，形成依港管船、依港管渔、依港管人、依港管安全的制度。要按照依港管船的总要求，综合渔港的规模、服务辐射范围、影响程度及其重要性，充分考虑渔港特定的自然环境、通航条件、渔船船型、渔民进出渔港的习惯等，充分征求渔民代表、专家学者的意见建议，加快制订等级以上渔港港章，明确渔港水域、锚泊区域、陆域范围、航标航道、监督机关、管理要求、应急处置、法律责任等，使之成为依港管船的总章程。

船籍港应加强对本船籍港渔船管理，负责对本港登记的渔船进行核查登记、渔船隐患排查整治、日常监管和登船检查、安全应急值班、动态干预和出事渔船应急指挥救援，督促船东或船长按规定配备职务船员和普通船员并完成动态编组，确保渔船安全适航和安全设备正常运行，对渔船安全监管负总责。靠泊港要协助船籍港做好渔船安全监管工作，负责加强对进港靠泊卸货、伏休期间的非本船籍港渔船监管，实施渔船停泊期间的登临检查，全面履行靠泊期间综合监管责任，对问题渔船依法查处并移送船籍港渔业行政主管部门。同时，靠泊港还要检查非本船籍港靠泊的渔船，如靠泊渔船有违规、违法现象，应责令其停航整改并将案件移送至船籍港渔业部门。

应总结依港管船实践，深化完善渔港管理站建设、渔获物溯源管理、限额捕捞、渔船应急管理、基层管理组织规范化建设、渔船安全生产分类管理、应休渔船星级管理等依港管船配套制度。建立动态督导、分线联系、工作考核等机制，实现“清单式管理、动态式督查、一体式推进”。

（三）压实港长管理责任

“港长制”是实施依港管船的重要基石，应深化细化“港长制”改革，推动港长职务由“虚职”变“实职”，港长职责由“虚化”变“实化”，促进“港长制”迭代升级。明晰落实港长管理权限，按照“港长负责依法依规落实地方监管主体责任”的功能定位，明晰港长负责渔港整体发展，协调整合各方力量，切实做好渔港及渔港经济区建设发展、综合管理、安全生产、生态保护及社会稳定等各项工作的责任。总结各地“港长制”实践经验，取长补短，深化试点探索，丰富完善港长制内容，推进更大范围、更高程度渔船渔港治理，进而为渔港建设、渔船管理、资源养护、安全生产、环境保护、社会稳定等创造有利条件，加速推进渔港经济区建设，实现渔港渔区振兴。

建立港长、湾（滩）长联动机制，坚持海陆统筹、港湾共治、区域协作，深化港长、湾（滩）长治理体系与治理能力的融合创新、整合提升，探索建立数据共享、定期通报和联勤执法制度，在港湾环境管理、资源管控、综合整治、风险管理和灾害处置等方面通力合作，实现同步部署、同步治理、同步督查、同步考评。

（四）全面推行驻港监管

驻港监管是依港管船的基础保障。应把握依港管船新要求，全面推行驻港监管，加强港口联动执法，落实依港管船制度，把制度优势转化为治理效能。

1.完善建设渔港综合管理站

按照综合监管人员、管理装备、监管经费、管理用房等全到位和实体化运行要求，优化执法力量配置，实现管理要素向渔港集聚，渔业执法重心由水上为主向渔港为主转移，进一步建设和提升渔港管理站，完善值班、检查、巡查、处罚等制度，按照责任清单和履职标准开展常态化运行。

2.深化落实依港管船各项制度

落实船籍港和靠泊港管理职责，建立联系沟通、共管机制，深化限额捕捞、定港上岸和可追溯管理试点，加强登临检查，统筹实施海上目标管控、渔船进出港报告等智能化、实时化监管，加强高危渔船、超海区作业、敏感水域等的动态干预，充分运用安全记分、责令停航等，对发现隐患、违反指令以及未按规定开展渔船进出港报告的渔船落实整改措施，对非本籍渔船要主动函告船籍港处理，着力破解三无渔船根绝难、违规渔具管控难、违规水产品管控难等问题。推广“物联网+区块链”海洋船舶危废物全流程处置体系，推动渔船危废处置低碳化、标准化和安全化，实现渔港环境治理的数字革命。

3.深化渔港综合执法监管联动

强化执法联动，结合伏季休渔、安全检查等工作，采用随机抽查、突击检查、定期检查等方式，对停靠在渔港内的渔船进行执法检查，对携带禁用渔具的捕捞渔船，按使用禁用渔具处理、处罚，对涉渔三无船舶采取禁止离港、指定地点停放等强制措施，实行渔港综合监管，建立综合协调、信息共享的联动机制，实现违规渔船“一处违规、处处受限”。

4.加快推进依法管港制度

建议加快渔港管理条例的立法，对渔港规划、投资、建设、认定、维护、经营与管理进行规定，明确渔港的公益属性及权属，明晰渔港所有权、使用权、管理权、经营权，明确“港长制”法律定位，建立渔港“港长制”和统一经营制度，健全渔港建设管理、保护维护机制，对渔船进出港报告制度进行法律补充，落实渔港渔政管理人员职能、责任的法律依据，实现依港管船由制度体系向法律体系转变。同时加快修订渔业法，将渔船管理、船员管理、安全生产、渔港生态、渔港振兴等纳入其中，扩充渔港管理职能作用，实现依港管船的有法可依。