以“数字蝶变”催生“城市蝶变”

唐洁

〔内容提要〕为推进数字湖州建设，实现高质量发展，湖州积极推进城市数字化治理。本文从城市特性出发，挖掘城市数字化治理的内涵和要求，发现湖州城市数字化治理存在的问题。采用双层嵌套治理界面建构，以需求导向、问题导向，秉持服务化、情感化、数据化和智能化的内在机理，从面向公民和面向决策者两个方向构建一体化治理界面，形成加快推进湖州城市数字化治理的路径和方向。最后提出适合湖州数字化改革的对策建议。

〔关键词〕数字湖州 城市数字化治理 双层嵌套治理界面

随着数字湖州建设进入新阶段，加快推进城市数字化治理将是“十四五”期间重要的工作发力点和努力方向之一，是实现高质量发展、高水平均衡、高品质生活、高效能治理的加速剂，是新发展阶段下全面建设数字湖州的总抓手。在数字化改革元年，抢抓数字时代的戰略机遇，聚焦治理方式的数字化变革、生产方式的数字化重构、生活方式的数字化协同，推动数字赋能城市治理转型，以“数字蝶变”催生“城市蝶变”，是加快打造“重要窗口”示范样本、奋勇争当社会主义现代化先行省排头兵、高水平建设现代化滨湖花园城市的强劲动能。

一、湖州城市特性和城市数字化治理的内涵

城市数字化治理依托移动通信、互联网和地理信息系统等技术，实现了城市治理的空间建构与网络建构，可以对城市进行精准把控。研究湖州城市特性，挖掘城市数字化治理的内涵和要求，聚焦治理数字化，高效推动湖州城市发展，这对湖州加快推进数字化改革具有重要意义。

（一）湖州城市特性

一是聚集成效显著。“十四五”时期，湖州提出重估城市价值，在富集要素中创新裂变，实施人才强市、创新强市首位战略，将山水资源、文化底蕴与创新元素深度融合，以低成本创业、高品质生活为导向吸引高质量项目、高层次人才集聚，构建“一湾极化、两廊牵引、多区联动、全域美丽”的生产力新布局。2020年新引进大学生13.1万名，新入选国家和省级引才计划68名。浙大湖州研究院、电子科大长三角研究院等创新载体落户湖州，新增高新技术企业250家、省科技型中小企业800家等等。

二是多元化发展明显。湖州立足“十四五”时期开局之时，抓住城市的多元发展这一根本，深化完善“4+3+N”产业体系，推进信息经济、高端装备、健康产业、休闲旅游四大重点主导产业数字化改革，促进金融新材、绿色家居、现代纺织三大传统优势产业数字化转型，鼓励新能源汽车、地理信息、通用航空、现代金融等新产业领域数字化创新，不断为城市注入生命力和活力的源泉，为城市未来提供更多可能性。抢抓长三角一体化发展国家战略机遇，湖州全面融入上海大都市圈、杭州都市圈、G60科创走廊和宁杭生态经济带，开放格局全面拓展。市场主体从25.8万户增加到44万户。

三是流动性带来机遇。湖州牢牢抓住都市圈轨道交通加快发展的历史性机遇，围绕建设枢纽门户城市目标，提出“轨道上的湖州”建设行动方案（2021—2025年），有序推进“4321”工程计划中的10个轨道交通项目，大力推进轨道交通建设，切实以现代化轨道交通体系支撑更高水平的开放融合发展，提高城市流动性。全市完成综合交通投资213亿元，增长14.7%。湖杭高铁等项目加快实施，商合杭高铁等项目建成使用，枢纽门户城市功能基本显现，为加快融入长三角一体化发展提供基础。

（二）湖州城市数字化治理的内涵与要求

从湖州城市特性挖掘出的城市数字化治理内涵有三点：一是时间和细节的治理。聚集带来了庞大的资源，但线上、线下资源优化配置需要精细化和高效性。二是复杂性的治理。多元意味着城市数字化治理更加复杂。三是流动的治理。人、物或能的流动，或是信息或知识的流动。数字化治理尝试提供一种能够追踪人和物的流动的“覆盖能力”。

湖州加快推进城市数字化治理的内涵要求有三点：一是整体性转变。不局限于某一个或某几个领域的转变，找准需求和开发场景（如“产业大脑+未来工厂”、“城市大脑+未来社区”等），推动整体性转变。二是全方位赋能。包括技术赋能、生态赋能、市场赋能、人才赋能，依托数据、技术、数字底座，推进“技术+制度”双轮驱动，实现全方位赋能。三是革命性重塑。不论是城市管理手段、管理模式，还是管理理念都要深刻变革，通过政府引导、市场主导、社会参与，实现革命性重塑。

二、湖州城市数字化治理进展情况及存在的问题

在数字发展新需求下，推进城市数字化治理，是全面提升城市治理体系和治理能力现代化、城市核心竞争力的总抓手。根据调研情况来看，湖州已进入城市数字治理的第二阶段，从基础设施建设转向运用数字信息技术实现大数据治理的过程，正在加快打造一批标志性应用、主攻一批突破性指标、深谋一批全局性项目。加速实现从数字、数智向数治的跨越，努力为全省提供湖州素材、湖州经验。

（一）湖州城市数字化治理进展情况

一是顶层设计与基层探索双层发力。遵循“数字化到智能化再到智慧化”的发展方向，按照“三融五跨”的建设要求，有序部署《湖州市数字化改革总体方案》，加快落实“1+5+2”工作体系。已初步建成数字驾驶舱，搭建完成一体化智能化公共数据平台，上线智慧医保、无废水运、民意热线、数字乡村、数字网格等典型示范应用场景152个。例如，“一件事”集成协同场景落地，形成具有湖州辨识度、影响力的场景应用。全面迭代升级“基层治理四平台”功能集成、县乡协同、运行高效的新型基层治理载体。积极实现跨层级治理集约化、跨部门治理协同化、基层治理精细化。

二是以点带面以全盖偏双向转变。从试点先行转变为全领域协同共享。浙里办在线化提质行动和浙政钉一体化加速行动为“掌上治理之市”的建设注入强劲动能，打破区域部门壁垒，放大先发优势和探索价值，真正使数字化改革延伸到生产、生活、生态的方方面面，让全社会共享“数字红利”。浙里督上线，你督我查一站通更是全民参与信息共享，全面推进以信用监管为基础的"双随机、一公开"监管。

三是数据开放安全防护双保推动。借助《公共数据集成化创新行动》，完善数据开放目录，厘清数据开放需求清单，全面汇总整合全市各级各部门的海量基础数据，加快数据开放共享，保障城市数智的加速运行。截至2021年6月，湖州市数据开放平台已开放40个数据单位，330个数据集。建立日常检查和工作推进机制，完善组织机制保障体系。编制出台《公共数据共享开放安全管理办法》等文件，构建安全防护体系。

（二）湖州城市数字化治理存在问题

问题的焦点集中反映在城市数字化治理如何处理好公众和政府的关系上。公众可以是公民，也可以是企业等市场主体。需要考虑数字界面、政民互动和城市治理三个概念，处理好时间、细节、复杂性和流动治理的问题。解决了这一难点，治理范围、治理主体和治理效能便能迎刃而解。

一是数字确权有困难，治理体系不兼容。数据作为一种新的生产要素，在应用场景上存在异质性，实现数字治理缺少上位法的约束。虽然我国首部数字安全法已经出台，深圳经济特区数据条例也已正式公布，将于2022年1月1日起实施，但数字政府建设关键不在于数据，而是在于“治”，理论体系和制度体系不兼容，需要更多的体制变革来配套。

二是数字鸿沟较明显，治理效能待提高。根据湖州市2020年第七次全国人口普查数据，我市常住人口中60岁及以上人口为718721人，占21.34%，其中65岁及以上人口为522540人，占15.52%。大多数老年人受教育程度等的影响，被数字边缘化，成为数字化“局外人”，影响数字平台的推广和使用，而且目前数据资源大多数集中在政府公共部门，部门之间、部门与企业社会数据责任认定不清，导致数据开放程度较低，大大影响响应时间和速度，未能做到“接诉即办”。

三是数字治理需多元，协同共享有待加强。我市正在加快构建“1+5+2”工作体系，搭建数字化改革“四梁八柱”，已形成若干典型示范应用场景，涉及民生、医疗等多个方面，但部分平台仍在建设中，仍需要找准需求，开发更多业务场景，完善党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会和数字法治等5个综合应用。城市治理需要发挥企业积极性、主动性、创造性，让更多市场主体加入进来协同发展，但治理主体的加入存在门槛。缺乏打通不同部门，以及与企业社会之间数据联系的技术手段。人才技术体系是否足够支撑新型数字变革有待考验。

三、经验借鉴及路径研究

借鉴各省、地市城市数字化治理先进经验，采用双层嵌套治理界面建构，以需求导向、问题导向，秉持服务化、情感化、数据化和智能化的内在机理，从面向公民和面向决策者两个方向构建一体化治理界面，打造湖州城市数字化治理创新平台群，形成加快推进湖州城市数字化治理的路径和方向。

（一）经验借鉴

各省、地市正在积极开展数字化改革，为城市数字化治理提供了可借鉴的宝贵经验。

1.上海的“一网通办”和“一网统管”

上海在数字化改革中积极抓住政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”这两个“牛鼻子”，一网为全民，“高效办成一件事”；一网管全城，“高效处置一件事”。“一网通办”“一网统管”是提高城市治理现代化水平的有力牵引，“两网”建设不只是技术手段创新，更是管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革，将在更大范围、更宽领域、更深层次推动城市治理全方位变革。“一网通办”，让“群众跑腿”变为“数据跑路”，从“能办”向“好办”转变。“一网统管”，为跨部门、跨系统联勤联动增效赋能，逐步实现“一屏观上海、一网管全城”。

2.广东的“数字政府”建设

作为全国首份针对数字政府的省级专项规划，《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》于2021年8月印发实施，推动广东数字政府建设实现“四个提升”，即由数字政府建设向全面数字化发展提升，由数字化向智慧化提升，由侧重政务服务向治理与服务并重提升，由数据资源管理向数据资产开发利用提升。力争5年优化政务服务“一网通办”、推动省域治理“一网统管”、强化政府运行“一网协同”，推动实现“三网融合”，形成服务管理、决策指挥一体化的格局。到2025年，广东将全面建成“智领粤政、善治为民”的格局，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

3.北京的“接诉即办”

“12345，有事找政府”。从2019年起，北京市接诉即办机制建立。2021年，《北京市接诉即办工作条例》（下简称“条例”）面世。接诉即办作为“我为群众办实事”实践活动主抓手，用好12345民生大數据，聚焦高频问题，以“每月一题”集中攻坚、主动治理，切实解决人民群众“急难愁盼”问题。条例理顺了问题派单流程，明确了“首接负责制”，并在合力解决复杂问题上，厘清了责任边界，确立更有效的办事机制，让12345热线真正“一打就通、一通就办、一办就好”。

4.浙江杭州的“城市大脑”实践

杭州“城市大脑”以问题为导向，通过政企合作，打造集约化平台，是一个横向跨部门、纵向跨层级的集约化数字工程。“城市大脑”（城市CPU）坐落于云栖小镇，由杭州城市大脑运营指挥中心负责全局调度。在大数据、人工智能、物联网等多重技术的赋能下，“城市大脑”自主收集信息，并进行处理反馈。“城市大脑”的应用场景包括疫情防控、交通管理、治安防控、生态环境保护、社区治理、政务便民服务等。

（二）双层嵌套治理界面建构

界面治理理论是一个用于分析治理的概念性框架，由治理界面、环境、内部结构和功能四个核心要件构成。赫伯特·西蒙认为界面处于内部和外部环境之间，内部是界面的实质和组织模式，而外部是界面运行的环境。中国人民大学李文钊教授将界面看作治理的一个变量，通过形成新的界面来适应环境和实现功能。于是，将满足双方一体化互动的治理界面称之为双层嵌套治理界面。

双层嵌套治理界面建构从公众和政府的需求与问题出发，分为面向公民和面向决策者的一体化治理界面建构。面向公民的一体化治理界面建构的经验借鉴上海的“一网通办”、广东的“数字政府”建设以及北京的“接诉即办”等。面向决策者的一体化治理界面建构的经验借鉴上海的“一网统管”和浙江杭州的“城市大脑”实践等。以数字界面形式梳理出能实现政民互动的创新平台群，具有解决治理范围难点的方案优越性和解决治理主体难题的场景应用方案的优点。双层嵌套治理界面建构思路图如下图1所示。

以“城市大脑+未来社区”核心业务场景为例，用双层嵌套治理界面建构，打造政府、社会组织、企业、居民等共同参与城市数字化治理新模式。考虑路径方向是服务化、情感化、数据化和智能化。其中，服务化是价值基础，情感化是认知基础，数据化是信息基础，智能化是算法基础。

一方面，“城市大脑+未来社区”这一场景可以基于“最多跑一次”，通过数字化方式来提供公共服务和政务服务，增加政民互动平台，让公民从政府中获得服务是双向的，成为需求的诉求人、问题的反映人和效果的评价人。公民需求有社区商务、社区服务、政务服务等。

另一方面，“城市大脑+未来社区”这一场景可以考虑实现技术从服务赋能向问题解决赋能转变，让政府通过数据整合和部门协同共同解决城市治理面临的问题。决策者问题有基础信息管理问题、政务信息管理问题、社区管理问题等。

在“城市大脑+未来社区”基础上，不断丰富业务场景，将治理范围从社区拓展到乡村等。治理主体从单一的政府快速加入社会组织、企业、村民等，依托“浙里办”，完善面向公民的一体化治理界面；依托“浙政钉”，完善面向决策者的一体化治理界面。打造具有湖州特色的城市数字化治理创新平台群，提升治理效能。

四、对策建议

杭州提出以“城市大脑”打造新型智慧城市，上海提出以治理、经济、服务为核心的“城市数字化转型”，深圳提出打造“城市智能体”，这些均是国内领先城市对城市数字化治理发展给出的回答。湖州市借鉴上述城市的做法，结合自身特色，全面推进城市数字化治理。

（一）VR场景开发助“老”跨越“数字鸿沟”

数字化“局外人”现象日益凸显，而老年人是主要群体。建议运用具有交互功能的虚拟技术在老年大学、社区老年活动中心等场所布置多场景体验点，加强数字化“局外人”的应用培训，开展老年人智能技术教育。扩大适老化智能终端产品供给，推进互联网应用适老化改造，为老年人提供更优质的电信服务等。

（二）全方位赋能助力扩展治理范围

实现制度创新，加快构建数字化改革的理论体系和制度规范体系。规范治理行为，强化顶层设计。深化数据应用，盘活存量数据资源，挖掘潜在数据价值，以信息资源创新驱动治理范围扩充。整合信息资源，避免信息孤岛现象；促进信息共享互动，为决策者赋能。加快智慧商圈、数字农贸市场、数字化产业网点等示范创新工作，以德清国家人工智能应用先导区建设为载体，深入推进数字经济“一号工程”。

（三）引进治理主体助力促进多元协同

实现理念创新，开创政府主导、社会协作、民众参与的多主体治理思维，让有利于城市发展和建设的多方主体能够积极主动参与到城市治理中来，推动多元主体合作，提升主体参与积极性。立足顶层设计，严格规范各相关机构的治理行为，通过法律法规来规范多主体参与城市数字化治理行为。探索数据作为生产要素参与分配的有效形式。建议举办大数据应用创新大赛，吸引支持企业参与数字化转型实践。

（四）促进开放共享助力提升治理效能

实现科技创新，完善城市大脑数字驾驶舱。扎实推动数据融合和应用协同创新，采取专业化治理手段，将城市治理的各方面做实做细，合理运用好“数据一屏展示、指标一屏分析、指挥一屏联动、场景一屏闭环、治理一屏透视”驾驶舱功能，夯实我市现代智慧城市建设成果，有效减小各单位部门的工作配合阻力，实现不同部门之间的数据共享，增强治理运行能力，提升城市治理效能。加大市级重点项目协同推进，迭代更新城市数字大脑展示中心“一屏汇聚”内容。建议鼓励各区县结合自身特色实践典型应用场景。

（五）强化数字化平台的动态评估与调整

加强重大项目管理，在实施落地过程中，加强节点性回顾与评价，建立容错与柔性调整机制。完善信息化项目管理系统，更新项目验收办法，对信息化項目的申报、审核、实施、竣工验收、运维等进行电子化全流程统筹规范管理，打造信息化项目管理闭环。建议建立项目绩效评价结果与预算资金安排、云资源分配的联动机制。

（作者单位：湖州职业技术学院）