我国野生动物保护和利用的监管困境与对策

焦运波

（中共中山市委党校 政治与法律教研组，广东中山 528403）

随着《野生动物保护法》（下文简称《野保法》）自2016 年大幅修订后①再次被提上修订日程，完善我国野生动物利用监管体制与防范重大公共卫生风险成为本次修法的重要内容。鉴于此，本文重点梳理我国野生动物保护和利用相关政策方针和法律原则的历史变化，讨论当前《野保法》框架下的合法利用形式，分析我国野生动物利用监管面临的关键难题和公共卫生风险，并结合《野保法》修订，提出完善我国野生动物利用监管机制的可行路径。

一、我国野生动物保护和利用的指导方针和法律原则

新中国成立以来，我国野生动物保护和利用指导方针和法律原则经历较大变化。进入八十年代，我国野生动物养殖业得到迅速发展，特别是1983 年我国野生动物保护协会成立后，我国野生动物保护驯养与利用又迈上了新的台阶［1］，“护、养、猎”方针（即“加强资源保护、积极饲养繁殖、合理猎取利用”）得到了积极贯彻，方针中三者主次分明。2003 年-2004 年，国家林业局先后发布《关于商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54 种陆生野生动物名单的通知》和《关于促进野生动物可持续发展的指导意见》，对商业化人工养殖活动在物种选择上做出明确的指引，并通过简化行政审批流程、减免税费、市场准入等吸引和鼓励单位和个人驯养繁殖该名单所列物种，大力推动野生动植物利用从以野生资源为主向以人工培育来源为主的战略转变。1988 年，我国通过首部《野保法》，“护、养、猎”并举方针被修改为“加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用”，在法律意义上确立了野生动物保护和利用的基本方针。2016 年，《野保法》经历首次大修，最终确立“保护优先、规范利用、严格监管”为我国当前野生动物保护和利用的基本原则。

二、现行《野保法》下的野生动物合法利用形式

现行《野保法》以禁止猎捕、杀害、出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品为一般原则，同时规定了一些特殊情况下和针对特定物种的合法利用的例外情形（第21、27、28 条），并要求应当以人工来源为主（第29 条）。对例外情形下的利用，《野保法》设立了工商登记、特许猎捕证、人工繁育许可证、专用标识、进出口证明书、检疫证明等行政许可管理制度对特许利用活动进行“严格监管”（第4 条），以防止其威胁野生动物的生存。依照利用目的的性质，特许利用可分为公益性利用、商业性利用以及介于半公益、半商业性质的药用三种情形。

（一）公益性利用

依照《野保法》规定，公益目的下合法利用国家重点保护野生动物及其制品的情形包括：因“科学研究、种群调控、疫源疫病检测或者其他特殊情况”的猎捕（《野保法》第21 条）；因物种保护目的的人工繁育（《野保法》第25 条）；以及因“科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况”的出售、购买、利用活动（《野保法》第27 条）。

（二）商业性利用

《野保法》第28 条将人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物单独划归一类，纳入《人工繁育国家重点保护野生动物名录》（简称《利用名录》），允许在调整《国家重点保护野生动物名录》时，可将纳入该《利用名录》的物种的人工种群从《国家重点保护野生动物名录》中移除，实行与其野外种群（该物种的野外种群依旧属于国家重点保护野生动物）相区别的管理措施。对该物种的人工种群，则不再受约束于第27 条关于利用国家重点保护野生动物的一般性禁令，而是凭借人工繁育许可证和专用标识，即可自由出售和利用。2017 年-2019 年间，国家林业和草原局（以下简称“国家林草局”）和农业农村部先后制发了三份陆生和水生野生动物的利用名录［2-4］，对包括梅花鹿、鸵鸟、暹罗鳄、大东方龟、虎纹蛙等30 个国家重点保护物种和《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）附录物种全面开放商业养殖和贸易。在具体制定《利用名录》时，除使用《野保法》第28 条注明的“人工繁育技术成熟稳定”的法定标准外，还参考了人工繁育种群规模稳定，人工繁育种源不依赖于野外种群，以及人工繁育有利于缓解野外种群的保护压力等标准［5-6］。

（三）药用

2016 年修订后的《野保法》首次以肯定方式将野生动物及其制品作为药品经营和利用写入国家法律，代表着野生动物药用的正式化和常态化［7］。在该法律下，野生动物药用是一种特殊的利用形式。其特殊性表现在：第一，规定药用的第29 条是单列成款，独立于第27 条，意味着利用野生动物及其制品生产经营药品的行为未列入法定禁止范围［8］。原则上来说，只要没有被现有的国家禁令（如国务院1993 年《关于虎骨和犀牛角的贸易和药用禁令》）所禁止，且符合有关药品管理的法律法规，并遵循以人工繁育来源为主的基本要求，野生动物种药用活动便可以进行。第二，濒危动物药的生产、经营和临床使用受到严格的管控。政府指定的药厂、销售门店和医院才有资格生产、销售或临床使用含有国家重点保护野生动物成分的药品。

三、当前我国野生动物保护和利用的监管困境

近年来，随着我国经济实力和国人消费能力的大幅提升，加以传统野生动物消费文化的影响，我国野生动物消费市场快速扩张。受强劲市场需求刺激，不仅我国野生动物商业化养殖产业和国际贸易快速增长，与此相伴的乱捕滥猎、非法贸易和跨境走私问题亦日趋严重。统计显示，2000-2016 年间，全国注册的商业性野生动物驯养繁殖单位从6 057 家［9］增加到7 958 家［10］。2007-2016 年间，全国森林公安机关累计办理各类涉林和野生动植物案件226.2 万余件，打击处理违法犯罪人员386 万余人（次），收缴野生动物5 761.6 万头（只）。②

野生动物非法贸易对我国生物多样性保护构成极大威胁。以食用和药用为目的的过度捕杀和非法贸易依旧是我国当前生物多样性保护面临的最主要和最广泛的威胁因子之一。［11］我国当前野生动物利用监管体系长期受困于合法性认定困难、检验检疫缺位和市场监管薄弱等难题，具体说来表现在以下几个方面。

（一）现有合法性认定和溯源体系难以有效区分野外和人工养殖来源的野生动物个体及其衍生制品

依照《野保法》规定，经营利用野生动物的，应当持有或附有合法来源证明（第27 条、第33 条）。野生动物及其制品的合法来源证明包括特许狩猎证或猎捕证，人工繁育许可证、批准文件或者其副本，允许进出口证明书或物种证明。在上述合法来源证明之外，2003 年5 月，国家林草局联合国家市场监督管理总局开始在选定的经营利用野生动物的企业单位中试点推行“野生动物管理专用标识”（简称“专用标识”）制度，对其生产经营的野生动物及制品进行标记。企业单位可凭借专用标识合法运输和销售野生动物及制品。现行《野保法》也明确规定了专用标识制度。在简化行政审批程序和调控资源消耗总量的目标之外［12］，专用标识制度更是被寄予了提升野生动物及其制品合法性确认和溯源管理水平的目标。但是应用实践表明，专用标识等合法来源证明并未能完全有效地协助监管人员甄别野生来源和人工繁育来源的野生动物及制品。

究其原因，第一，专用标识当前覆盖的用户数量和物种范围有限。如前所述，专用标识现有注册单位用户仅1 400 余家，覆盖野生动物种50 余种，市场上在售的很多野生动物及其制品不属于专用标识管理范畴。第二，专用标识加载于合法人工养殖来源的野生动物或其制品上，执法监管人员凭借专用标识直观判断商品的合法性［13］，专用标识发挥作用的前提是能够有效区分野外来源和人工养殖来源的野生动物及其制品，然而由于驯化时间较短、代际累积不够，我国大多数人工养殖的野生动物没有形成与野外种群的显著表型差异，衍生制品更是难以甄别。［14］因此仅仅依据专用标识和其他合法来源证明进行野生动物来源识别是不够的，还需要专业知识或野生动物物证鉴定技术辅助辨别野生动物及其制品的物种种属和地域来源，然而，囿于专业执法人员欠缺、野生动物鉴定机构数量不足、动物标本库建设落后、鉴定技术手段匮乏、鉴定项目种类单一等原因［15-16］，当前想要及时发现和查处所有非法来源的野生动物及其制品还存在一定的难度。第三，自试点运行以来，专用标识制度遇到诸多技术和执行问题，损害了标识的合法来源证明力，例如，标识应用技术手段偏少，标签形式单一、成本过高；标识加载信息更新不及时，导致标记和溯源效果不佳；生产经营者混用、重复使用、超量使用标识或者加载标识位置和环节不规范；消费者对标识缺少认知，未能自觉抵制无标识的野生动物及其制品等。［17-18］

（二）现有检疫规程仍需进一步完善

《野保法》明确要求出售、利用、运输野生动物及其制品的，应当附有检疫证明（第27 条、第33 条）。《动物防疫法》和《动物检疫管理办法》亦规定动物卫生监督机构负责对合法捕获、人工饲养的野生动物和动物产品实施检疫，出具检疫证明；经检疫合格的，方可饲养、经营、出售和运输。实践中，我国野生动物检疫制度的落实面临诸多困难，其中最为关键的是检疫标准和规程仍需进一步完善。野生动物种类繁多，携带病原体复杂多样，且病原体与动物宿主之间处于持续协同演变过程。因此，野生动物检疫相关配套目录、标准和技术规程需及时进行更新与完善。《动物检疫管理办法》第4 条规定“动物检疫的范围、对象和规程由农业农村部指定”。2020 年2 月，全国人大常委会通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。同年5 月，为贯彻落实《决定》内容，农业农村部公布了新的《国家畜禽遗传资源目录》（以下简称《目录》），梅花鹿等16 种陆生野生动物作为特种畜禽被正式列入《目录》，适用于《畜牧法》管理。随后，农业农村部发布《关于进一步强化动物检疫工作的通知》，颁布了《水貂等非食用动物检疫规程（试行）》，要求按照《目录》明确检疫范围，规范开展检疫工作。可见，野生动物检疫的相关配套目录都进行了更新，但上述物种的专门检疫规程，仍需进一步完善。

（三）及时发现和查处流通环节中来源非法、未经检疫的野生动物及其制品还有一定难度

依照我国野生动物保护和利用监管职责横向分工，地方市场监管部门负责对进入集贸市场的野生动物及其产品进行监督管理；在集贸市场以外经营野生动物或其制品，则由野生动物行政主管部门、市场监管部门或其授权单位进行监督管理。监管工作重点包括查验经营主体是否有合法资质、在售野生动物及制品是否附有人工繁育许可证、专用标识等合法来源证明和检疫证明等。现实情况是，我国野生动物贸易市场监管普遍存在监管薄弱、执法不严问题，常常不能及时发现和惩处非法贸易行为。究其原因，主要有：第一，野生动物贸易场所类型多样，涉及农贸市场、花鸟鱼市场、宠物市场、中药材专业市场以及民间自发形成的临时集市、边贸市场和互市点等，经营主体分布分散，多数经营者没有合法营业执照和经营许可证，基层监管和执法力量严重不足。［19-21］近年来，非法贸易表现出网络化趋势，通过网络电商平台或社交媒体进行线上交易支付、线下快递运输，违法行为更加隐蔽，也更加难以监测。［22-23］第二，野生动物及其制品种类繁多，涉及管理制度众多，市场管理人员常常缺乏辨别野生动物的专业知识和业务素能，难以准确执法。执法模式上，有些地方主管部门重审批轻监管，多依赖群众举报和专项执法行动，缺少主动性和可持续的制度化工作机制，导致许可证发放后监管乏力，无法确保持证主体依照规定开展经营活动。［24-25］

四、对策建议

针对上述监管困境，建议在修订《野保法》及其配套法律规章时，摈弃野生动物资源观，建立以生态价值和公共卫生安全为优先，科学、文化、经济价值等为补充的多元理念指导下的野生动物保护法律体系。实现路径上，建议扩大野生动物保护范围，禁止高风险野生动物利用，严格限制并逐步减少濒危野生动物利用，谨慎开放非国家重点保护野生动物商业利用，严格落实野生动物检疫制度，严厉打击野生动物“洗白”和非法贸易行为，着力构建覆盖“野捕/人工养殖、生产加工、运输、出售、消费”全流程、全链条式的监管体系。具体来说，完善监管体系可从以下几个方面着手。

（一）扩大野生动物保护范围

建议将野生动物分为国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物和一般保护野生动物，实行重点保护与一般保护相结合的全面保护原则。在对珍贵、濒危野生动物予以国家重点保护的同时，对其他野生动物实行普遍保护［26-27］；定期组织对野生动物及其栖息地状况进行调查、检测和评估，及时调整和更新野生动物保护名录。

（二）禁止高风险野生动物利用，严格限制并逐步减少濒危野生动物利用

依照公共卫生风险以及生态、文化和经济价值，对现有合法的野生动物非食用性利用进行综合评估，禁止如异宠、野生动物表演等涉及人和野生动物高频次、近距离接触且缺乏适当免疫检疫的利用形式，十分必要。对基于传统习俗或药用需求而利用濒危野生动物的，我们建议分别在供应端和消费端着力，采取多种措施提升供应链的可追溯性和透明度，以及减少对濒危野生动物的市场需求。具体来说，在供应端可积极寻求和推广替代品（如赛隆骨替代虎骨、黄牛角替代犀牛角）［28］；修订国家药品标准，限制药用濒危物种的范围，如穿山甲、黄连羊肝丸（含蝙蝠粪成分）等中成药品种近期被移除2020 版《中国药典》［29-30］；将药用濒危物种原材料纳入专用标识管理，加强可追溯性；完善公众参与机制，允许环保公益组织、学者参与可持续利用标准的制定和执行监督，鼓励公民举报违法违规行为。在消费端，则可以通过宣传教育和科普讲座引导消费者尽可能减少对濒危物种的药用需求，推动需求转移至非濒危物种［31-32］；相关部门还可通过适当补偿措施鼓励摈弃不可持续性的野生动物利用习俗。

（三）谨慎开放非国家重点保护野生动物商业利用，动态调整商业利用白名单

制定商业化繁育和利用非国家重点保护野生动物白名单，对白名单以外物种，严禁猎捕和养殖。定期对该白名单物种的养殖管理和经营利用情况以及其对野外种群和市场需求的影响进行全面评估，依评估结果及时调整名单［33-34］。白名单物种入选标准，至少应当考虑以下因素：1.物种野外种群和栖息地状况；2.有检疫标准和规程；3.存在简单可靠的区分野生和人工养殖来源的野生动物及其制品的技术手段；4.人工繁育技术成熟，人工种群形成一定规模，种源不依赖野外种群；5.外来物种入侵风险；6.动物福利；7.商业化养殖可行性评估，具体包括生物可行性（如生长周期、繁殖能力等）、经济可行性（营利性）、生态可行性（如食物来源、疫病抵抗力）。

（四）完善野生动物检疫制度，落实野生动物检疫规定

相关部门应加快《野保法》《动物防疫法》的配套规定、办法、目录、标准和技术规程等的更新和完善；严格落实《野保法》《动物防疫法》等关于检验检疫的规定，严惩运输和销售未经检疫的野生动物及其制品、违规开证、买卖检疫证明、伪造检疫证章等违法行为；增加对人兽共患病病原体、宿主动物和媒介等的科研投入，加强检疫人员的专业知识和技能培训；探索专用标识和检疫证明相结合的管理方式，利用信息化手段，建立野生动物检疫信息化监督管理模式，提升检疫监管效能。

（五）规范野生动物人工养殖和市场贸易管理，防范和打击利用合法来源证明洗白和售卖非法来源野生动物的行为

加强野生动物源头和流通环节的管控，需采取以下措施：全面清理整顿现有野生动物养殖场所，清退关闭不合法、不规范的养殖场；逐步淘汰小型、家庭作坊式养殖，促进行业的整合合并，培育少数行业龙头企业，提高行业管理水平；发展野生动物饲养管理认证体系，借助第三方机构对野生动物养殖进行监督，加强野生动物养殖的规范性［35］；为重点交易场所配备具有野生动物保护和市场管理两方面专业知识的管理人员，加强对养殖场、贸易市场和网络交易平台商家的定期和不定期巡视和监督力度；逐步扩大专用标识管理范围，建立全国互联的专用标识管理信息系统，增强野生动物及其制品的可追溯性；依法公开人工繁育、经营许可、专用标识等信息，接受公众监督；积极开发和应用诸如DNA 编码［36］、高精度X 射线荧光［37］和同位素标记［38］等高新物证技术增强执法部门对野生动物及制品的鉴定能力。

注释：

①《野保法》自1989 年施行以来，经历了2004、2009、2016 和2018 年4 次修订。其中，2016 年修订的力度最大，涉及面最广（如涉及我国野生动物资源保护和利用基本原则的修订等）。相比较，其他几次修订仅涉及少量措辞的修正，如2018 年修订中将“林业”改为“林业草原”，将“工商行政管理部门”修改为“市场监督管理部门”等。

②该统计数据由国家林业和草原局所编《中国林业和草原年鉴》记载的2007-2016 年间全国森林公安机关执法办案数据计算而得。