美英澳生物安全的发展路径及对中国的启示

李雪枫，姜 卉

（1.中国科学院大学工程科学学院；2.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049）

1 研究背景

2019 年12 月出现的新型冠状病毒感染的肺炎疫情（以下简称“新冠疫情”）已构成国际关注的突发公共卫生事件，给世界各国的生物安全造成威胁。生物安全是国家核心利益的重要保证，关乎到民众健康、经济运行、社会秩序、国家安全和政局稳定［1］。一个国家的生物安全状态，与该国对生物科技发展与运用的管控能力密切相关。生物安全既是发展生物科技的伴生性战略目的，也可能成为大国博弈的战略工具［2］。2020 年2 月14 日中共中央召开全面深化改革委员会重要会议，习近平总书记在会上重点强调，我国要强化公共卫生法制保障，将生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，以全面提高国家生物安全治理能力［3］，生物安全被提升至总体国家安全观层面，成为我国国门防御体系的重要组成部分。

在中国知网（CNKI）数据库中以“生物安全”进行中英文献检索，发现“biosecurity”的概念早期应用于微生物研究领域，后广泛运用于牲畜检疫、家禽生产领域；同时，以“生物安全”为篇名的学术文献也主要局限在畜牧与动物医学、生物学、医药卫生方针政策与法律法规、农业经济、农业基础科学、医学教育与医学边缘学科等学科领域，鲜有针对国家生物安全治理体系构建的研究。我国生物安全领域本身起步较晚，首部《生物安全法》草案于2019 年10 月才提交至人大常委会审议，生物安全领域的研究基础颇为薄弱。新冠疫情突发公共卫生事件更是暴露出我国在生物安全领域的短板与不足。如欲在较短时间内弥补我国生物安全领域的短板与不足，必须先对世界先进、成熟的生物安全体系进行对比研究，吸收其中适合我国国情的精华，才能快速构建出一套符合“中国之治”的生物安全战略体系。

在生物安全研究领域，欧美等主要发达国家一直走在世界前列，其中以美国在该领域的研究最为系统全面，英国、澳大利亚等国紧随其后，各国的生物安全研究都独具特色，虽防控重心各不相同，但均有可借鉴之处。目前，美国、英国已将生物安全纳入国家安全体系，并出台多项全面系统的法律法规、战略指令对生物安全领域进行规范指导，两国的生物安全体系正步入成熟阶段；澳大利亚也于2015 年出台《生物安全法》取代其已延续数百年的1908 年的《检疫法》，并且将生物安全问题纳入国家非传统安全的战略规划当中。因此，本研究选取美国、英国和澳大利亚作为比较对象，对3 国生物安全体系的构建过程进行梳理、分析，以期为我国快速构建国家生物安全防御体系、提升国家生物安全治理能力提供参考。

2 美国生物安全发展进程及生物防御战略

2.1 美国生物安全的发展

美国是世界上最早在生物安全领域开展研究并率先进行生物安全立法的国家,目前已形成系统性的生物安全防御体系［4］。从起步阶段的局部立法到成熟阶段的全面部署，美国生物安全防御体系的构建过程是一个逐步发展、逐级进化的过程（见图1），在演进过程中，受科技、政治、军事、经济等因素的影响，美国政府所发布政策法规的侧重点也不尽相同。其发展大体可分为3 个阶段，分别是起步阶段、发展阶段与成熟阶段，其中发展阶段又可分为缓慢发展阶段与快速发展阶段。

图1 美国生物安全发展进程

2.1.1 起步阶段

20 世纪 70 年代，美国在生物科技领域初露锋芒。1973 年，美国成功完成世界上第一例DNA 重组实验。1975 年3 月26 日，美英等12 个国家联合提出《禁止生物武器公约》，旨在全面禁止缔约国发展、生产或储存生物武器，但因缺乏有效的核查机制，生物武器研发屡禁不止。1976 年6 月，美国国家卫生研究院发布《重组DNA 分子研究准则》，该准则是世界上首部生物安全管理法规，“生物安全”的概念首次被提出［5］。

1986 年6 月，里根政府颁布《生物技术管理协调大纲》，将基因工程工作纳入现有的法规进行管理，成为生物安全管理的法律框架［6］。这一阶段，美国更多的是考虑到生物科技迅猛发展会带来衍生生物灾害而进行的生物安全部署。

2.1.2 发展阶段

1986 年到20 世纪末，美国颁布了规范生物制剂和有关毒素运输出口的相关法律法规。这一时期生物安全形势比较平稳，处于缓慢发展阶段，时任政府未出台正式的生物安全战略。但由于在这一时期美国出现了诸如沙门式伤寒杆菌投毒案、德州医学实验室食物中毒案等生物恐怖事件，美国开始对生物恐怖主义袭击提升关注，制定了一系列法律防范生物恐怖主义袭击，例如，1990 年5 月开始实施的《1989 年生物武器反恐怖主义法》，规定了对《禁止生物武器公约》的执行以及对违反其规定的刑事处罚；1996 年4 月发布《反恐怖主义和有效死刑法》，制定了可能对公众健康和安全构成严重威胁的生物制剂清单，以加强对生物试剂的管控。

进入21 世纪后，小布什政府愈加重视生物安全方面的治理防范，生物安全领域进入快速发展阶段。2001 年美国发生了炭疽事件，造成22 人感染、5 人死亡［7］，加之同年的“911 事件”，二者对美国造成了严重的社会影响，大幅驱动了美国对生物安全防御的关注度，美国政府相继颁布了与生物防御相关的十几项法律和指令，构造了美国生物安全体系的整体框架。2002 年6 月，美国公布《公共卫生安全和生物恐怖主义防备和应对法》，以期进一步提高美国反生物恐怖主义和响应公共卫生紧急事件的能力。2002 年12 月，美国发布《应对大规模杀伤性武器国家战略》，论述了美国应对大规模杀伤性武器的方针和措施，并提出了反扩散、强化不扩散机制和应付大规模毁伤性武器的使用这三大支柱［8］。2003 年2 月，美国发布《抗击恐怖主义国家战略》，以击败、杜绝、消除和保卫为战略目标，对包括计划实施生物恐怖主义的国家进行打击［9］。2004 年4月，美国国土安全部发布《21 世纪的生物防御》，聚焦生物恐怖主义袭击，明确指出生物武器对美国的安全保障构成严重威胁；该战略着重于建立生物安全防御体系，严防恐怖主义袭击，提高溯源能力，并将生物恐怖主义袭击的威胁感知、预防与保护、监视与检测、响应与恢复作为生物防御能力的四大支柱［10］。2009 年11 月，美国总统奥巴马以布什政府时期签订的生物安全文件为基础，签订了《2009应对生物威胁战略》，将生物防御上升到了生物安全的高度，主要针对生物武器、生物恐怖主义和生物技术的滥用误用，建立了一整套的预防监管机制，同时以促进全球卫生安全为首要目标，重点关注预防、识别和减轻蓄意的生物恐怖主义袭击；面对生物威胁这一挑战，美国强调全球各国应协同努力，以进一步降低生物安全导致的突发事件可能性［11］。

在发展阶段，美国生物安全的重点考虑的是生物恐怖主义袭击，这与起步阶段重点考虑的生物科技的滥用误用还是有很大的差异性。

2.1.3 成熟阶段

特朗普总统上台以来，美国的生物安全治理体系步入成熟阶段，政府将生物武器和核武器视为同一危险级别。2017 年12 月18 日，特朗普总统发布了上任后的首个《国家安全战略》，坚持“美国优先”，涉及军事、政治、外交、经济、文化等领域的安全问题是美国国家安全的顶层综合指导战略，高度重视生物安全领域，在国家安全第一支柱中将“抵御大规模杀伤性武器”和“对抗生物武器与流行病”作为前两项内容，并提出要从检测、防扩散、支持生物医药创新、提高应急响应速度等方面采取措施，消除威胁，保障人民安全［12］。2018 年9 月18 日，特朗普总统签署了《国家生物防御战略》，该战略是美国有史以来为解决各种生物威胁而制定的全面系统性战略，堪称美国生物安全领域走向成熟的里程碑［13］。该战略由美国国防部、卫生与人类服务部、国土安全部、农业部等部门共同商议起草，通过多部门协作、跨学科方法，完善生物防御体系，有效应对生物恐怖主义袭击等公共卫生突发事件，加强美国生物安全治理体系建设；该战略将生物威胁视为最为严重的威胁，强调必须依靠生命科学和生物技术体系，从源头上检测和遏制生物威胁，并支持生物医学创新，改善应急响应，最大限度地降低生物风险。同时，美国成立了一个内阁级生物防御指导委员会，由国务卿、国防部长、司法部长等政要负责监督协调15 个联邦政府机构和情报界工作，用以评估生物安全风险并及时采取遏制措施［14］。2019年5 月9 日，特朗普总统签署《全球卫生安全战略》，意在加强与国际伙伴的密切合作，保护美国及海外伙伴针对自然的、意外的或是蓄意的国内外传染病威胁，提高预防、检测和应对能力，免受威胁；该战略对《国家安全战略》《国家生物防御战略》进行支持，进一步描述美国政府加强公共卫生安全管理的路径，将卫生部门在检测、预防和应对传染病方面的具体职责加以明确，在美国境内从源头上监测和遏制生物威胁，并且改进应急反应机制［15］。

在这一阶段，美国将生物安全提升到国家安全的高度，防御的范畴从生物科技的误用、滥用到生物恐怖主义袭击，并扩展到生物战争，生物安全防御体系日趋成熟。

2.2 美国《国家生物防御战略》解读

在与生物安全相关政策、法律的层面上，美国发布的战略、法律众多，处于世界领先地位。目前，美国生物安全防控战略规划已经在国家层面上系统形成，其中2018 年9 月18 日颁布的《国家生物防御战略》是首个最全面、最系统、实操性最强的战略，展现了美国对国内国际生物安全能力建设的新方向，对该战略进行解读，最能全面了解美国生物安全领域从预防到恢复的整体架构体系，对我国生物安全体系建设具有极强的参考性。此战略与其《2009 应对生物威胁战略》以及其他与生物安全有关的战略相比，更加强调防御全范围生物威胁、重视预防以及重视信息情报在决策中的地位。该战略将美国对生物安全防御的全过程管理划分为5 个目标，每个目标可视为防御过程的一个阶段，包括：识别、预防、准备、响应和恢复［14］，每个阶段都围绕生物安全防御要点进行了阐述，且覆盖非常全面（如图2 所示）。

图2 美国《国家生物防御战略》目标体系架构

（1）目标1：增强风险意识，提供有效信息，协助生物防御机构作出决策。在战略方面，美国重点分析研究蓄意或偶然的自然生物风险；在操作层面，对生物威胁进行监测识别，并作出合理预测。该目标下设2 个子目标：一是要确保决策的制定依据信息情报，合理预测和风险评估；二是确保国内外的生物监测、信息共享系统协调一致工作，具有及时预防、检测、评估、响应和恢复生物事件的能力。这一阶段重在对生物安全风险的监测与预警，强调情报、信息的重要性以及信息系统的实用性、有效性。

（2）目标2：确保生物防御体系有能力预防生物安全事件。美国在努力防止自然疾病爆发的同时，也努力减少实验室生物安全事件的发生，政府还将加大打击生物恐怖主义力度，防止敌对者恶意获取和使用生物材料、实施恐怖主义活动。该目标将确保美国有能力预防生物恐怖主义袭击，同时对生物的两用性进行监管，力求促进在合法应用生物科学技术的同时防止生物技术被滥用。该目标下设4 个子目标，包括预防传染病传播、加强全球卫生能力、阻止生物武器发展以及加强生物安全实践和监督等。这一阶段的重心是从源头预防生物安全风险。

（3）目标3：确保生物防御体系为减少生物事件的影响做好准备。美国将尽量采取措施以消除生物事件的影响，这些措施包含：维护一个充满生机的国家科技基地，用于支持生物防御的研究；确保国内拥有强大的公共卫生基础设施；建立风险沟通机制，加强应对能力；开发并有效分发医疗对策；在国内外开展合作，支持生物防御。该目标下设9个子目标，包含：确保科技创新、建立强大的公共卫生设施系统、制定并实施应急管理的计划和功能、制定并实施风险沟通机制、提高拯救生命能力、增强消除污染能力以及国内外协作等。这一阶段的重心是为可能到来的生物安全事件从多方面做好物资、组织与能力上的准备。

（4）目标4:迅速响应以限制生物事件的影响。生物安全事件发生后，美国将迅速作出反应，通过信息共享和互联网、协调各部门行动并展开调查，以及发布有效的公共信息来遏制生物事件的影响。这一目标下设4 个子目标，分别是：围绕搜集、分享生物安全事件信息，辅助各部门作出决策；开展联邦响应行动以遏制生物事件影响；开展行动调查，追究犯罪者责任以及执行风险告知；及时告知公众准确信息。并针对以上四点给出了具体行动指令。这一阶段重在响应与应用，以积极减少生物安全事件带来的不利影响。

（5）目标5：促进恢复生物事件对社区、经济和环境的影响。该目标包含4 个子目标，包括：采取行动，在生物安全事件过后，协调联邦、各级政府恢复关键的基础设施和重要活动的能力；确保协调联邦和各部门恢复行动；提供恢复支援并开展长期缓解措施；尽量减少国际生物安全事件经济、健康和安全方面引发的连锁效应等。这一阶段采取各种措施与行动，恢复国家运行秩序、百姓生活秩序乃至自然环境的原有秩序。

3 英国生物安全发展进程与国家生物安全战略

英国生物技术相关政策的制定受美国影响颇深，20 世纪70 年代，英国便着手生物技术政策的制定，但是，英国对大规模生物恐怖主义袭击的重视程度远不如美国，其生物安全防控重心主要是从公共卫生和控制的角度来减少疾病的传播和环境破坏的风险。

3.1 英国生物安全的发展

21 世纪以来，英国相继爆发数十起动物疾病疫情，造成了巨额的经济损失。多次的疫情爆发给英国政府带来了沉痛的经济影响和社会影响，由此，英国政府将公共卫生安全事件列作国家安全问题的优先事项，将流行病和传染病爆发视为最高风险事件，并且将有关国防安全的部门纳入到公共卫生体系中，尤其是近些年埃博拉病毒、H1N1 流感病毒、寨卡病毒等新发大规模传染病疫情对全球公共卫生体系构成了强烈威胁，迫使英国政府更加重视生物安全，进而加快了英国对生物安全领域的研究。

2011 年3 月22 日，英国政府发布《英国流感大流行防御战略》，该战略建立在2007 年《应对大流感国家框架》中规定的方法基础上，吸取美国在2009 年H1N1 流感病毒疫情中的教训和科学经验，目的在于减少流感疫情对公众健康的影响以及潜在社会、经济影响［16］。

2018 年7 月30 日，英国发布《国家生物安全战略》，首次将整个政府为保护英国及其利益免受重大生物风险而进行的工作汇总到了一起，反映了不断变化的形势，阐述了英国在现有政府应对生物安全活动基础上应当加强的做法来保护英国利益免受生物风险，尤其是重大疫情的侵害；该战略认为，生物安全包括自然发生的、实验室意外泄漏的和蓄意的生物攻击，此外在全球化的今天，海外事件会严重威胁英国的利益，必须要开展海外行动来减少生物风险源头［17］。

2019 年1 月27 日，英国政府发布《应对抗菌素耐药性2019—2024：英国五年国家行动计划》，重点也在对大规模传染病的预防与控制上，包括社区在内的流行病感染预防和控制、警示民众未来超级细菌可能会带来巨大致命威胁，并应对抗微生物药物耐药性提出了关键解决路径［18］。

3.2 英国《国家生物安全战略》要点解读

英国《国家生物安全战略》分为两个部分：第一部分描绘了制定该战略的背景以及对2020 年之后生物安全风险所进行的情景假定；第二部分是该战略的重点，主要强调生物安全风险管理。该战略认为，流行病的暴发是当前英国面临的最严重的风险之一，及时有效地监测、预防和控制流行病威胁是当前英国生物安全领域的主要工作，而非生物恐怖主义袭击和战争，英国工作重心应该在自然疫情、实验室事故和蓄意攻击等方面，并针对这些方面提出了4个支柱建设，每个支柱建设下设一系列子目标［17］，如图3 所示。

图3 英国《国家生物安全战略》目标体系架构

（1）识别生物风险——识别目前和未来可能面临的生物风险性质和来源。该部分包含信息收集、信息评估和评估行动3 个部分。信息收集的内容包含某些情报机构的蓄意攻击信息，以及联合英国公共卫生部、动植物卫生局等部门收集到的动植物健康风险的相关数据信息，这些信息将与国际合作伙伴共享。信息评估将在内阁办公室的领导下进行，政府的首席科学顾问网络提供科学保证，政府科学办公室统筹协调，并由首席医疗官提出建议。在2014 年西非埃博拉疫情暴发后，英国政府吸取教训，建立了“流行病威胁小组”，以期更好地对新出现的流行病威胁进行检测和评估。在后续工作中，英国会对流行病学情报进行更加广泛的收集，在政府内部及合作伙伴之间更好地进行信息共享和评估，并增强国际伙伴合作能力，共同应对生物安全风险。

（2）预防生物风险——防止出现生物风险或威胁到英国的利益。该部分目的是加强全球生物安全合作，同时对英国边境以及在英国境内的病原检测开展大量工作。在国际方面，英国将致力于积极参与加强全球生物安全的国际论坛和组织，其中包括世界卫生组织（WHO）、世界动物卫生组织（OIE）、澳大利亚集团（AG）等，英国将利用与这些组织的成员关系以及与组织的联系来加强国际规范，并且将斥资1.2 亿英镑在中低收入国家开发具有潜在流行性疾病的疫苗，加强脆弱地区的医疗保健系统能力。在英国边境防控方面，完善进出口管制，建立贸易伙伴，开展互联网贸易合作，同时加强边境控制检查，预防动植物疾病传播。在英国境内，加强对危险生物材料获取的控制和加强公众意识、疫苗接种计划等。在后续工作中，英国会进一步加强政府间的协调，加强国际上的多边合作，并协调利用英国资源，支持和影响海外国家的卫生系统和生物安全实践；还将继续以边境为主要干预点，通过加强病源搜寻以及立法来增强防御能力。在英国境内，英国政府将继续与学术界和工业界进行合作，防止有害生物材料未经授权被滥用，开展生物安全教育培训，普及民众生物风险意识，确保对生物科学部门的立法和监管与生物风险相称等。

（3）检测生物风险——快速有效地检测、定性和报告有害生物材料的存在和性质，避免威胁英国的虫害和流行病爆发。这一部分强调，在无法阻止生物风险出现时，政府需要有能够迅速且自信地检测出有害生物物质的能力，以防止其进一步扩散。目前英国已经建立了一套完善的检测系统，包括实时症状监测、抗菌素耐药性监测、实验室监测、动植物监测、地方疾病监测、病媒监测等。除此之外，政府还将以综合的方式进行生物检测，投入2.65 亿英镑，提高实验室的诊断能力和对中低收入国家的抗菌药物耐药的监测能力。在人员方面，为临床、兽医等一线人员进行培训和信息支持，提高识别和报告能力。在信息系统方面，政府将改进综合征监测工具，与国际监测系统建立联系，并使用大数据、社交媒体，继续开发和运用流行病系统以应对出现的生物风险。在技术方面，政府间将协同运作，与工业、学术界合作，发展新探测能力，努力开发分析工具和数据库，加强国际合作，提升鉴别暴发根源的能力等。

（4）响应生物风险——具备有效应对英国重大疾病暴发、生物事件或影响英国利益的能力，以减轻影响，消除威胁，迅速恢复正常。针对可能发生的重大疾病，政府制定了详细的应急计划在国家层面执行，并通过财政资助、国内公共卫生快速支持小组与WHO 全球疫情警报和反应网络（GOARN）合作等方式加强国际卫生系统的准备、应对和恢复能力。该战略的后续工作将着眼于与行业伙伴合作，建立强有力的防御、恢复能力，提升对动植物病原体的风险评估能力；还将继续加强对一线急救人员的保护，支持国际上应急物资储备协议，加大英国国民健康服务的投入，注重公众沟通、生物风险知识普及以及加快疫苗开发、推进入市速度等。

4 澳大利亚生物安全发展进程与生物安全法

4.1 澳大利亚生物安全的发展

澳大利亚是世界上生物安全领域立法最早、最完备的国家之一。澳大利亚地处南半球，四面环海,海洋运输业和农牧业十分发达,通过贸易、旅游、运输等途径有意或无意引进有害外来物种的风险较大，所以政府高度重视外来入侵物种的管理工作［19］。因为有害入侵生物会破坏澳大利亚生物多样性的平衡状态，进而对环境、经济、国民健康造成难以弥补的破坏，所以，澳大利亚的生物安全防御重心在于外来入侵病虫害的防疫，更加注重动植物输入的生物安全问题。澳大利亚的生物安全发展过程可分为起步阶段与发展阶段，如图4 所示。

图4 澳大利亚生物安全发展过程

4.1.1 起步阶段

在2015 年之前，澳大利亚在生物安全领域一直采用1908 年的《检疫法》，该法对澳大利亚的生物安全进行了一个多世纪的监管。1908 年3 月30 日，《检疫法》经澳大利亚联邦议会通过并开始实施，这项立法范围广泛，时任英联邦政府采取保护和预防措施，以确保疾病和虫害不会进入澳大利亚并扩散。《检疫法》是澳大利亚生物立法领域的里程碑，标志着澳大利亚开始采取全国性措施，防止外来病原体或外来生物通过船舶入侵澳大利亚，造成生态平衡的破坏或诸如黑死病、水痘、黄热病和霍乱等疾病的爆发。这一阶段，澳大利亚凭借《检疫法》有效地保护了境内的生态环境和国民健康，使得该法律一直沿用多年，维护国门生物安全。

4.1.2 发展阶段

21 世纪初期，随着澳大利亚国际贸易、旅游、技术、农业的发展，新的生物安全威胁不断凸显，澳大利亚检疫制度的效率和有效性经历了一系列审查，推动了立法变革。其中最重要的审查报告之一是1996 年10 月发布的名为《澳大利亚检疫：一个共同的责任》审查报告，也称“Nairn 报告”。Nairn报告对政府的检疫职能进行了整体审查，并提供了有关隔离措施、边境防护、风险分析以及使用信息技术等建议，为澳大利亚检疫法规的全面改革奠定了重要基础［20］。另一份导致立法变化的最重要的审查报告是2008 年9 月Beale 等［21］向澳政府提交的有关检疫和生物安全的审查报告（以下简称“Beale报告”），建议澳大利亚政府应摆脱“检疫”一词，代之以“生物安全”，指出“检疫”带有消极和防御的含义，而“生物安全”是积极主动并发挥作用的；虽然在《检疫法》在使用的100 多年期间，为了应对日益增长的贸易和旅游、技术进步、农业扩张和新出现的生物安全威胁，被联邦政府修改了数十次，但是Beale 报告仍建议支持采用新立法来取代《检疫法》。

受Beale 报告的驱动，2012 年11 月，澳大利亚参议院提交了《2012 生物安全法案》和《2012 年生物安全条例草案》以供审议，该法案被批准延期至2013 年11 月，但由于2013 年的联邦选举，该法案最终失效。2014 年12 月，时任政府重新启动该法案的制定，并向众议院提交了《2014 生物安全法案》，最终《2014 生物安全法案》于2015 年5 月14 日在议会两院获得通过，并于2015 年6 月16 日获得皇家批准，正式成为法律开始实施，由农业部、水资源部和卫生部的部长共同管理。新的《生物安全法》由此便代替了使用百余年的《检疫法》，为澳大利亚政府控制有害生物与疫病传入，以及传入后在国内繁衍扩散的风险提供了主要的立法手段和现代化管理框架。

4.2 澳大利亚生物安全战略要点解读

澳大利亚在2015 年颁布的《生物安全法》长达700 余页，共计11 个章节，其法案的结构布局非常清晰，可操作性很强。与《检疫法》不同的是，该法将单个生物安全风险列出，分成不同的章节来加以描述，分别对人类健康、货物、飞机和船只等交通工具以及压载水和沉积物的生物风险进行了风险管理，其风险管理框架如图5 所示。

图5 澳大利亚《生物安全法》风险管理框架

（1）在人类健康风险管理中，涉及了立法文书中所列的传染病种类，对可能患有立法文书所列疾病的个人采取实施人类生物安全控制令的方法进行管理；还涉及到对进入或离开澳大利亚领土人员，以及已故人员的管理要求等其他生物安全措施。

（2）在货物的生物安全风险管理中，货物在进入澳大利亚领土时将受到生物安全管制，当局具有评估与货物有关的生物安全风险的权利来决定货物是否接收。

（3）在对进入澳大利亚的飞机和船只的风险管理中，包括了控制飞机和船只在澳大利亚境内的着陆与停靠点管理，当这些运输工具进入到澳大利亚领土时，当局可行使权力来评估其生物安全风险水平，并决定是否采取生物安全措施来降低风险；另外，当局还可以依据《国际卫生条例》，对进入澳大利亚海域范围内的船舶进行卫生方面的管理。

（4）在压载水和沉淀物的管理中，管理依据是《联合国海洋法公约》，该公约规定船舶需要报告澳大利亚领海压载水的预期或实际排放情况，因有害水生生物很容易通过压舱水的排放进入到海洋中，造成病原体检验盲区。在大多数情况下，排放压舱水和处置沉淀物都属于违法行为，该罪行的成立与否取决于是否是澳洲本国的船只。本部分还规定了压载水管理计划和证书、记录保存义务和确保遵守的权力。

《生物安全法》在对风险管理进行分类描述之后，又对风险管理工具进行了概述，并介绍了监督、应对和控制这些风险的权力，以及国家应急机构的负责人的权力范围。

5 美英澳三国生物安全体系发展分析

从美国、英国、澳大利亚3 国的生物安全体系发展进程来看，各国所侧重的防御点有很大差异，这些差异主要来源于各国的国际地位、经济水平、科技发展、政治环境以及地理位置等。

从美国生物安全的起步阶段来看，早期美国的生物安全体系的建立主要局限在对基因工程、生物试剂应用方面的规范立法，这是因为当时的生物科技刚刚起步，美国在这一领域引领世界，所以出台的政策法规主要伴随生物科技领域的发展应运而生，比较具有针对性。20 世纪后期，美国生物安全领域发展平缓，生物技术稳步前进，这一时期在不断完善基因工程、生物制剂方面的法律法规的同时，美国也意识到了有组织会蓄意利用生物技术进行恐怖主义袭击活动，进而出台一些法规来约束生物恐怖主义袭击的实施。进入21 世纪后，“炭疽事件”“911事件”的发生使美国强烈意识到恐怖主义的毁灭性伤害，加上美国一直试图在国际上维持其霸主地位，美国开始全面考虑生物安全体系的构建，这一时期生物安全领域快速发展，发布的政策指令倾向于大规模杀伤性武器、恐怖主义的检测预警等，重心在于生物风险的识别和防御，并相继发布了“生物监测计划”“生物感知计划”“生物盾牌计划”三大计划，同时加速建立高等级生物实验室，加大危险病原体领域的科研能力。这一阶段美国生物安全领域虽发展迅猛，但是尚未形成一套全方面覆盖的生物安全战略。2017 年，特朗普总统上台，坚持以“美国优先”为原则，在分析美国当前形势、威胁、利益时表现出与奥巴马政府时期不同的思维，因近几年美国在国际反恐中取得了一系列进展，反恐已常态化，此时防范生物恐怖主义已不再是当务之急，美国生物安全防御的重心转向重大传染病的预防与生物事件的应急恢复，这一点能在美国2018 年9 月发布的《国家生物防御战略》《全球卫生安全战略》中深刻体现，此时的美国已经建立了成熟全面的生物安全防御体系。

在美国发布首个《国家生物防御战略》的同一时期，英国也发布了首份《国家生物安全战略》，旨在保护英国利益免受重大生物风险所带来的生命威胁和经济破坏。其战略框架与美国的相似，对生物安全风险进行全周期管理，从了解生物风险到有效应对生物风险给出了具体规划。英国自1973 年加入欧共体，2020 年1 月脱欧，在这期间主要遵循欧盟推出的有关生物安全的法律，这些法律集中在转基因生物安全和食品安全，而英国自身颁布的有关生物安全的法律较少，所发布的《国家生物安全战略》重点在病虫害检疫、大规模传染病的应对等方面。这其中的原因主要是因为欧洲经常发生疯牛病、口蹄疫等人畜共患传染病，造成大量经济损失，且欧盟之间边界相互开放，人口、贸易流动大，所以英国的首份生物安全战略的工作重心不在生物恐怖主义的防范，而是在公共卫生领域寻求最有效的防护方式。另外，美国和英国生物安全战略发布的时间正好在日内瓦举行的《生物武器公约》会议的前后，此时发布该战略，表达他们对生物安全高层次的担忧，又说明生物安全领域会成为今后世界防御领域的核心，两国都想借此机会抢占先机，引领全球生物安全治理方向。

而澳大利亚的《生物安全法》则不同，该法不像英美两国是按风险管控的流程进行规划与部署，而是根据风险源来进行管控，这与澳大利亚的地理位置、经济结构、政治环境等因素有关。首先，澳大利亚地处南半球，其国土犹如小岛一般属于孤立状态，动植物都是在与世隔离的情况下进化的，因此很容易受到外来害虫和疾病的侵袭，所以最有效的生物安全防控方式就是切断传染源；同时，该国的地理条件优势可以使得别国在受到生物安全威胁时，澳大利亚隔海遥望生物安全威胁发展趋势，尽早观察和学习，对本国的生物安全进行及时管控。其次，澳大利亚农牧业、旅游业和服务业高度发达，在立法过程中对有可能损害农牧业的因素会进行重点防控，所以其生物安全法更加侧重于风险源的检测，因为一旦发生生物入侵引发病虫害或大规模疾病爆发，在影响农牧业的同时势必也会对制造业、服务业等产业造成冲击，对澳大利亚经济及国民生命安全造成严重影响。

6 对我国生物安全防控体系建设的对策建议

近年来我国科学技术发展迅猛，国际影响力日益提高，然而，在生物安全领域我国配套的法律法规、战略体系、应急管理等方面都与发达国家存在很大差距，时刻面临着严峻的生物安全风险，亟需建立起包含生物恐怖主义防控、生物武器防控、传染病防控、生物实验室管理等综合性一体化战略，来全面指导我国生物安全体系的建设。

（1）不断完善法制建设，从根本上保障生物安全发展。健全的法律是维护生物安全正向发展的保障。我国在生物安全法制建设中，也颁布了一系列预防传染病和动植物检疫的法规条例用来预防传染病、动植物危险性病虫害在国内的扩散等。如1978年的《急性传染病管理条例》、1983 年的《植物检疫条例》、1986 年的《国境卫生检疫法》及其实施细则、1989 年的《传染病防治法》、1998 年的《传染病防治法实施办法》及2004 年的修订版等。虽然我国不断出台法律法规来完善生物安全法制建设，但目前仍缺少一套系统性的专项法律做协调，各部门在执法监管中协同配合交叉，非常容易造成管理重复或管理空白；另外，我国生物安全领域的法律体系远落后于时势，尤其是在基因工程时代，大量的社会伦理问题凸显，法律具有严重的滞后性，不能适应社会需求。

从美国颁布《重组DNA 分子研究准则》以及《生物技术管理协调大纲》等可以看出，法律必须与时俱进，面临不断出现的生物风险需要及时填补法律空白，以管控生物安全带来的威胁。我国可以借鉴上述3 个国家的立法经验，先对我国现存的有关生物安全的法规进行梳理，发现空白、及时填充，发现重叠、及时合并，加快形成一个完善、协调、高效的国家生物安全法律法规体系，再结合此次新冠疫情暴露出的问题，加快完善出台《生物安全法》。

（2）建立国家生物安全体系，加快生物安全战略构建。目前，全球生物安全形势日趋严重，传统生物安全问题和非传统生物安全问题并发。针对此局面，英美两国均建立了适合本国国情的生物安全战略，澳大利亚虽然并未建立完整的生物安全战略，但是也推出了非常详细的生物安全法。我国很多方面与美国相似，面临多重生物安全风险。首先，我国国土面积与美国相似，但人口更多，国际贸易来往频繁，对海关、国境检疫要求更高，防控部署强度更大。其次，我国生物科技水平发展迅猛，生物技术在给人类带来巨大利益的同时也存在被恶意滥用或误用的风险，所以需要对生物科技领域加强监管力度。再者，21 世纪以来，我国经济实力显著增强，综合国力发展强劲，国际地位不断攀升，多个国家或组织虎视眈眈，一度提出“中国威胁论”，极有可能成为恐怖分子的目标，此时更加迫切需要防范生物恐怖主义和生物战争，防止恐怖分子以低成本、强隐蔽性的方式对我国发动袭击。但是，面临如此纷繁复杂的国情，我国目前没有一套完整、行之有效的全范围生物安全战略。我们需要立足本国国情，借鉴美国、英国、澳大利亚等国家生物安全战略制定经验，及时制定出符合我国国家总体安全观和习近平生态文明思想的生物安全战略，作为国家生物防御指导框架，全面提升我国的生物安全风险监测、评估能力，信息情报分析能力，反生物恐怖主义袭击能力以及事后经济环境的恢复能力等。

（3）成立中央生物安全防御委员会，领导各部门协调合作。我国的生物安全事务管理机构包括卫健委、农业部、科技部、外交部等10 余个国家行政机关，但是目前并未形成一套跨部门协作机制，生物安全事件突发时责任分工不明确，不能协调有效的工作。而美国在制定生物安全战略时成立了一个内阁级生物防御指导委员会，由国务卿、国防部长、司法部长等政要负责监督生物安全风险并协调工作，评估生物安全风险并及时对其遏制。目前我国动物病原的生物安全归农业部门主管，人体病原微生物的生物安全归卫生部门主管，人畜共患病的生物安全处于多部门监管状态。建议在国家层面上形成具有决策功能的生物安全管理综合部门，该部门集合应急管理、军事、科技、法律、国防、农业、科技、医学等部门为一体，应急管理部作为该综合管理部门办公室，一旦出现生物安全有关的险情，该办公室直接转换为应急指挥部，作为最高指挥机构负责对各部门的全权调动，全面协调指挥。另外，在建立中央生物安全防御委员会的同时，需要从这些部门中遴选出高水平专家，形成专业化生物安全防御智库，对我国生物安全防控与国家治理体系、生物安全风险研判、评估、协同机制等进行研究，及时将研究成果转化，同时借助大数据、人工智能、云计算等手段对生物风险及时监测、分析，共同进行生物安全的治理。

（4）结合我国具体情境，充分识别生物安全风险源。近年来我国科技、军事、经济不断崛起，处于世界复杂格局的漩涡之中，面临复杂的国际形势，生物安全风险以多种方式不断威胁着国家安全，对外要提防生物恐怖袭击、高风险病原体境外输入，对内要防止动植物病菌、病毒传播，实验室病原体泄漏等。然而，面临如此复杂多样的生物威胁，我国的生物风险识别能力不能及时跟进，在生物风险的信息获取、数据分析以及预警应用方面与发达国家具有明显差距，严重阻碍我国生物安全体系的建设。而美国通过国家统筹规划、大量科技资金注入等方式取得了较好的防御效果，既在各项法规战略中不断加强生物监测识别能力的建设，还出台了专门的“生物监测计划”，全谱性识别生物风险，以便更有效地收集生物威胁信息，为早期的预警和公共卫生突发事件态势感知做准备。澳洲的生物风险识别则与美国不同，澳大利亚是孤岛式的畜牧业大国，地广人稀，生态环境稳定，一旦遭遇外来物种入侵则极有可能造成毁灭性破坏，所以澳洲的生物安全领域最注重的是边境检疫的有效实施，通过对风险源进行分类实现了更加有效地监测识别病原体的输入。我国目前处于世界大国博弈的中心，科技发展迅猛，进出口贸易频繁，既像美国一样面临着生物恐怖主义的风险，又像澳大利亚一样面临边境外来物种入侵的威胁，所以我国目前可考虑在国家层面打造生物监测识别体系，将其作为生物防御的核心，并根据生物风险源的详细分类主动识别病原体，尽早将其拒于国门之外；另外，由于建立生物检测体系的前提是科学技术的跟进，我国应当大力发展环境监测技术、信息分析技术、模拟仿真技术等相关科学技术，迅速打造出一支专业团队作为该监测体系的智囊军，持续为生物监测识别能力的提升注入动力。

（5）合理扩大高级别生物安全实验室的建设，加大科技研发投入力量。生物安全实验室是开展生物安全相关研究的基础设施和重要平台，高等级生物实验室（P3 级和P4 级）的建设是国家生物防御体系的基础支撑，也是人类健康和动物疫病防治领域开展科研、生产和服务的重要保障［2,22］。我国于1987 年建设了首个P3 级生物安全防护实验室。1993 年以后，加快国家生物实验室建设步伐，颁布《农业生物基因工程安全管理办法》《农业转基因生物安全管理条例》和3 个管理办法。2002 年12 月，卫生部颁布《微生物与生物医学实验室生物安全行业标准:生物安全通用指南》（WS 233—2002），这是我国生物安全领域的一项开创性成果。然而直到2003 年，我国仍然没有一个P4 级生物安全实验室，因此尚无资格对一类重要的烈性传染病病原体进行研究。在2004 年，我国发布了《国家生物安全实验室建设体系建设规划》，将高水平生物安全实验室作为覆盖国家生物安全实验室体系的节点，提出要加快高水平生物安全实验室建设。截至2018 年年底，我国已建成3 个生物安全四级实验室和56 个生物安全三级实验室，但在数量和规模上都与欧美等发达国家仍存在较大差距。美国在“炭疽事件”和“911 事件”后建立了大量高等级生物安全实验室，目前公开的生物安全P4 级别实验室已经达到15 个，生物安全P3 级别实验多达1 300 多个；而英国在面临口蹄疫、黑死病等生物威胁下，也开展了生物安全实验室的建设。建议在发展与安全兼顾的情况下，加强我国高等级生物安全实验室的建设，重点在高水平高校中建立高等级生物安全实验室，提高公共卫生和疾控科技转化能力，并由国家牵头，设立类似美国“盾牌计划”的国家级计划，带动我国生物科技的发展。然而，在建设时也需注意，高等级生物实验室的数量也并非越多越好，因为高等级生物实验室本身就是巨大的生物安全风险源，在加大对其投入力度的同时必须加强监督管理，设立标准化的严苛管理制度及流程，对所有工作人员都要严格审查背景，并对其相应的能力素质进行评估。

（6）加强多层次国际合作，共享科研数据信息。全球协作是应对生物安全事件的必要条件，一旦生物安全事件处理不当，引发的后果往往是灾难性的，任何国家都不能独善其身。根据世界卫生组织的实时统计数据，截至2020 年4 月20 日，新冠疫情已侵袭世界六大洲的211 个国家和地区，累计超过240万人感染，16 万余人死亡［23］。全球各国投入到抗击疫情的战斗中，互相分享抗疫经验，采取及时有效的防控措施，足以看出抗击威胁生物安全事件绝非一国之事，全球各国必须共同应对、加强国际合作。及时分享数据信息是有效应对生物安全风险的手段，各国必须开放沟通、共享资源、协同行动，在“疫情大考”之际才有望取得胜利。由此，在建设我国生物安全体系中，应本着人类命运共同体理念，在各国政府、科研机构、世界卫生组织等主体之间加强合作交流，及时分享研究数据和结果，对生物安全领域中出现的恐怖主义、技术滥用或误用、病原泄漏、基因工程伦理等问题共同商讨应对策略，充分利用资源和成果，维护地球家园安全。

7 结论

本研究选取美国、英国和澳大利亚作为比较对象，对3 国生物安全体系的构建过程进行了系统地梳理，并对3 国的生物安全体系在不同发展时期的侧重点进行了分析。美国的生物安全体系构建经历了3 个阶段，从起步阶段的应对生物科技的滥用误用到发展阶段的识别与预防生物恐怖主义袭击，最后到成熟阶段对生物科技、生物恐怖主义、公共卫生安全等各个方面全盘考虑，目前已形成了成熟、全面、系统性的生物战略，大大加强了美国的生物安全。英国在生物安全领域则更加侧重于公共卫生事件的应对，所以其颁布的战略法规多是为应对大规模传染病的暴发，工作重心也主要在生物风险的识别、预防、检测和响应4 个方面。澳大利亚因其地理位置、经济结构、政治环境的独特性，在生物安全方面更加侧重于对外来入侵物种的管理，出台的生物安全法主要是为防范外来物种入侵造成生态平衡破坏。我国目前在生物安全体系建设方面刚刚起步，生物安全领域研究基础薄弱，在参考发达国家生物安全体系的同时应结合我国具体情境，从完善生物安全法制建设、加快生物安全战略构建、成立中央生物安全防御委员会、充分识别生物安全风险源、合理扩大高级别生物安全实验室建设和加强多层次国际合作等方面入手，加速我国生物安全体系的建设与完善。